Consolidation de la paix

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Introduit en 1992 par l’Agenda pour la paix, rédigé par le Secrétaire général des Nations unies de l’époque, Boutros Boutros-Ghali, le concept de « consolidation de la paix » réfère à l’ensemble des activités entreprises à la suite d’un conflit violent dans l’objectif d’instaurer une paix durable et d’ainsi éviter une reprise des hostilités. La consolidation de la paix survient donc consécutivement à d’autres types d’opérations de paix (de rétablissement, de maintien et d’imposition de la paix), lorsque la sécurité a été rétablie. Ces missions se distinguent des autres types d’opérations de paix par leur caractère intrusif : elles s’immiscent dans l’exercice de la souveraineté des États car elles entreprennent d’ambitieux programmes de réformes visant à éliminer les « sources structurelles de violence ». Ne se contentant plus de faire taire les armes, elles cherchent à réaliser une « paix positive », comme il avait été proposé par John Galtung dans les années 1960.

 

Il s’agit là d’une transformation importante du rôle de l’ONU, centré jusque là sur la gestion des crises et des conflits par l’observation, la médiation et l’interposition. Cette interprétation extensive des « menaces à la sécurité et à la paix internationales » par le Conseil de sécurité rejoint aujourd’hui les enjeux de développement et de gouvernance, qui sont traditionnellement gérés par d’autres organes de l’ONU, en l’occurrence l’Assemblée générale et le Conseil économique et social. Les activités de consolidation de la paix touchent à plusieurs domaines de l’organisation sociétale : elles incluent la promotion de la démocratie via l’organisation et la surveillance des processus électoraux; le développement de l’administration publique par l’établissement d’un État de droit, incluant le renforcement du système judiciaire, la promotion du respect des droits de la personne et la professionnalisation des services de police, ainsi que le développement économique par la mise en œuvre de mesures de libéralisation. Ce programme d’intervention repose donc sur une conception libérale de la paix; l’Agenda pour la paix voyait en effet une connexion naturelle entre les pratiques démocratiques et l’atteinte de la paix et la sécurité. La consolidation de la paix s’appuie donc manifestement sur le consensus d’après guerre froide selon lequel le renforcement de la sécurité et de la paix, aux plans national comme international, passe par l’universalisation de la démocratie libérale et l’économie de marché.

 

L’évolution des formules de consolidation de la paix

 

Au cours des deux dernières décennies, les formules de consolidation de la paix ont considérablement varié en fonction, entre autres, du degré d’autorité accordé aux représentants internationaux sur les processus politiques, de la répartition des fonctions et de la nature des mécanismes de coordination entre les acteurs civils et militaires, ainsi que de l’étendue du champ d’action autorisé par le mandat.

 

La consolidation de la paix a d’abord pris la forme de mandats élargis et de courte durée, notamment en Namibie (GANUPT, 1989-1990), au Salvador (ONUSAL, 1991-95), en Angola (UNAVEM II, 1991-95) et au Mozambique (ONUMOZ, 1992-94). Ces opérations avaient en effet été dotées de nouvelles fonctions : par exemple, celles d’assurer le maintien de l’ordre, de mettre en branle un processus de démilitarisation, de démobilisation et de réintégration des anciens combattants et de superviser des élections. La mission de l’ONU au Cambodge (APRONUC, 1992-93) s’inscrira dans cette tendance à l’élargissement des mandats à des réformes des structures internes des États hôtes, mais elle sera aussi la première à laquelle les accords de paix accorderont une autorité administrative, c’est-à-dire un contrôle direct sur les agences et organisations publiques dans les domaines des affaires étrangères, de la défense nationale, des finances, de la sécurité publique et de l’information (cf. Accords de Paris, Annexe 1, section B). Le « Conseil national suprême », composé des quatre factions signataires des accords de paix, demeurera néanmoins « l’organe légitime unique et source de l’autorité au Cambodge; [incarnant] pendant la période de transition la souveraineté, l’indépendance, et l’unité ». L’APRONUC sera chargée d’assurer le maintien de la loi et l’ordre, mais surtout d’organiser - et non plus uniquement de superviser- le processus électoral. Ces nouvelles responsabilités se répercuteront directement sur les coûts de l’opération qui grimperont à 1,6 milliard de dollars (incluant la mission préparatoire) et sur le nombre d’effectifs mobilisés (6 625 militaires et personnel d’appui).

 

Cette opération va ouvrir la voie à une série d’interventions dans les Balkans. La Bosnie-Herzégovine sera la première à se transformer de facto en mise sous tutelle à partir de 1997-1998. L’organe international de supervision des accords de paix, le Conseil de mise en œuvre de la paix, autorisera en effet le Haut-représentant international à user de pouvoirs exécutifs qui lui permettront de démettre des politiciens et des fonctionnaires et d’imposer des lois. Par la suite, en 1999, deux administrations internationales formelles seront créées au Timor oriental et au Kosovo dans le cadre desquelles une autorité internationale exercera un pouvoir exécutif. Ces opérations seront déployées afin d’accompagner ces territoires vers l’indépendance, rappelant ainsi le système de mandats, sans pourtant suspendre formellement l’exercice de la souveraineté. La Bosnie-Herzégovine, dont l’indépendance avait été reconnue en 1992, demeure en théorie souveraine et l’autorité exécutive exercée par le haut représentant international s’appuie sur le consentement donné par les accords de Dayton. Quant au Timor oriental, il passera du statut de territoire sous mandat (son annexion par l’Indonésie n’ayant pas été reconnue) à celui d’État indépendant grâce à un référendum. Le Kosovo est un cas plus ambigu dont le statut reste indéterminé; une partie seulement de la communauté internationale reconnaissant son indépendance de la Serbie.

 

Cette formule de mise en œuvre de la paix ne deviendra pourtant pas pratique courante, notamment parce qu’elle va rapidement montrer ses faiblesses. De telles interventions exigent, d’une part, un niveau d’engagement international constant et une mobilisation importante de ressources à long terme. Elle a, d’autre part, comme effet corollaire de créer une « dépendance locale »  qui rend le retrait international périlleux, comme le cas du Timor oriental l’a démontré. Il apparaît que le « paternalisme » international, la prise en charge externe de l’adoption et de la mise en œuvre de réformes, auraient comme conséquence de soustraire les élites politiques à leurs responsabilités; celles-ci préférant s’appuyer sur l’engagement des intervenants à promouvoir le développement et la bonne gouvernance plutôt que de jouer leur capital politique. Plusieurs observateurs ont d’ailleurs dénoncé les méthodes peu libérales employées pour obtenir des succès à court terme au détriment d’une prise en charge locale à long terme. D’autres analystes et praticiens défendent au contraire l’hypothèse selon laquelle les intervenants n’ont pas été suffisamment « coloniaux »; soutenant qu’une mise sous tutelle et la suspension temporaire de l’autonomie politique seraient plus à même de régler les problèmes de gouvernance à long terme. Cette école a d’ailleurs proposé une réhabilitation du Conseil de tutelle, sixième organe onusien tombé en désuétude avec l’accès à l’indépendance des derniers territoires sous tutelle.

 

Après deux décennies de pratique de la consolidation de la paix, l’enthousiasme initial a laissé la place à une vision plus « réaliste » du programme libéral de sortie de guerre. Une réalité s’est rapidement imposée : la conversion à la démocratie libérale ne s’opère pas d’elle-même, et rien n’indique que des opérations plus intrusives puissent être plus efficaces. Qui plus est, si la reconstruction des capacités et la restitution de l’indépendance sont des tâches à la hauteur des compétences internationales, par exemple dans le cas de l’opération onusienne en Slavonie orientale, réintégrée à la Croatie (ATNUSO, 1996-1998), la construction de l’État et de sa légitimité est un tout autre défi. Car la capacité des intervenants à amener des changements à l’organisation politique, sociale et économique est limitée, notamment parce que ceux-ci dépendent de la collaboration des acteurs locaux pour y parvenir. En réalité, les parties locales poursuivent souvent des objectifs parallèles, et tentent continuellement d’influencer la direction de l’intervention ou tout simplement de maintenir le statu quo. En fait, il est devient de plus en plus manifeste que les élites locales détournent les programmes internationaux sans nécessairement faire progresser la démocratie libérale telle que comprise par les intervenants.

 

En fait, les progrès sont lents et dans plusieurs cas les réformes introduites amènent leur lot d’effets inattendus. Par exemple, l’organisation hâtive d’élections a été associée à une montée des tensions sociales et au renforcement de l’assise des entrepreneurs ethniques et des acteurs militarisés. La diversité des contextes d’intervention et la fragilité de la paix dans l’après conflit complexifient la mise sur pied d’opérations appropriées. La séquence d’introduction des réformes et la conception des institutions politiques et électorales doivent être réfléchies pour prendre en compte les vulnérabilités des États ayant traversé un conflit violent, mais aussi les particularités de ces sociétés.

 

L’intégration des activités de consolidation de la paix

 

La consolidation de la paix est devenue le nouveau chantier international de l’après-guerre froide : elle réunit, dans un même théâtre d’intervention, des organisations régionales, internationales et non gouvernementales dont un grand nombre n’avaient pas jusqu’alors été impliquées dans les opérations de paix. Si l’ONU est le principal entrepreneur de la consolidation de la paix, d’autres organisations régionales, militaires et civiles, accomplissent des tâches connexes et complémentaires. Plusieurs organisations régionales se sont en effet investies dans la gestion de crise en général et dans la consolidation de la paix en particulier. L’OTAN n’est pas la moindre de ces organisations qui, ayant dû redéfinir leur rôle avec l’effondrement du système bipolaire, ont embrassé la mission de consolider de la paix. Elle s’est particulièrement investie dans la gestion des guerres de démantèlement de la Yougoslavie; jouant le rôle de « bras armé » des Nations unies ainsi que de force de mise en œuvre des accords de paix et de stabilisation en Bosnie-Herzégovine, puis au Kosovo et en Macédoine. Son rôle sera restreint à la mise en œuvre des aspects militaires de l’entente de paix, mais son soutien aux administrateurs civils, ainsi que son assistance à la réforme des structures de défense en Bosnie et Herzégovine, se révélera aussi déterminant. Dans le cadre du développement de la Politique européenne de sécurité et de défense (PESD), l’Union européenne a aussi investi le champ de la consolidation de la paix en déployant des contingents militaires et de police ainsi que des missions civiles dans les Balkans, mais aussi par le biais de ses programmes de réformes liés à l’intégration des institutions européennes. Elle déploiera aussi des effectifs hors de sa zone géographique, notamment une force de police en République démocratique du Congo à partir de juillet 2007.

 

Néanmoins, malgré cette décentralisation, c’est-à-dire la participation accrue par les organisations régionales dans les opérations de paix, la consolidation de la paix demeure une « spécialité onusienne », notamment parce qu’elle mobilise des ressources significatives dans plusieurs champs d’expertise sur le long terme. Presque tous les domaines de compétences de l’ONU sont sollicités, et les capacités de l’organisation sont dispersées entre plus de 31 départements, fonds, programmes et agences (cf.  UN Peacebuilding Capacity Inventory, 2006). Les chantiers de la consolidation de la paix sont gigantesques et mobilisent l’organisation à plusieurs niveaux: désarmement, démobilisation et réintégration des anciens combattants; contrôle de mines anti-personnelles; réformes des infrastructures de sécurité et de la défense; justice transitionnelle et réformes légales et judiciaires; renforcement de l’administration publique et du gouvernement; de gouvernance locale; éducation; organisation des processus électoraux, etc.

 

Bien que chacune de ces institutions ait son propre créneau d’action, la « complémentarité et l'interdépendance » ne sont pas automatiques; ces acteurs ayant au fil du temps développés leurs façons de faire. La coordination entre les acteurs apparaît ainsi comme un défi majeur, non seulement entre les diverses organisations internationales, non gouvernementales, les agences de développement étatiques et les États, mais aussi à l’intérieur même du système onusien. Le chevauchement des programmes dans l’après crise a notamment amené les Nations Unies et la Banque mondiale à conclure un accord de coordination afin d’intégrer leurs activités, bien que cette dernière soit une institution spécialisée du système onusien depuis 1947. Le dispositif de consolidation de la paix de l’Organisation des Nations unies créé en 2005/2006 cherche à apporter une solution plus globale aux problèmes de coordination que l’approche bilatérale. Il comporte trois éléments : la Commission de consolidation de la paix (CCP); le Bureau d’appui à la consolidation de la paix (BACP); et le Fonds pour la consolidation de la paix (FCP). Ces institutions visent à soutenir la coordination et à maintenir l’engagement politique et financier des acteurs, comblant ainsi un vide organisationnel créé par l’expansion rapide des activités de consolidation de la paix. Elles soutiennent aussi la mise en œuvre d’une nouvelle approche de la consolidation de la paix.

 

La définition d’une nouvelle approche

 

L’approche qui est promue via ce nouveau dispositif institutionnel déplace la responsabilité et le leadership de la consolidation de la paix vers l’État concerné : «  La consolidation de la paix incombe avant tout à chaque État. » (ONU, juillet 2010). En 2007, le Comité des politiques du Secrétaire général avait précisé que la consolidation de la paix se ferait principalement par « le renforcement à tous les niveaux des capacités nationales de gestion de crise » - plutôt que par une substitution internationale - et selon des stratégies « fondées sur le principe de l'appropriation du processus par le pays en question » (ONU, 2007). Ainsi, selon cette vision, les priorités sont principalement fixées par le gouvernement de l’État en reconstruction, en concertation avec les autres éléments de la société (partis politiques et organisations civiles). L’action internationale doit ainsi être organisée en fonction de l’atteinte de ces objectifs et selon une planification stratégique commune à toutes les parties prenantes. Les politiques de consolidation de la paix ne correspondent conséquemment pas à un modèle unique, mais sont plutôt plus étroitement ajustées aux besoins locaux. La mise en œuvre d’une telle approche est pourtant circonscrite à un environnement où existe un gouvernement bénéficiant d’une certaine légitimité, prêt à solliciter l’assistance internationale pour réformer sa gestion interne et s’appuyant sur une structure étatique minimale, ce qui n’est souvent pas le cas des États fragiles ou effondrés. Elle ne remplace donc pas les autres formules d’intervention; elle est plutôt complémentaire aux opérations de paix qui viennent en appui aux États en transition après un conflit violent.

 

Katia Légaré

Candidate au doctorat, Université Laval

4 octobre 2012