Conseil de sécurité et maintien de la paix

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Bien que le Conseil de sécurité décide et crée des opérations de maintien de la paix depuis 1956, son implication réelle dans ce domaine est relativement récente. Pendant longtemps, le Conseil de sécurité créait une opération en posant les conditions du mandat, mais déléguait entièrement la conduite de cette opération au Secrétaire général et à ses services (cas du Congo dans les années 60, du Liban, de la Bosnie et de la Somalie).

 

Ce comportement a commencé à évoluer à la publication du rapport Brahimi en août 2000 qui demande « un engagement renouvelé » de tous les Etats membres dans ce domaine.

 

Le 13 novembre 2000, le Conseil de sécurité vote la Résolution 1327 pour soutenir certaines des recommandations du rapport Brahimi et donner une impulsion à leur mise en œuvre. C’est ainsi qu’est créé le Groupe de travail du Conseil de sécurité sur les opérations de maintien de la paix (Déclaration présidentielle du 31 janvier 2001) et que s’engage une meilleure prise en compte des préoccupations des contributeurs de troupes (qui aboutit au vote de la Résolution 1353 dont l’application se révèle très lente). A partir de là, le Conseil de sécurité se prononce régulièrement, par résolution ou par déclaration présidentielle, sur les thèmes transverses touchant aux opérations de maintien de la paix : consolidation de la paix, réforme des secteurs de sécurité, état de droit, police, coopération avec les organismes régionaux, prévention des conflits, santé, sécurité des personnels et protection des civils.

L’instauration d’une nouvelle pratique

C’est à la suite de la crise des Kivu de septembre 2008 que le Conseil de sécurité prend conscience de la nécessité d’une certaine reprise de contrôle sur la façon dont sont mis en œuvre les mandats et d’une plus forte implication dans la préparation, la planification et le suivi des opérations par le Secrétariat. C’est sur cette base que la France et le Royaume-Uni écrivent, en janvier 2009, un « non papier » pour lancer une initiative en vue d’améliorer le suivi des opérations de maintien de la paix autour de trois axes de travail : l’amélioration du suivi stratégique, la gestion des contraintes de ressources (coût et volume), la mise en œuvre des mandats complexes (protection des civils, sortie de crise, consolidation de la paix, évaluation des mandats) [1]. Parmi les mesures recommandées pour améliorer l’implication du Conseil, il est proposé qu’un débat public se tienne régulièrement sur les questions liées au maintien de la paix.

 

Ce débat a depuis lieu tous les trimestres au Conseil de sécurité. Il est organisé par la présidence du Conseil de sécurité sur un thème particulier de son choix, laquelle présente une ou deux semaines auparavant aux autres membres du Conseil un non papier pour lancer la discussion. A ces débats s’expriment les chefs du Département des opérations de maintien de la paix et de l’appui aux missions, l’ensemble des Etats membres du Conseil, les principaux contributeurs de troupes et certains Etats ou organisations observateurs (Union européenne, Union africaine, Organisation de la Francophonie, etc.). Ce débat peut donner lieu à quelques questions-réponses entre les Etats participants et le Secrétariat. Dans la majorité des cas, il donne lieu à l’adoption d’une déclaration présidentielle. Cette pratique s’est depuis institutionnalisée.

Les débats sur le maintien de la paix au Conseil de sécurité depuis 2009

Suite au débat public du 23 janvier 2009 [2], le Conseil de sécurité organise un premier débat public, le 29 juin, sous présidence turque, au moment de la diffusion des premières conclusions de l’initiative du Secrétariat appelée New Horizon [3]. La Turquie avait choisi comme thème de cette séance : « les liens entre le Conseil de sécurité et les pays fournissant des contingents et des effectifs de police ». Le document turc prône le renforcement de « l’interaction entre ceux qui préparent les opérations de maintien de la paix des Nations Unies et leur donnent un mandat et ceux qui appliquent ces mandats sur le terrain, souvent en prenant des risques considérables », lequel passe par « un dialogue mutuel, transparent et interactif ». Ainsi, pour le président du Conseil de sécurité, « la séance d’aujourd’hui a précisément pour but de réaliser cet objectif » [4].

 

Un nouveau débat est organisé le 5 août, sous présidence britannique ; il donne lieu à l’adoption d’une Déclaration présidentielle (PRST/2009/24). Ce débat a été l’occasion d’un premier examen des propositions du document New Horizon et d’un premier bilan de la mise en œuvre des propositions du non papier franco-britannique. La présidence britannique a également invité le Commandant de Force de la MINUAD à faire un exposé et fournir ainsi « un éclairage fondé sur son expérience sur le terrain ». Dans cette déclaration présidentielle, le Conseil souligne notamment sa volonté « d’évaluer périodiquement, en consultation avec d’autres parties prenantes, les effectifs, le mandat et la composition des opérations de maintien de la paix afin d’y apporter, le cas échéant, les ajustements voulus, en fonction des acquis ou de l’évolution de la situation sur le terrain ». Il « s’engage, dans la mesure du possible, à inclure dans les mandats du maintien de la paix la description de la situation à laquelle il souhaite aboutir et à hiérarchiser clairement les tâches à accomplir à cette fin, compte tenu de la nécessité de créer des conditions favorables à une paix durable ». Il souligne aussi l’importance de « l’expertise militaire pour les décisions du Conseil de sécurité ». Cette déclaration comprend également de longs développements sur la question de la consolidation de la paix dont les activités doivent être « menées le plus tôt possible à l’occasion de toute opération de maintien de la paix, en coordination avec l’équipe de pays des Nations Unies et compte dûment tenu des questions de sécurité et des priorités du gouvernement hôte, eu égard aux programmes préexistants et aux politiques mises en œuvre avant le début de l’opération ». Enfin, le Conseil s’engage à fournir l’appui politique indispensable pour garantir la mise en œuvre efficace des processus de paix, afin de contribuer au succès des opérations de maintien de la paix des Nations Unies.

 

La question de la protection des civils a mobilisé le Conseil de sécurité en novembre 2009, sous présidence autrichienne, avec l’adoption de la Résolution 1894 (16 novembre 2009). Ce débat ne peut réellement être comptabilisé en tant que tel dans la pratique des débats sur le maintien de la paix car il correspondait à un ordre du jour inscrit bien avant. Il a toutefois été un rendez-vous sur le maintien de la paix de la dernière partie de l’année 2009. C’est le 12 février 2010 que la présidence française du Conseil de sécurité organise un nouveau débat public sur le maintien de la paix, avec pour thème principal « les stratégies de transition et de sortie » [5]. Ce débat fait l’objet à son issue d’une déclaration présidentielle (S/PRST/2010/2) qui réitère les prescriptions et les engagements de la précédente. Le Conseil de sécurité insiste, par ailleurs, « sur le fait qu’un processus de paix bien engagé est un facteur important pour la réussite de la transition du maintien de la paix à d’autres configurations de la présence des Nations Unies ». Il mesure également « l’importance de l’appropriation par le pays d’un dialogue constructif et de partenariats entre les autorités nationales et la communauté internationale comme moyens d’aider à faire face aux impératifs les plus pressants de la consolidation de la paix et aux causes profondes d’instabilité chronique ».


Le 23 septembre 2010, à nouveau sous présidence turque, le Conseil de sécurité organise un nouveau débat public sur le thème « Les moyens d’assurer l’efficacité du rôle du Conseil de sécurité dans le maintien de la paix et de la sécurité internationales » [6]. Cette séance, qui se déroule au cours de la semaine ministérielle de l’ouverture de la 65ème session de l’Assemblée générale, se déroule au niveau des chefs d’Etat et de gouvernement et des ministres. Elle est donc présidée par le Président de la République turque, S. E. Abdullah Gül ; y intervient également le Secrétaire général. Il s’agit là de l’un des rares débats publics spécifiques sur le maintien de la paix organisé à ce niveau de représentation depuis la séance de 1992 ayant conduit à l’écriture de l’Agenda pour la paix (d’ailleurs citée dans le non papier turc distribué au préalable) [7]. A l’issue de la séance, le président du Conseil a souhaité « transmettre trois messages essentiels à la communauté internationale. Le premier est lié à la nécessité d’adopter une conception intégrée de la paix et de la sécurité. Les instruments opérationnels dont dispose le Conseil de sécurité – diplomatie préventive, rétablissement de la paix, maintien de la paix et consolidation de la paix – doivent être utilisés dans un cadre stratégique cohérent. Le deuxième message doit souligner la nécessité d’adapter constamment nos réponses et nos actions, en fonction de l’évolution des circonstances. Le troisième et dernier message doit insister sur la nécessité d’établir de nouveaux partenariats plus solides entre toutes les principales parties prenantes – en particulier le Conseil de sécurité, l’Assemblée générale, le Conseil économique et social, la Commission de consolidation de la paix, les organisations régionales et les institutions financières internationales – pour les aider à régler les problèmes nouveaux rencontrés sur le plan de la sécurité ». Une déclaration présidentielle est adoptée à l’issue (S/PRST/2011/18).

 

Le 11 février est organisée une nouvelle réunion du Conseil de sécurité sur le maintien de la paix et de la sécurité internationales, et plus spécifiquement sur l’« interdépendance de la sécurité et du développement » [8]. Cette réunion est organisée par la présidence brésilienne du Conseil de sécurité et fait l’objet d’une déclaration présidentielle à l’issue (S/PRST/2011/4). Cette réunion voit la participation du Président de la Commission de consolidation de la paix et Représentant permanent du Rwanda, de la Représentante spéciale et Directrice du Rapport sur le développement dans le monde de 2011 de la Banque mondiale, ainsi que du Chef par intérim de la délégation de l’Union européenne auprès de l’Organisation des Nations Unies et de la Chargée d’affaires du Bureau de l’Observateur permanent de l’Union africaine auprès de l’Organisation des Nations Unies. Le Secrétaire général y intervient à nouveau pour souligner « les liens fondamentaux qui existent entre paix, sécurité et développement » et relayer la nécessité, au plan stratégique, de « mieux définir les priorités et la séquence sécurité-gouvernance-développement, et d’établir de nouveaux partenariats ». Ce thème choisi par les Brésiliens correspond à la nature de leur engagement au sein de la MINUSTAH et de l’accent qu’ils souhaitent mettre sur le lien entre maintien de la paix et développement. La déclaration présidentielle souligne ainsi « que la reconstruction, le relèvement économique et le renforcement des capacités sont des conditions essentielles du développement à long terme des pays au lendemain de conflits, et d’une paix durable ; il considère qu’il importe particulièrement que les pays prennent leur sort en main, tout en soulignant le rôle notable de l’assistance internationale ».

 


L’été 2011 voit l’organisation de plusieurs réunions du Conseil de sécurité sur le maintien de la paix. La première est organisée le 20 juillet par la présidence allemande et a pour thème « Incidence des changements climatiques » [9]. Elle donne lieu à une courte déclaration présidentielle (S/PRST/2011/15) par laquelle Le Conseil exprime sa préoccupation devant les répercussions que la perte de territoire de certains États par suite de l’élévation du niveau de la mer pourrait avoir sur la sécurité, en particulier dans les petits États insulaires de faible altitude ». Il faut signaler la rencontre du 27 juillet autour des principaux commandants de force des opérations de maintien de la paix (Darfour, Congo, Liban, Libéria) qui sont pour la première fois invités à s’exprimer devant le Conseil de sécurité en présence du chef du DOMP. Enfin, le Conseil de sécurité organise, sous présidence indienne, une nouvelle réunion sur le maintien de la paix, le 26 août, à laquelle le Secrétaire général participe. Une nouvelle déclaration présidentielle est adoptée (S/PRST/2011/17), centrée sur la problématique du rôle des contributeurs de troupes dans la mise en œuvre des mandats et sur la question lancinante de l’adéquation des moyens aux mandats. Le Conseil constate ainsi « que les opérations de paix sont des entreprises de plus en plus complexes, qui exigent une stratégie politique globale pour chaque mission, un dispositif de dissuasion à la mesure des mandats, une direction civile et militaire forte, une dotation financière adéquate et un personnel militaire, civil et de police expérimenté, formé et équipé, capable de dialoguer véritablement avec les populations locales ». Il constate aussi « qu’il faudrait renforcer le savoir-faire militaire et entend, à cet égard, continuer à examiner le rôle du Comité d’état-major ». Enfin, le Conseil « salue le rôle inestimable que jouent les pays qui fournissent des contingents ou des effectifs de police en matière de maintien et de consolidation d’une paix durable dans de nombreuses régions instables du monde » et « redit sa volonté de renforcer les consultations avec ces pays, tout en engageant les États Membres qui en ont les moyens à fournir davantage de personnel militaire, civil et de police ».

Systématiser la pratique des débats

Le Conseil de sécurité a donc depuis 2009 systématisé la pratique de débats réguliers et spécifiques sur les questions liées au maintien de la paix. Cette évolution est positive en ce sens que ces réunions obligent les membres du Conseil à s’intéresser de manière constante à la mise en œuvre des opérations de maintien de la paix, à se pencher sur leurs difficultés et à envisager des solutions. Elles constituent un rendez-vous parallèle à la session annuelle du Comité spécial de l’Assemblée générale sur les opérations de maintien de la paix. Elles permettent également à l’ensemble des parties prenantes du maintien de la paix (décideurs, contributeurs financiers, contributeurs de troupes, Secrétariat) de s’exprimer et d’enregistrer les différents points de vue exprimés. Toutefois, ces réunions ne sont pas encore des lieux de véritable débat et pourraient être mieux relayées dans la mise en œuvre de leurs propositions ou leurs recommandations (sans doute encore trop générales) par le Groupe de travail du Conseil de sécurité sur les opérations de maintien de la paix, par exemple.

 

Alexandra Novosseloff

Chercheure-associée, Centre Thucydide, Université Paris-Panthéon-Assas

11 octobre 2011

 

Références bibliographiques


Résolutions : S/RES/1353 (13 juin 2001) ; S/RES/1327 (13 novembre 2000).

Déclarations présidentielles : S/PRST/2011/17 (26 août 2011) ; S/PRST/2011/15 (20 juillet 2011) ; S/PRST/2011/4 (11 février) ; S/PRST/2010/18 (23 septembre 2010) ; S/PRST/2010/2 (12 février 2010) ; S/PRST/2009/24 (5 août 2009) ; S/PRST/2005/21 (31 mai 2005) ; S/PRST/2004/16 (17 mai 2004) ; S/PRST/2001/3 (31 janvier 2001) ; S/PRST/1996/13 (28 mars 1996) ; S/PRST/1994/62 (4 novembre 1994) ; S/PRST/1994/22 (3 mai 1994)

Note du Président du Conseil de sécurité : S/2002/56 (14 janvier 2002)


Références


[1] Voir article de l’auteur : « « Les opérations de maintien de la paix en 2009 : crise de croissance ou crise de maturité ? », Bulletin du maintien de la paix, n°92, janvier 2009.

[2] Intervention du Représentant permanent de la France, Jean-Maurice Ripert, au Conseil de sécurité – Opérations de maintien de la paix, http://www.franceonu.org/spip.php?a...

[3] “Top peacekeeping officials brief Security Council on need to strengthen links between organization, contributors of military, police forces – Under-Secretaries-General Unveil Initiative to Help Form New ‘Partnership Agenda’”, http://www.un.org/News/Press/docs/2...

[4] S/PV.6153, 29 juin 2009, p. 3.

[5] Lettre datée du 3 février 2010, adressée au Secrétaire général par le Représentant permanent de la France auprès de l’Organisation des Nations Unies (S/2010/67). Pour le Président (français) du Conseil de sécurité, il faut « apporter davantage de clarté dès l’origine pour permettre aux forces de maintien de la paix de créer les conditions nécessaires à la transition, au retrait et à la sortie d’une manière qui ne compromette pas les efforts engagés pour la réalisation des objectifs de paix et de stabilité à plus long terme. Nous devons également avoir dès le départ une idée plus claire des priorités de la consolidation de la paix et de la façon dont l’ONU pourrait en appuyer la mise en œuvre ».

[6] Lettre datée du 1er septembre 2010, adressée au Secrétaire général par le Représentant permanent de la Turquie auprès de l’Organisation des Nations Unies (S/2010/461). Pour le président (turc) du Conseil de sécurité,

[7] S/23500 (11 février 1992) : Note du Président du Conseil de sécurité à la suite de la réunion au Conseil au niveau des chefs d’Etat ou de gouvernement.

[8] Lettre datée du 2 février 2011, adressée au Secrétaire général par la Représentante permanente du Brésil auprès de l’Organisation des Nations Unies (S/2011/50).

[9] Lettre datée du 1er juillet 2011, adressée au Secrétaire général par le Représentant permanent de l’Allemagne auprès de l’Organisation des Nations Unies (S/2011/408)