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Canada

Le Canada, pays situé sur le continent d’Amérique du Nord, est un des membres fondateurs de l'ONU (1945), de l'OTAN (1948) et de l'OSCE (à partir de 1975 dans le cadre de la CSCE). Le Canada est membre de l'OEA depuis 1990 après y avoir été observateur permanent à partir de 1972 et participe de manière ponctuelle à des opérations de paix de l'UE.

Politique de maintien de la paix du Canada

Le Canada possède une longue et riche tradition en matière d’opérations de maintien de la paix. Son engagement au sein de telles opérations représente un pilier fondamental de sa politique étrangère depuis maintenant plus de soixante ans. Le Canada participe en effet à différentes actions menées sous l’égide de l’ONU et, plus récemment, dans le cadre d’opérations sous mandat onusien mais dirigées par des organisations régionales de sécurité ou une coalition d’États volontaires. Depuis les premières activités de maintien de la paix de 1948 (Inde et Pakistan) et de 1956 (péninsule du Sinaï), et à la demande des Nations Unies, Ottawa a accepté de participer à de nombreuses opérations partout dans le monde, comme en Bosnie, en Haïti, à Chypre ou ailleurs. On compte qu’à ce jour plus de 125 000 Canadiens ont servi dans près de 50 missions onusiennes.

 

La population canadienne démontre un attachement solide et durable envers les institutions et les actions des Nations Unies, qu’elle perçoit comme étant représentatives des valeurs canadiennes, telles que la résolution pacifique des conflits, la démocratie, la primauté du droit et les droits de la personne. Les gouvernements Canadiens ont ainsi successivement valorisé l’implication du Canada dans les opérations de paix en faisant valoir, notamment, que ces missions contribuent au renforcement d’un environnement international stable, juste et pacifique, en plus de servir les intérêts et les valeurs des Canadiens. De plus, cette réputation de gardien de la paix constitue aussi une part de leur identité nationale mais cela pose aujourd’hui question au regard de la situation actuelle

 

L’affection des Canadiens envers les opérations de paix est telle que certains qualifient le Canada d’État « postmoderne », en ce qu’il définirait ses intérêts nationaux moins en termes de défense de souveraineté nationale que de maintien de la paix internationale. Si certains questionnent aujourd’hui l’engagement du Canada en la matière – le pays se classait au 49e rang des principaux contributeurs en août 2010 – le Premier ministre Harper insistait néanmoins au même moment qu’il ne voyait « ni le jour, ni les motifs » qui amèneraient le Canada à cesser d’être un « participant fiable et responsable » aux initiatives de l’ONU.

 

La confusion réside dans le fait que les Canadiens sont largement demeurés attachés à un modèle « classique » du maintien de la paix, c’est-à-dire neutre et peu coercitif, alors que les élites gouvernantes canadiennes ont progressivement adapté la politique du maintien de la paix du Canada aux réalités du terrain, à l’instar de leurs homologues occidentaux. Ils en sont venus à privilégier un engagement direct et actif de la part des organisations régionales de sécurité, dont l’OTAN et l’Union africaine, comme principaux « bras armés » de l’ONU en matière d’opérations plus « robustes » de paix. Ceci s’est opéré au détriment de déploiements Canadiens au sein de missions dirigées par l’ONU elle-même, au profit d’un engagement croissant et exclusif au sein d’opérations sous l’égide de l’OTAN. À cela s’ajouter une division encore plus profonde parmi la société canadienne, entre les tenants d’une vision internationaliste traditionnelle, qui mise sur les opérations de maintien de la paix de l’ONU, et ceux qui préfèrent que le Canada soutienne la « globalisation » en cours du mandat sécuritaire de l’OTAN afin que l’Alliance demeure la principale avenue institutionnelle des interventions militaires canadiennes. Tout porte d’ailleurs à croire que l’approche atlantiste occupe le haut du pavé et guidera la politique d’opérations de paix du Canada à court et à moyen termes (cf. The New NATO and the Evolution of Peacekeeping : Implication for Canada ; Canada : The Once and Future Peacekeeper ?)

 

Fondements et axes

 

Les raisons qui expliquent la politique de maintien de la paix du Canada – et sa transformation – sont triples. Il y a tout d’abord les valeurs morales et les idéaux de paix et de justice sociale. Fort de son expertise, de sa crédibilité et de son expérience en matière d’opérations de paix, le Canada contribue à la promotion de nouveaux concepts et de nouvelles idées afin d’en renforcer l’efficacité. Pour ce faire, il siège notamment au Comité spécial des opérations de maintien de la paix depuis sa création en 1965 et c’est depuis 1966 qu’il en assure la vice-présidence. En 1990, le Canada s’est vu confier la présidence du groupe de travail du Comité spécial, fonction qu’il exerce encore aujourd’hui. Son approche actuelle s’articule autour de trois grandes idées : la norme de la responsabilité de protéger (R2P) face aux populations civiles dont les droits sont violés par leur gouvernement ; l’approche globale (ou compréhensive) qui vise à mieux coordonner les multiples dimensions des opérations de paix (politiques, sociales, économiques, militaires) ; et le déploiement rapide de troupes de manière à prévenir l’escalade des conflits. Le Canada est ainsi un membre fondateur (de concert avec six autres pays) de la Brigade multinationale d’intervention rapide des forces en attente des Nations Unies (BIRFA), de même qu’il en a assumé la présidence en 2003 et le commandement de 2003 à 2006. Depuis sa création, la BIRFA a été déployée quatre fois et c’est dans ce cadre que des soldats Canadiens furent envoyés en Éthiopie et en Érythrée, au Libéria et au Soudan.

 

Au-delà des valeurs morales se trouvent des intérêts nationaux qui militent en faveur d’un engagement canadien au sein des opérations de paix. En effet, sur la base d’une conception élargie de sa sécurité nationale, le Canada cherche à se prémunir contre des menaces directes à ses intérêts nationaux par un engagement proactif en matière de gestion de crises et de résolution de conflits loin de ses frontières. Il s’agit d’empêcher qu’un conflit local et lointain ne dégénère en conflit régional pouvant constituer une menace directe pour le Canada. Cela explique donc la participation canadienne au maintien de la sécurité internationale, que ce soit par son engagement direct dans des opérations de paix, par la protection de la liberté des voies maritimes, ou encore par le renforcement des capacités des organisations et des pays contributeurs aux opérations de paix. Chacun de ces types d’engagements contribue à préserver un ordre international stable et sécuritaire pour tous, incluant le Canada.

 

Un troisième ordre d’idées soutient l’engagement du Canada aux opérations de paix. Il s’agit des gains espérés en termes de statut et d’influence internationale. Dès les négociations entourant la création de l’ONU dans les années 1940, le Canada s’est effectivement fait l’ardent défenseur du principe de la représentation fonctionnelle. Ce dernier signifie que le statut d’un État (et les privilèges qui lui sont associés, notamment en terme d’influence) doit être fondé sur ses contributions à la sécurité internationale. Ce principe est par exemple enchâssé dans la Charte de Nations Unies à l’article 23, lequel permet aux États de puissance secondaire d’être élus à titre de membres non permanents au Conseil de sécurité sur la base de leurs contributions à la paix et à la sécurité internationale. C’est d’ailleurs en raison de son engagement significatif et continu aux activités de l’ONU que le Canada a été élu à cette position à six reprises depuis 1948.

 

Alors que le Canada s’est toujours présenté comme un défenseur du rôle de l’ONU dans les opérations de paix, Ottawa constate aujourd’hui que le système onusien est confronté à des enjeux en constante évolution, de sorte que celui-ci se doit d’évoluer. Le Canada aimerait que la capacité de l’ONU à améliorer et à planifier les opérations de paix soit renforcée. Pour cela, il estime qu’il faudrait élaborer une doctrine globale pour les opérations de paix, outre l’amélioration des mécanismes d’analyse et de coordination. Le Canada continue à appuyer activement certains aspects du programme de réforme de l’ONU, y compris les propositions  de Kofi Annan, dans son rapport de mars 2005 (Dans une liberté plus grande : Développement, sécurité et respect des droits de l’homme pour tous) et le document final ultérieur du Sommet mondial de 2005. Le Canada plaide aussi en faveur de la mise en œuvre des recommandations énoncées dans le Rapport du Groupe d’étude sur les opérations de paix de l’Organisation des Nations Unies de 2000. Enfin, le Canada souscrit à une coordination et à une coopération accrue entre et parmi les États membres, les Nations Unies, des organisations régionales et la société civile car les Canadiens estiment que seule la collaboration permettra d’améliorer l’efficacité des opérations de soutien à la paix.

 

Structure décisionnelle

 

Il est tout d’abord à noter que la décision de participer ou non à une mission de paix ne relève pas de la Chambre des communes du Canada (l’organe législatif du pays). Ceci n’empêche pas que l’approbation des parlementaires soit parfois sollicitée, notamment en situation de gouvernement minoritaire ou lorsque le gouvernement souhaite faire porter la responsabilité de la décision à la Chambre plutôt qu’à son gouvernement uniquement. La décision incombe à l’exécutif, incarné et dominé par le Premier ministre. Celui-ci dispose de pouvoirs substantiels sur son gouvernement, ce qui lui confère une très grande marge de manœuvre en matière de prise de décision. Pour ce faire, il est épaulé par des organismes centraux, dont le Bureau du Conseil Privé (BCP) et le Bureau du Premier ministre (BPM). Par exemple, la politique canadienne de sécurité nationale, émise en 2004 par le BCP, statue clairement les priorités, les voies à suivre et les décisions à prendre en matière d’opérations de paix.

 

Lorsque le Canada est appelé à participer à une opération de paix, que ce soit en vertu du Chapitre VI ou VII de la Charte des Nations Unies, il examine en premier lieu les ressources dont il dispose. Dans ce cadre, mais selon la dynamique décisionnelle vis-à-vis du Premier ministre, le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international (MAECI) est souvent au premier rang de ce processus décisionnel. Ce ministère, en consultation avec les autres ministères concernés, évalue plusieurs facteurs afin de décider si les troupes canadiennes doivent être déployées. Les facteurs considérés comprennent notamment l’existence d’un mandat clair et réalisable, le consentement des États hôtes, un financement et une structure logistique adéquats, un niveau acceptable de risque pour les soldats, la compatibilité de la mission avec les objectifs et les engagements politiques du Canada, etc.

 

Le ministère de la Défense est évidemment impliqué dans la décision lorsqu’une contribution militaire est requise. Celui-ci évalue la capacité de l’armée canadienne à répondre à la demande en fonction de la disponibilité du personnel et de l’équipement. La Gendarmerie Royale du Canada (GRC) est également appelée à répondre à ces mêmes considérations lorsque des corps policiers sont requis. Le déploiement des policiers se fait dans le cadre de l’Arrangement sur la police civile au Canada, une entente entre le ministère de la Sécurité publique, l’Agence canadienne de développement international (ACDI), le MAECI et la GRC. En raison de la nature de plus en plus complexe des opérations de paix, les experts civils occupent une place essentielle au sein du personnel déployé par le Canada. Lorsque leur contribution est requise, le Canada peut faire appel à des organismes tels que CANADEM (Réserve civile du Canada).

 

Évolution de la participation

 

L’histoire entre les Canadiens et les opérations de maintien de la paix débute en 1956, lors de la crise de Suez, lorsque le Secrétaire d’État aux Affaires extérieures, Lester B. Pearson, propose le déploiement de soldats portant un casque bleu, force d’interposition mise sur pied afin d’assurer le respect du cessez-le-feu entre les parties en conflit. L’accord de cessez-le-feu entre la Grande-Bretagne, la France, Israël et l’Égypte, instauré le 6 novembre 1956, et le déploiement de soldats Canadiens permit d’éviter l’escalade d’un conflit potentiellement dévastateur dans un contexte de guerre froide. Cette suggestion de Pearson aboutit à la formation de la première mission armée officielle de l’ONU pour le maintien de la paix et lui valu le titre de « grand-père du maintien de la paix ».

 

En 1957, Pearson reçoit le prix Nobel de la Paix pour son rôle dans la résolution de la crise de Suez et, suite à cet honneur, l’appui des Canadiens aux opérations de maintien de paix. Ces événements marquent le début d’une longue tradition de maintien de la paix pour Ottawa tout au long de laquelle l’idée du Canada comme « gardien de la paix » consolidera. Au fur et à mesure du temps, le Canada a participé aux missions onusiennes de maintien de la paix et à des missions hors-ONU, comme la Force multinationale et observateurs au Sinaï (depuis 1985), mission de maintien de la paix indépendante des Nations Unies et qui opère principalement dans la péninsule du Sinaï. De plus, le Canada a aussi envoyé des soldats en Afghanistan sous l’égide des Nations Unies mais aussi dans le cadre de la mission de l’OTAN Force Internationale d’Assistance et de Sécurité (FIAS), mission terminée à ce jour. La participation du Canada à la mission des Nations unies au Congo (ONUC) en 1960 est, en ce sens, très révélatrice puisque c’est suite aux pressions populaires que le Premier ministre Diefenbaker (1957 – 1963) consent à déployer des soldats Canadiens, malgré ses réticences initiales. De 1964 à aujourd’hui, tous les Livres Blancs sur la défense nationale et les affaires étrangères confèrent aux opérations de paix une place de choix dans les priorités du pays sur la scène internationale. De surcroît, le Canada participe à chacune des opérations de maintien de la paix jusqu’à la fin des années 1980.

 

La fin de la guerre froide entraîne une importante réorientation stratégique de la part du Canada devant l’évolution des opérations de paix et des politiques étrangères de ses alliés. Le nombre d’opérations de paix autorisées par le Conseil de sécurité bondit subitement et des mandats beaucoup plus ambitieux, pluridimensionnels et complexes sont accordés aux opérations de maintien, de rétablissement et de consolidation de la paix. Dans des environnements beaucoup plus risqués, où aucun accord de paix n’est préalablement signé par les belligérants, les troupes onusiennes doivent parfois prendre part à des actions politiques, humanitaires et de développement.

 

Le Canada, d’abord sous le gouvernement de Mulroney (1984 – 1993), s’engage de pied ferme dans ces opérations de paix dites de « deuxième génération ». L’Opération des Nations Unies en Somalie (ONUSOM) et la Force de protection des Nations Unies dans les Balkans (FORPRONU) correspondent toutes deux à ces opérations de paix plus « robustes ». L’échec de la mission de l’ONU au Rwanda (UNAMIR) en 1994-1995, une mission vouée initialement à l’observation de la paix et à la stabilisation qui se transformera par la suite en mission humanitaire, change la perspective d’Ottawa car il devient de plus en plus clair que le maintien de la paix traditionnel n’est plus adapté aux conflit intra-étatiques, de guerres civiles et de nettoyage ethnique.

 

C’est dans ce cadre que les alliés traditionnels du Canada, les États-Unis, la Grande-Bretagne et la France, acceptent de conférer à l’OTAN un mandat de résolution de conflits, en premier lieu dans les Balkans. L’OTAN, qui possède les capacités militaires nécessaires à la réussite de ce type d’opérations, s’engage ainsi progressivement dans un nouveau rôle sur la scène internationale. Devant la rareté de ses ressources, le Canada est ainsi confronté à un dilemme : poursuivre son engagement au sein des opérations de l’ONU ou de celles de l’OTAN et décide graduellement de se tourner vers l'Alliance atlantique.

 

Ce changement de cap du Canada se concrétise lors des interventions robustes de l’OTAN en Bosnie, au Kosovo et en Afghanistan.

 

La mission de paix en Afghanistan, la Force internationale d’assistance à la sécurité à l’œuvre en Afghanistan (FIAS), terminée en date du 31 décembre 2014, a fait éclater au grand jour l’incohérence existant entre le discours que tenait Ottawa et la réalité des opérations de paix. Cette guerre en Afghanistan demeure encore aujourd’hui l’effort militaire le plus important du Canada. Cette mission fût l’une des plus dangereuses et des plus importantes que les Forces canadiennes ont menées depuis la guerre de Corée. Il a été estimé qu’à la fin 2011, environ 41 000 membres des Forces canadiennes ont servi en Afghanistan depuis le début de la mission en 2001. Dans le cadre de la FIAS, sur les 48 pays membres, le Canada est le troisième Etat ayant subi le plus de pertes humaines, derrière les États-Unis et le Royaume-Uni. Les activités de combat en Afghanistan se sont terminées fin 2011 et se sont progressivement transformées en activités de formation avec l’envoi de 950 formateurs et employés de soutien qui sont restés en vue d’assurer la formation des Forces de sécurité nationales afghanes (dans le cadre de la mission « Resolute Support »).

 

Cette mission afghane a eu de fortes répercussions sur les Forces canadiennes car cela leur a permis d’accroître leur expérience de combat et d’améliorer leur état de préparation, sans compter que cela a engendré une nouvelle génération d’anciens combattants. Au sein de la population canadienne, certains redoutent le fait que la participation de l'armée nationale à des opérations expéditionnaires mette à mal l'image de gardien de la paix que s’est forgé le Canada depuis la fin des années 1950.

 

Malgré la riche histoire qui lie le Canada à l'ONU, l'on remarque un déclin significatif de la participation canadienne aux opérations de maintien de la paix depuis la 2e moitié des années 1990 (cf. tableau ci-dessous). Alors qu'en 1993 plus de 3000 personnels militaires et policiers canadiens étaient déployés dans des opérations de paix onusiennes, en date du 31 décembre 2014, seuls 113 Canadiens participaient aux missions onusiennes de maintien de la paix (MINUSMA, MINUSTAH, MONUSCO, UNFICYP, MINUSS, ONUST). Le déclin de cette participation peut notamment s’expliquer par l’échec des missions rwandaise, bosniaque et somalienne et par le choix subséquent de participer à des opérations de l'OTAN ou à des coalitions ad hoc plutôt qu'à des missions onusiennes.

 

 

Parallèlement à la baisse de la participation canadienne aux différentes opérations de paix de l'ONU, certains observateurs notent l’augmentation radicale du budget de défense nationale. En effet, ce budget a été porté à environ 21 milliards de dollars en 2010-2011. Le Canada se classe, au niveau des dépenses militaires, au 13ième au rang des pays du monde et 6ième au rang des pays de l’OTAN (chiffres pour 2011). Cette augmentation peut s’expliquer par le fait que les Forces canadiennes se sont engagées dans un important programme de (re)mise à niveau. Des milliards de dollars ont ainsi été consacrés à divers projets d’approvisionnement de défense dans le but de remplacer ou de remettre en état l’infrastructure de défense et d’augmenter les effectifs. Ces types d’investissements ont déjà porté leurs fruits et ont permis de renforcer certaines des capacités opérationnelles des Forces canadiennes.

 

 

Actualisation par Céline Verheugen

 

Chercheur-stagiaire, Centre d’Etude des Crises et des Conflits Internationaux (CECRI)

 

Le 6 mars 2015