Les enjeux de l’action civilo-militaire…

Cinq articles sur cet enjeu d’actualité

1er oct. 2009

 

« Avec une acuité nouvelle la question de la relation entre les armées et humanitaires dans les zones d'intervention internationale se pose » affirme le Général (2S) JC Thomann. « Gagner les cœurs et les esprits de la population en Afghanistan. Quelles actions civilo-militaires ? » s’interroge un autre militaire, un officier français en poste à Kaboul, qui pour son propos, à souhaité garder l’anonymat. Il signe Grotius dans ce dossier. De son côté, Christian Olsson, universitaire, analyse les mécanismes et les enjeux de l’action civilo-militaire tandis que le journaliste et écrivain Léonard Vincent se penche au chevet de la MONUC en RDCongo et de Radio Okapi. Enfin, Jérôme Larché, médecin, membre du conseil d’administration de Médecins du Monde – France, exprime, en son nom, le point de vue de l'humanitaire. ---- Le « civilo-militaire » peut-il concourir à la bataille pour « les cœurs et les esprits » des populations ?




Dossier de cinq articles réalisé sous la direction de Jocelyn Coulon, directeur du ROP, et Jean-Jacques Louarn, journaliste à RFI et fondateur du site Grotius.fr

Le « civilo-militaire » peut-il concourir à la bataille pour « les cœurs et les esprits » des populations ?


Dans les opérations extérieures (Opex) à vocation pacificatrice, certaines des activités menées au travers de la Coopération Civilo-Militaire (CIMIC), notamment celles menées en appui de la stratégie de « reconstruction et de développement » (R&D), sont parfois présentées comme concourant à l’effort général déployé en vue de « conquérir les cœurs et les esprits» des populations locales. Se pose donc la question de savoir dans quelle mesure l’aptitude des militaires à concourir directement ou indirectement aux activités « civiles » d’aide humanitaire, de réhabilitation ou de reconstruction participe de la légitimation locale de la présence militaire et plus généralement de la stratégie de pacification menée.

 

Dans les opérations de contre-insurrection comme en Irak ou en Afghanistan, mais aussi dans les opérations de paix, cette légitimation de la présence militaire aux yeux des populations locales est généralement considérée comme centrale . Un des enjeux, nous dit-on, est en effet de rallier les populations locales au gouvernement local et au mandat politique des forces intervenantes, cela afin de « drainer » le soutien qu’ils pourraient fournir aux insurgés.

 

Nous ne reviendrons pas ici sur les différentes expressions institutionnelles ou doctrinales de l’appui apporté par les militaires aux activités de R&D : PRTs, Concerted Action, Full-spectrum operations, Integrated Approach, 3D (Defence, Diplomacy, Development), Holistic Approach, Comprehensive Approach, Security-Development Nexus, SWET (Sewer, Water, Electricity, Trash) etc. Nous avons conscience du fait que notre problématique est ici plus large que la CIMIC au sens strict. Cela est d’autant plus le cas si l’on se réfère à la doctrine de l’OTAN pour laquelle (contrairement à la doctrine britannique et dans une moindre mesure française) la CIMIC doit toujours être menée « au profit de la force », généralement au seul niveau tactique. Par ailleurs, nous ne traitons ici du « civilo-militaire » que dans la mesure où il concourt, en coopération avec des agences et organisations civiles, aux activités de R&D. Plus précisément, nous nous posons la question de savoir si l’appui, généralement indirect, des militaires aux activités de R&D peut participer de leur « acceptation », aux niveaux tactique et stratégique, par les populations locales.

Reconstruction/Développement et « acceptation locale »

Ce que les militaires en Opex décrivent comme l’impératif de l’« acceptation locale » (local acceptance), du « local consensus building », de l’« adhésion », du « soutien » ou des « cœurs et des esprits » des populations locales, peut se traduire en science politique par le concept de légitimation. La légitimation politique – disons la légitimation des gouvernants aux yeux des gouvernés – peut être définie comme les processus et les pratiques par lesquels une correspondance entre la structure du pouvoir d’une part, les croyances et les valeurs des gouvernés d’autre part, est induite [1]. La légitimation politique est, en d’autres termes, tout ce qui fait se correspondre la structure objective du pouvoir et les croyances subjectives des gouvernés quant à ce qui est souhaitable ou inévitable.

 

Or, toute une littérature de science politique insiste sur le lien entre légitimation politique et efficience dans la résolution de problèmes (problem-solving) tels que la pauvreté, le sous-développement, le chômage etc. Karl Deutsch, par exemple, distingue une légitimité par les réalisations concrètes de la légitimité par les origines (c’est la légitimité héréditaire du roi ) et celle par la représentation (c’est la légitimité des représentants élus) [2]. De la même façon, Fritz Scharpf avance l’hypothèse d’une légitimation passant par la capacité à assurer le bien-être collectif (output-oriented legitimization) et qui coexisterait au sein des Etats modernes avec la légitimation démocratique passant par la prise en compte de la volonté populaire (input-oriented legitimization) [3]. Dans les deux cas, la légitimation du pouvoir est notamment liée à sa capacité de produire des avantages matériels au bénéfice des populations. Or ces conceptions en termes de résolution de problèmes (problem-solving), se retrouvent également dans les discours militaires sur leur engagement, en Opex, dans des domaines traditionnellement considérés comme « civils ». Ainsi un commandant américain en Afghanistan nous a affirmé :

« Les résultats des projets de construction et de réhabilitation que nous aidions à mettre en place furent impressionnants, notamment en termes de marginalisation des Taleban. En effet, dans la société pachtoune tu gagnes en statut social si tu parviens à résoudre des problèmes sans violence [4] ».

 

Sur le plan théorique, ces acceptions larges de la légitimation posent problème en ce qu’elles ne permettent pas de distinguer l’« acceptation » fondée sur les seuls intérêts des populations locales de celle qui procèderait d’une croyance plus profonde de leur part en la légitimité des forces intervenantes et du gouvernement local qu’elles soutiennent. Dès lors, le politologue Jacques Lagroye propose de distinguer le terme de « consensus » procédant « d’une évaluation des bénéfices et des avantages éprouvés […] du fonctionnement régulier des institution » d’une part, de celui de « légitimation » fondée sur la croyance dans le bien-fondé des institutions politiques d’autre part [5].

 

Cette distinction permet d’éclairer les rationalisations militaires des activités « civilo-militaires » : celles-ci insistent en effet non seulement sur l’adhésion fondée sur des croyances mais également sur la manipulation des intérêts. Dans ce dernier cas, il s’agit de montrer que la « pacification » est dans l’intérêt matériel des populations, ou moins prosaïquement dans l’intérêt de leurs membres les plus influents. Comme pour Lyautey et Gallieni lors de la « pacification coloniale », l’accent est alors mis sur l’établissement de marchés et sur la promotion d’intérêts présumés communs. Ainsi, parlant de la pacification des tribus Safi dans la province de Kunar en Afghanistan, un autre militaire américain nous a affirmé : « En construisant des routes, dont nous-mêmes ainsi que les Safi avaient besoin, nous construisions une communauté d’intérêt entre eux et nous [6] » . Constatant les échecs passés de cette optique libérale, certains historiens ont cependant suggéré que la convergence d’intérêts économiques n’empêche pas le conflit [7] et que le soutien ponctuel n’équivaut pas obéissance permanente [8].

 

Il serait toutefois abusif d’opérer une distinction absolument tranchée entre une logique utilitariste centrée sur les intérêts, et une logique en termes de légitimation fondée sur les croyances. En effet, historiquement, la légitimation du pouvoir politique a souvent été inséparable de la mise en scène de rituels du don visant à démontrer la capacité des dirigeants à répondre aux intérêts émanant de la société [9]. Ce don appelle l’allégeance sans toutefois la conditionner. Il fait directement appel aux intérêts de celui qui le reçoit, mais sa ritualisation lui donne une signification symbolique plus large qui participe de la légitimation du pouvoir. De ce point de vue, l’engagement des militaires dans des activités de « réhabilitation » ou de « reconstruction » semble également donner lieu à de tels rituels. On notera par exemple les cérémonies d’inauguration de ponts, de puits ou d’autres réalisations qui viennent ponctuer ces engagements. Ainsi, il est important de souligner que la distinction entre ce que Lagroye appelle la « légitimation » (agissant sur les valeur) et le « consensus » (agissant sur les intérêts) est conceptuellement pertinente mais concrètement difficile à opérationnaliser. La différence, comme l’a montré Seymour Lipset, est cependant qu’alors que l’action sur les seuls intérêts a un effet ponctuel (si l’action n’est pas constamment réactualisée) et éphémère (les intérêts sont changeants), les effets de légitimation sont susceptibles d’être plus stables dans le temps [10].

 

En réalité, pour mieux comprendre les enjeux de légitimation locale – au travers des pratiques civilo-militaire – de la stratégie menée par forces militaires internationales, il faut décomposer analytiquement leur mode opératoire en deux étapes conceptuelles. Premièrement, elles transforment l’identité – localement perçue – des militaires en leur conférant un rôle social qui dépasse la seule fonction coercitive. Cet effet semble être sciemment recherché : les pratiques civilo-militaires sont fréquemment publicisées au travers d’opérations psychologiques (PSYOPS) ou d’information (IO) insistant sur le rôle des militaires dans la promotion du bien-être social. Deuxièmement, ces pratiques contribuent – du moins en théorie – à mettre en accord les expectatives locales ainsi crées et les réalisations effectives sur le terrain. En ce sens, il s’agit donc bien de pratiques de légitimation telles qu’ici définies, c’est-à-dire en tant qu’elles produisent une correspondance entre réalisations objectives et représentations subjectives.

 

Mais ce constat permet aussi de comprendre que les pratiques « civilo-militaires » sont à double tranchant : la transformation du rôle, localement perçu, du militaire en opération – de la seule coercition à l’appui à la reconstruction – peut avoir des effets contre-productifs si elle ne parvient pas à répondre aux attentes ainsi créées. En effet, la légitimation politique est historiquement inséparable de l’aptitude à réaliser ce qu’on annonce, à montrer l’acte accompli, la prédiction réalisée [11]. Inversement, l’inaptitude à réaliser ce que l’on annonce peut contribuer à la dé-légitimation de celui qui est perçu comme ne tenant pas ses promesses. Ainsi la résurgence des Taleban en Afghanistan à partir de 2004, soit trois ans après l’invasion initiale, peut partiellement s’expliquer par les attentes démesurées qui avaient été sciemment créées dans l’après-intervention en 2001 : croissance, démocratie, Etat de droit etc. En effet, ces attentes ont suscité dans la société afghane une attitude d’expectative qui s’est transformée, au bout de trois ans, en déception (en science politique on dira « privation relative ») face à l’absence de réalisations concrètes susceptibles d’avoir un impact tangible sur la vie des Afghans.

Le « civilo-militaire » et les différents niveaux d’application du concours militaire à la stratégie de R&D

En théorie, nous avons vu que l’appui militaire à la stratégie de R&D peut se justifier tant du point de vue de la doctrine contre-insurrectionnelle que du point de vue de la science politique. Mais, en réalité, on ne peut se faire une représentation un tant soit peu opérationnelle de l’utilité présumée du concours militaire à la stratégie de R&D (que cela passe, ou non, par la CIMIC), si l’on ne tient pas compte à la fois des niveaux d’application de cet appui et des résultats escomptés. De ce point de vue, on peut distinguer trois approches. Celles-ci sont conceptuellement distinctes, mais en réalité elles s’interpénètrent et se combinent.

 

Dans la première approche, l’appui militaire aux activités de R&D est conçue avant tout dans une logique de (re)construction et de prévention structurelle, notamment en phase de « post-conflit ». Il s’agit de concourir à la (re)construction politique et à l’amélioration du niveau de vie matériel des populations, parce que la privation, que ce soit en termes de niveau de vie économique ou d’inclusion politique, augmenterait les risques d’instabilité politique et sociale [12]. Il s’agit donc ici en priorité d’agir sur des variables matérielles et structurelles, variables étroitement liées au type idéal d’Etat que l’on veut (re)construire (Etat de droit, démocratie, économie de marché), dans une logique de consolidation de la paix post-conflit. C’est certainement l’engagement très ambitieux des Civil Affairs américains dans la (re)construction au niveau opératif en Bosnie, dans la première année de la SFOR en 1997, qui fournit l’exemple le plus emblématique de ce type d’approche.

 

Dans une deuxième approche, l’appui militaire à la stratégie de R&D est conçu comme outil d’une stratégie contre-insurrectionnelle en « phase de conflit ». La proverbiale « conquête des cœurs et des esprits » est alors un des objectifs stratégiques centraux des forces intervenantes et du gouvernement local tout comme elle est une condition nécessaire de la pacification. La (re)construction politique et structurelle est ici certes importante mais non pas tant comme but autonome, qu’en tant qu’elle permet de « couper l’herbe sous les pieds » des insurgés. Il ne s’agit donc pas en priorité d’agir sur des variables matérielles et structurelles relatives à une conception a priori de l’Etat idéal. Ces variable ne valent ici que dans la mesure où elles permettent d’agir sur les « champs immatériels » du conflit et de faire advenir une autorité politique capable de rallier les populations à sa cause. Cette conception est assez bien représentée par les PRTs (Equipes provinciaux de reconstruction) actuels en Afghanistan et en Irak, même s’il va de soi que leurs modalités pratiques varient grandement selon la nation-cadre qui les commande.

 

Enfin, une dernière catégorie de pratiques a vocation à légitimer la présence militaire auprès des populations pour faciliter localement la conduite des opérations au niveau tactique. En d’autres termes, il s’agit en priorité d’avoir un impact immédiat au niveau micro-local. On parle ici aussi souvent des « cœurs et des esprits » mais dans un sens exclusivement tactique. C’est notamment la logique qui prévaut dans les Civic Actions américaines ou dans la mise en œuvre de « projets à impact rapide » (quick impact projects, QIP) à des fins de « protection de la force ». Il s’agit de maximiser l’impact de ces projets en visant les audiences les plus réticentes et en identifiant les pratiques qui sont susceptibles d’avoir l’effet le plus immédiat : c’est l’approche dite du soft targetting notamment mise en œuvre par les militaires français en Afghanistan. On parle alors d’établir des « relations de confiance » avec les habitants, étant entendu que la confiance diffère de la légitimité de par sa dimension interpersonnelle [13]..

 

La distinction entre ces différentes catégories d’approches du « civilo-militaire » n’est pas stricte. Alors qu’en Bosnie la priorité a un temps été donnée à la reconstruction structurelle au niveau opératif, il semblerait que depuis le Kosovo les pratiques « civilo-militaires » ont quelque peu tendance à se cantonner à des initiatives au niveau tactique [14]. Un des enjeux en Afghanistan et en Irak est alors comment intégrer les initiatives militaires tactiques à la politique de R&D menée au niveau opératif. La question est donc de savoir comment passer des « relations de confiance » à l’échelle locale (niveau tactique) à la « légitimité » à l’échelle du théâtre (niveau opératif).

Critique et limites des actions « civilo-militaires » menées dans une logique de WHAM : le cas afghan

La réflexion à cette dernière question sur le terrain afghan a donné lieu à un certain nombre de critiques convaincantes de l’utilité des projets de reconstruction mis en place dans une optique militaire de Winning Hearts and Minds (WHAM). Ainsi un rapport récent sur l’Afghanistan souligne que l’enjeu du soutien des populations aux projets politiques concurrents du gouvernement afghan et des Taleban, se joue essentiellement dans les luttes politiques complexes entre élites locales (chefs de tribu, de clan, de village, notables, religieux) à l’échelle des districts ou des villages [15]. En effet, ce sont ces élites locales, qu’elles soient traditionnelles ou non, qui déterminent l’allégeance politique des populations qu’ils contrôlent.

 

Or, nous dit-ce rapport, les projets d’assistance ne sont pas susceptibles d’avoir un impact significatif sur ces luttes dans la mesure où les élites locales sont bien au fait des enjeux de pouvoir induits par l’aide internationale, effets qu’ils savent déjouer à leur avantage. Dans cette logique, la lutte contre les Taleban devrait passer par la tentative de la part du gouvernement afghan de tirer les rapports de force entre élites locales en sa faveur plutôt que d’« instrumentaliser » l’aide au développement à cet effet. Il s’agirait en effet d’un problème de gouvernance, lié au contrôle des réseaux de pouvoir locaux, et non d’un problème de développement ou d’assistance économique.

 

En globalisant ce raisonnement, on peut opposer une critique relativement puissante à l’optique contre-insurrectionnelle standard fondée sur la conquête des « cœurs et des esprits de la population ». Le problème réside en effet dans le fait que la mise en œuvre de projets de reconstruction dans une logique de WHAM postule que le gouvernement afghan et les forces internationales doivent être légitimées aux yeux d’une population homogène dont chaque individu aurait à évaluer directement (sans niveau intermédiaire) le pouvoir en place selon le modèle de l’élection démocratique. Or, contrairement à ce postulat, la société afghane se structure partiellement en groupes, en clans, en tribus, traversés par des luttes de pouvoir entre différentes élites. En somme il s’agit d’une société partiellement « segmentaire » selon l’expression du sociologue Evans-Pritchard [16]. L’enjeu devient alors moins celui de la légitimation, l’allégeance première des populations étant de toutes les manières captée par les élites locales, que celle de la manipulation des réseaux de pouvoir locaux. Or, ces derniers obéissent à leurs logiques propres distinctes de celle trop simple des « hearts and minds » [17]. ou celle trop déterministe du security/ development nexus.

 

En d’autres termes, le tort de la théorie de la contre-insurrection standard est d’analyser la « population » comme entité monolithique et homogène plutôt que de la décomposer en différents réseaux de pouvoir et d’accumulation contrôlés par des élites, elles-mêmes en concurrence les unes avec les autres [18]. On dira alors que si le WHAM n’est pas totalement dénué de pertinence théorique (en tout cas si on l’interprète comme métaphore du concept de légitimation), il n’en demeure pas moins qu’en Afghanistan l’enjeu du contrôle politique des élites locales précède et détermine celui des « cœurs et des esprits ». Pour le dire autrement, l’enjeu de la pacification est davantage politique qu’économique.

Conclusion

Les militaires ont généralement bien conscience du problème susmentionné. Cela est d’autant plus le cas que les militaires français ont vite fait de remarquer que Gallieni déjà insistait au début du XIXe siècle sur l’importance des élites traditionnelles. Quelque peu cynique, celui-ci affirmait :

« toute agglomération d’individus, race, peuple, tribu ou famille représente une somme d’intérêts communs ou opposés. S’il y a des mœurs et des coutumes à respecter, il y a aussi des haines et des rivalités qu’il faut savoir démêler et utiliser à notre profit, en les opposant les unes aux autres, en nous appuyant sur les unes pour mieux vaincre les secondes [19]. ».

 

Sur un ton peut-être plus adapté au contexte et aux objectifs poursuivis en Afghanistan, un soldat américain stationné dans l’Est du pays nous a affirmé :

« Les élites locales ici ont beaucoup de légitimité mais peu de ressources. Le gouvernement afghan au contraire a beaucoup de ressources mais aucune légitimité. Dès lors, l’enjeu pour nous ici est de faciliter la mise en œuvre de projets de reconstruction par lesquels les élites locales sont amenées à utiliser les ressources, notamment financières, du gouvernement national afghan. A terme, nous voulons que par un étroite coopération entre élites locales et gouvernement national, les premières reçoivent plus de ressources et ce dernier plus de légitimité [20] ».

 

C’est certainement dans ce rôle d’intermédiaire entre gouvernement afghan et élites locales, de go-between – selon la terminologie anglo-saxonne – entre les détenteurs de ressources en mal de légitimité et détenteurs de légitimité en mal de ressources, que ce situe aujourd’hui l’enjeu et l’intérêt potentiels de la CIMIC et des PRTs en Afghanistan.

 

Christian Olson - Chercheur associé au Centre d’études sur les conflits, Paris

1er octobre 2009

Références

[1] LAGROYE (Jacques), « La légitimation », in GRAWITZ (Madeleine), LECA (Jean), Traité de sciences politiques, tome 1, Paris, PUF, 1985, p. 398-399.

[2] DEUTSCH (Karl W.), Politics and Government : How People Decide their Fate, New York : Houghton Mifflin, 1980.

[3] SCHARPF (Fritz), Governing in Europe. Effective and Democratic ?, Oxford : Oxford University Press, 1999.

[4] Entretien avec un commandant du 1-32 Infantry Batallion, 3rd Brigade, 10th Mountain Division dans les provinces de Kunar, Lagman et Nuristan (RC East/NATO ISAF), Camp Julien – Darulaman, Afghanistan, 13 septembre 2007.

[5] LAGROYE (Jacques), « La légitimation », in GRAWITZ (Madeleine), LECA (Jean), Traité de sciences politiques, tome 1, Paris, PUF, 1985, p. 398-399.

[6] Entretien avec le US Army Education Chief, Counterinsurgency Academy (CSTC-A/ Operation Enduring Freedom), Afghanistan, mars 2008.

[7] PORCH (Douglas) “Bugeaud, Gallieni, Lyautey : The Development of French Colonial Warfare”, in PARET (Peter) (ed.), Makers of Modern Strategy (From Machiavelli to the Nuclear Age), Oxford : Clarendon Press, 1986, p. 376-407.

[8] LUTTWAK (Edward N.), « Les impasses de la contre-insurrection », Politique étrangère, n°4, 2006 p. 849-862.

[9] LAGROYE (Jacques), op. cit.

[10] DOGAN (Mattei), “Conceptions of Legitimacy”, in HAWKESWORTH (Mary), KOGAN (Maurice), Encyclopedia of Government and Politics, Londres : Routledge, 2003, p. 116-219.

[11] LAGROYE (Jacques), op. cit., p. 441.

[12] Voir notamment : CHIARELLI (Peter W.), MICHAELIS (Patrick R.), “Winning the Peace, The Requirement for Full-Spectrum Operations”, Military Review, juillet-août 2004, p. 13-26.

[13] Voir notamment : VAN DER KLOET (Irene), “Building Trust in the Mission Area : A Weapon Against Terrorism”, Small Wars & Insurgencies, vol.17, n°4, décembre 2006, p. 421-43.

[14] MOCKAITIS (Thomas R.), “Civil-Military Cooperation in Peace Operations, The Case of Kosovo”, Strategic Studies Institute of the US Army War College, Publication 583, octobre 2004.

[15] AZARBAIJANI-MOGHADDAM (Sippi), WARDAK (Mirwais), ZAMAN (Idrees) et als. Afghan Hearts, Afghan Minds, Exploring Afghan Perceptions of Civil-Military Relations, BAAG & ENNA, juin 2008.

[16] EVANS-PRITCHARD (E. E.) Les Nuer : description des modes de vie et des institutions politiques d’un peuple nilote, Paris : Gallimard, 1968.

[17] ISAAC (Jeffrey C.) (ed) “The New US Army/ Marine Corps Counterinsurgency Field Manual as Political Science and Political Praxis”, Perspectives on Politics, vol.6, n°2, juin 2008 p.347-360.

[18] Major PACKWOOD (Lane V.) “Popular Support as the Objective of Counterinsurgency, What Are We Really After ?” Military Review, mai-juin 2009, p.57-77

[19] Général GALLIENI (Joseph), Trois colonnes au Tonkin (1894-1895), Paris, Chapelot, 1899, cité dans « Principes de pacification et d’organisation (extraits) », Doctrine n°12, mai 2007, p.76.

[20] Entretien avec le Deputy Commander for Support, ISAF RC East & Operation Enduring Freedom, Bagram, Afghanistan, avril 2008.

 

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