Coopération et coordination

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Depuis le début des années 90, la question de la coopération et de la coordination entre acteurs s’est imposée comme un enjeu central dans la mise en oeuvre des opérations de paix, et plus généralement dans les activités de consolidation de la paix après un conflit. Plusieurs facteurs, étroitement liés entre eux, ont déterminé l’importance croissante de la coordination.

 

La multiplication des “situations d’urgence complexe”

Tout d’abord, les situations conflictuelles et post-conflictuelles dites d’“urgence complexe” se sont multipliées. Présentant des besoins multiples pour la résolution durable du conflit, ces situations appelaient des réponses liées à des canaux d’activités distincts : politiques, militaires, humanitaires et d’aide au développement. Ainsi, au début des années 90, les conflits en Angola, Bosnie, Cambodge, Haïti, Mozambique ou Somalie ont été les premiers cas où la résolution du conflit passait de toute évidence par un processus de négociation, mais aussi par le secours d’urgence, la sécurisation des populations et le renforcement des institutions locales, voire leur création.

La prolifération des acteurs

Conséquence directe de cette complexité des besoins du terrain, le nombre et le type d’acteurs impliqués dans les processus de post-conflit se sont multipliés. Diplomates, humanitaires, coopérants et militaires ont travaillé, souvent en même temps, dans l’objectif commun de contribuer à l’instauration et la consolidation de la paix. Mais cette prolifération n’est pas seulement le fruit logique d’une réponse à des besoins, elle résulte aussi d’un mouvement général de repositionnement voire de spécialisation des acteurs internationaux sur les questions de résolution des conflits et de construction de la paix.

 

A partir du mlilieu des années 90, les principales agences d’aide au développement, aussi bien multilatérales que bilatérales, ont pris en compte la particularité des situations post-conflictuelles et ont commencé à développer des instruments d’aide spécifiques. Ce qui s’est traduit par la création d’unités consacrées aux actions d’urgence à la reconstruction post-conflit. Le PNUD a créé en 1996 une Emergency Response Division, transformée en 2001 en Bureau for Crisis Prevention and Recovery. La Banque Mondiale, jusque là réticente à s’engager en situation post-conflictuelle, a formé en 1997 une Post-Conflict Unit, devenue en 2001 Conflict Prevention and Reconstruction Unit. L’OMS, la FAO et l’OIT ont également créé des unités de réponse aux situations d’urgence. De nombreux bailleurs bilatéraux ont à leur tour institué des unités semblables (ainsi les agences d’aide américaine, britannique ou allemande).

 

Par ailleurs, plusieurs acteurs régionaux se sont imposés dans le domaine du maintien et de la consolidation de la paix, parfois au-delà de leur mandat géographique. Si l’OSCE a recouvré un rôle important dans la reconstruction des Balkans, l’OTAN s’est engagée au Kosovo et en Afghanistan, et l’Union Africaine et la CEDEAO dans plusieurs conflits africains. Quant à l’Union Européenne, elle est devenue à plusieurs titres un acteur international par sa politique de gestion des crises et son rôle prééminent de bailleur de l’aide au développement. Enfin, au niveau de la société civile, un grand nombre d’ONG d’urgence ou de développement ont inclu la résolution des conflits et la consolidation de la paix comme objectifs spécifiques de leur mandat, alors que de nouvelles ONG spécialisées dans la question ont été créées ex-nihilo.

L’approfondissement des objectifs

D’une manière générale, la coordination des acteurs est aussi rendue incontournable par l’objectif final de la communauté internationale en situation de post-conflit. Au risque de schématiser, on peut dire que le passage du maintien de la paix à la consolidation de la paix – et donc à la prévention de la récurrence du conflit – a entraîné une élévation considérable des ambitions et donc un élargissement important des activités nécessaires à leur réalisation. En effet, il s’agit désormais de traiter les “causes profondes des conflits”.

 

Pour cela, les sphères d’activité généralement identifiées sont les suivantes :

 

  • le volet sécuritaire,
  • le volet de la gouvernance,
  • le volet humanitaire,
  • le volet de la reconstruction et du développement socio-économique (parfois associé au précédent),
  • le volet de la justice et de la réconciliation.

 

Sur le papier, cette entreprise de résolution des causes profondes des conflits s’apparente à un véritable exercice d’ingénierie sociale. Il va de soi que cet exercice appelle une multiplicité d’acteurs et que sa réussite ne peut se passer d’une coordination véritable.

Pourquoi la coopération et la coordination des acteurs est-elle problématique ?

Si elle semble dictée par le bon sens, la coordination des acteurs est pourtant un enjeu de taille, qui n’est pas encore résolu.

Causes et conséquences du manque de coordination

Bruce Jones a montré comment une coordination insuffisante a pu peser négativement sur les processus de négociation puis de construction de la paix. En Bosnie, les divergences entre les principales puissances au sujet des objectifs à poursuivre ont entravé la coordination par les organisations multilatérales. Au Rwanda, l’absence d’une stratégie commune lors des négociations pour l’accord de paix a pesé négativement sur sa mise en oeuvre. Au Burundi, une présence internationale importante mais désordonnée a créé un effet de confusion exploité par les opposants au règlement du conflit.

 

Or, selon un bon mot répandu, tout le monde souhaite la coordination, mais personne ne veut être coordonné. En effet, cela suppose une convergence des activités vers une finalité commune, et donc avant tout une vision stratégique partagée, qui se déclinerait en une série de priorités, d’objectifs, voire d’instruments cohérents. On imaginera aisément quels obstacles peuvent entraver les efforts de coordination : intérêts divergents des états donateurs, compétition pour les rôles de pilote, réticence à se soumettre à l’autorité d’un autre acteur, rivalités pour l’obtention de fonds, approches ou priorités conflictuelles, ou encore, notamment dans le cas des ONG, défense de l’autonomie et de l’impartialité.

 

Mais au-delà de ces divergences, la coordination est problématique dans la mesure où elle appelle précisément une vision stratégique globale sur un ensemble d’activités complexes et interconnectées. En 2004, Kofi Annan a clairement formulé l’importance de l’enjeu en ces termes : “Nous devons nous assurer que nos efforts sont bien intégrés, car les différents éléments de la consolidation de la paix sont interdépendants, et l’échec d’un secteur peut signifier l’échec du reste”.

 

En outre, l’expérience a montré le risque de contradictions entre objectifs pourtant reconnus et louables, ou bien entre les effets d’une même action sur différentes. Parmi les cas de figure les plus évidents, on citera le conflit qui peut naître entre l’objectif de la justice et des droits de l’homme, qui peut mener à l’inculpation de chefs de guerre, et l’objectif de la stabilisation politique qui peut se traduire par l’inclusion inévitable de ces mêmes chefs de guerre dans le processus.

 

Au niveau des temporalités, le constat est largement partagé : en situation de post-conflit, certaines actions vouées à être bénéfiques sur le long-terme peuvent être extrèmement néfastes sur le court-terme. Ainsi au Kosovo, comme le rappelle Eric Chevallier, les responsables de la MINUK refusèrent d’abord de regrouper les Serbes kosovars en enclaves, malgré les représailles des Kosovars albanophones, et ce dans la perspective d’un Kosovo multiethnique. Idée louable sur le long-terme qui fit des victimes sur le court-terme. Suite à de nouveaux meurtres, la MINUK fut bien obligée d’accepter la demande des Serbes kosovars d’être regroupés en enclaves plus facilement sécurisées par les soldats de la KFOR. La complexité des activités vouées à consolider la paix renforce l’importance d’une vision stratégique d’ensemble, que seule une coopération et une coordination efficace entre acteurs peut mettre en oeuvre.

Qui faut-il coordonner ?

Il peut exister autant d’échelles (et de problèmes) de coordination que de types d’acteurs : ONU, Système des Nations Unies, Institutions Financières Internationales, pays donateurs, ONG.

Coordination interne au Secrétariat de l’ONU

Ce premier niveau n’est pas nécessairement le moins problématique. Au Secrétariat de l’ONU, les principaux départements impliqués dans les situations de post-conflit sont les suivants :

 

  • le Département des Opérations de Maintien de la Paix (DOMP / DPKO) est responsable de la planification, de la gestion, du déploiement et du soutien des opérations de paix. Par ailleurs il est également impliqué dans un certain nombre de tâches désormais inhérentes à la construction de la paix : déminage, police civile, désarmement, démobilisation et réintégration des combattants.

 

  • le Bureau pour la Coordination des Affaires Humanitaires (BCAH / OCHA) coordonne l’aide humanitaire en situation de conflit, post-conflit, ou de désastre naturel. Il peut compter sur une présence importante sur le terrain.

 

  • le Département des Affaires Politiques (DAP / DPA) est censé être le “point focal des Nations Unies pour la consolidation de la paix” et fournir une direction politique globale au Secrétaire-Général et des directives aux composantes du Système ONU sur les situations de post-conflit. Le Rapport Brahimi recommandait un rôle plus important pour le DPA et la création d’une unité pilote pour la consoildation de la paix, mais le projet n’a jamais été mis en oeuvre.

 

Coordination du Système des Nations Unies

Au degré suivant, on placera l’ensemble des fonds, programmes, agences, institutions de la famille onusienne (PNUD, HCR, UNICEF, OMS, PAM, UNIFEM, UNESCO par exemple). Dans les faits, le PNUD constitue l’acteur principal des Nations Unies pour les questions d’aide au développement. Sur le terrain, le Représentant résident du PNUD est aussi le Résident Coordinateur du système ONU, responsable des efforts d’harmonisation d’une famille onusienne souvent éclatée.

Mécanismes de coordination au siège

Depuis 1997, trois comités exécutifs thématiques réunissent les différents départements et agences concernés, dans le but d’échanger l’information et de promouvoir une cohérence du système ONU.

 

  • Le ECPS (Executive Commitee on Peace and Security) est composé des acteurs onusiens impliqués dans les questions transversales de paix et de sécurité, sous la responsabilité du DPA.

 

  • Le UNDG (United Nations Development Group), piloté par le PNUD, doit donner de la cohérence au niveau des questions de développement.

 

  • Le ECHA (Executive Committe on Humanitarian Affairs), placé sous l’autorité de OCHA est en charge des questions humanitaires. Par ailleurs, à ECHA est rattaché le Inter-Agency Standing Committee (IASC) qui associe également des acteurs non-onusiens (Banque Mondiale, Organisation Internationale de la Migration, Croix Rouge, et certaines ONG)

 

Instruments de programmation stratégique

Deux types d’instruments de programmation peuvent servir la coordination de l’ONU en situation de post-conflit, l’un humanitaire et l’autre d’aide au développement.

 

  • OCHA est responsable de la planification et de la mise en oeuvre des Consolidated Appeals, instruments de programmation pour l’ensemble des acteurs internationaux en situation d’urgence humanitaire. En situation post-conflictuelle, les Consolidated Appeals peuvent inclure des composantes de consolidation de la paix.

 

  • Pour le volet d’aide au développement, l’instrument de programmation onusien est le CCA / UNDAF (Common Country Assessment ou Evaluation commune de pays, et United Nations Development Assistance Framework ou Cadre d’assistance au développement des Nations Unies). Le UNDAF est censé présenter les réponses aux besoins évalués dans le CCA. Ce processus est coordonné au siège par UNDG et sur le terrain par le Resident Coordinateur, en incluant dans la mise en oeuvre les acteurs onusiens et dans la mesure du possible non-onusiens.

 

  • En situation de post-conflit, un hiatus est bientôt apparu entre les deux types d’instruments et d’acteurs : comment passer de l’aide d’urgence à l’aide au développement, comment agir lorsque les humanitaires ont quitté le terrain mais que les acteurs du développement n’ont pas encore les conditions requises pour intervenir, ou que leurs actions ne donneront des effets que sur le moyen-terme, laissant le pays face au risque d’une rechute dans le conflit ?

 

  • Pour y répondre, un groupe de travail conjoint UNDG - ECHA a remis un rapport en 2004 sur cette question de la “transition”. Par ailleurs, au PNUD, le BCPR a pour mandat d’élaborer des réponses à ce creux entre urgence et développement. Enfin, la création de la Commission de Consolidation de la Paix, avec son Fonds pour la Consolidation de la Paix et son Bureau de Soutien (PBSO) est précisément une réponse institutionnelle à cette lacune.

 

Coordination sur le terrain

Dans le cas du déploiement d’une opération de paix, le Représentant du Secrétaire Général (SRSG) est la principale autorité de l’ONU sur le terrain. Son rôle dans la coordination est essentiel : aussi bien à l’intérieur du système ONU (vis-à-vis du siège avec les diffférents départements, mais aussi sur le terrain où le personnel de l’opération de paix s’ajoute à celui de la UN Country Team déjà présente), qu’avec l’ensemble des acteurs engagés. La personnalité du SRSG peut être cruciale dans la mise en oeuvre d’une coordination efficace, c’est pourquoi son autorité, le soutien qu’il reçoit du Secrétaire-Général de l’ONU, ses relations avec les autres acteurs internationaux et locaux peuvent être déterminants pour une bonne coordination. Il est désormais habituel dans une opération de paix de réserver au Représentant Résident du PNUD le rôle de sous-SRSG. Cela est censé contribuer à une meilleure coordination entre les deux présences onusiennes (opération de paix et équipe de pays) et à une meilleure continuité au moment du retrait de l’opération de paix. Le concept de mission intégrée s’est par ailleurs développé comme solution au problème de la coordination sur le terrain (cf. article “mission intégrée” sur le site).

Institutions financières internationales et pays donateurs

La coordination entre l’ONU et les Institutions de Bretton Woods, longtemps insatisfaisante, a connu des progrès récents, notamment par l’élaboration d’un guide conjoint ONU-Banque Mondiale sur l’évaluation des besoins en situation de post-conflit. Ou encore, dans le cas Irakien, par la mise en place d’un fonds fiduciaire commun UNDG-Banque Mondiale.

 

Groupe d’amis

Néanmoins, les mécanismes de coordination incluant l’ONU, les IFI, les donateurs et les organisations régionales demeurent le plus souvent des “groupes d’amis” ad hoc. Leur soutien explicite au SRSG constitue pour lui une source d’autorité importante et son bon fonctionnement une garantie de continuité.

 

Conférences de donateurs

Les conférences de donateurs sont une autre forme de coordination. Elles ont lieu en général après la signature d’un accord de paix, sous l’autorité d’une organisation internationale, puis de manière régulière (ainsi dans le cas de l’Afghanistan, le Pacte signé à Londres en 2006, qui a suivi la conférence de Bonn de 2001). Cependant, dans la pratique, les promesses faites lors de ces conférences ne sont pas toujours respectées.

 

OCDE / CAD

Enfin, le Comité d’Aide au Développement de l’OCDE regroupe à Paris les états donateurs. Les lignes directrices qu’il formule, sans caractère contraignant, contribuent néanmoins à une harmonisation des pratiques des bailleurs de fonds, y compris dans les situations de post-conflit (voir à ce sujet le document Les conflits, la paix et la coopération au développement à l’aube du XXIe siècle, de 1997, et Prévenir les conflits violents : quels moyens d’action de 2001)

 

La Commission de consolidation de la paix

Créée en 2006, la Commission de consolidation de la paix est censée assurer ce rôle de coordination et de suivi, avec une démarche au cas par cas. Pour l’instant, la Commission traite le Burundi et la Sierra Leone. Sur le papier, son succès constituerait sans doute une excellente solution au problème de la coordination, mais il sera soumis au bon vouloir des acteurs à être effectivement coordonnés par une seule autorité.

 

Corrado Scognamillo

Doctorant 
Centre d’Études et de Recherches Internationales de Sciences Po Paris (CERI)

7 juin 2007