Couloir humanitaire

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Une obligation découlant du droit humanitaire

Les Conventions de Genève de 1949, textes de référence du droit humanitaire, prévoient plusieurs obligations concernant les conflits internationaux. L’article 23 de la IVème Convention pose le principe du « libre passage de tout envoi de médicaments et de matériel sanitaire » ainsi que « des vivres indispensables, de vêtements et fortifiants » vers les populations civiles.

 

Cependant, ces obligations sont limitées lorsque les convois apportant cette aide peuvent être détournés de leur destination, quand le contrôle de ces convois ne peut être efficace, et lorsque l’ennemi peut en tirer un avantage militaire. Par ailleurs, l’Etat qui autorise le passage peut exiger que la distribution de l’aide soit faite sous le contrôle de puissances protectrices (1) ou d’organisations neutres et impartiales comme le CICR (art. 61).

 

Le Protocole I additionnel aux Conventions de Genève de 1977 complète ces dispositions en précisant que « les offres de secours » ne doivent pas être considérées comme une ingérence dans un conflit si elles remplissent les conditions de « neutralité et d’impartialité » (art. 70). Néanmoins, ce principe est limité par la possibilité pour l’Etat d’édicter une réglementation technique et d’effectuer des vérifications. La présence sur le territoire de l’Etat de personnels de secours est également soumise à autorisation préalable (art. 71).

 

Pour les conflits non internationaux, l’article 18 du Protocole II de 1977 pose le principe de l’accord du pays concerné en prévoyant que « des actions de secours en faveur de la population civile, de caractère exclusivement humanitaire et impartial […], seront entreprises avec le consentement de la Haute Partie contractante concernée ».

 

Il apparaît donc que si un droit d’accès est affirmé, les Etats gardent la possibilité de restreindre la portée de cette obligation. C’est pourquoi, il s’avère en pratique que l’ouverture de couloirs humanitaires résulte dans la majorité des conflits, qu’ils soient internes ou internationaux, de négociations entre les acteurs de l’humanitaire (2) et l’Etat sur lequel ces derniers souhaitent intervenir. Pour les appuyer et garantir un accès rapide et effectif, l’ONU s’est engagée dans la promotion de la notion de couloirs humanitaires par le biais de plusieurs résolutions.

Le rôle déterminant de l’ONU

Le premier texte emblématique de L’Assemblée générale des Nations Unies (AG) sur la question de l’accès aux victimes de conflits est la résolution 43/131 du 8 décembre 1988 intitulée « assistance humanitaire aux victimes de catastrophes naturelles et situation du même ordre ». Le texte réaffirme la responsabilité première des Etats concernés, et les «  invite » à faciliter la mise en œuvre de l’assistance humanitaire lorsqu’ils ne peuvent pas eux-mêmes l’assurer, en vertu du principe de subsidiarité. La résolution rappelle également que l’aide fournie doit respecter les « principes d’humanité, de neutralité et d’impartialité ».

 

Si la résolution précédente énonçait des principes, la résolution 45/100 du 14 décembre 1990 évoque les modalités du respect de ces principes par la mise en place de « couloirs d’urgence humanitaire », consacrant ainsi la notion d’un droit de passage inoffensif à vocation humanitaire sur le territoire d’Etats dont la population civile est dans le besoin. Cependant, malgré ces avancées significatives, ces textes ne manquent pas de rappeler l’attachement des Etats à la souveraineté et sont de plus dénués de force obligatoire.

 

Reprenant les idées avancées par l’AG, le Conseil de sécurité (CS) a répété, au cas par cas, à maintes reprises, la nécessité d’assurer le libre passage de l’aide humanitaire et la sécurité des personnels engagés à l’occasion des conflits irakien (1991), somalien (1992), libérien, en Ex- Yougoslavie, au Rwanda, en Angola, au Mozambique etc., en « appelant », « demandant », « exhortant » les parties à assurer le passage effectif de l’assistance humanitaire vers ses destinataires. (3)

 

Outre ces résolutions contextuelles, le CS a également réaffirmé la nécessité d’assurer l’accès de l’aide humanitaire aux populations civiles dans plusieurs résolutions thématiques traitant de la « Protection des civils dans les conflits armés ». Dans la résolution 1265 (1999), le CS « souligne qu’il importe de permettre au personnel humanitaire d’accéder sans entrave et en toute sécurité aux civils […] et d’assurer la protection de l’aide humanitaire ». Puis dans la résolution 1296 (2000), il réaffirme ce principe en mentionnant également que les entraves constatées pourront faire l’objet d’une information du CS qui pourra, envisager le cas échéant, de prendre « les mesures appropriées ». Enfin, dans sa résolution 1674 de 2006, le Conseil « engage toutes les parties concernées […] à ménager au personnel humanitaire accès en toute liberté aux civils qui ont besoin d’aide […] et à promouvoir la sûreté, la sécurité et la liberté de mouvement du personnel humanitaire ».

 

Les défenseurs de l’ingérence humanitaire (4) ont vu dans la répétition incessante d’un droit d’accès aux victimes, l’affirmation d’une coutume internationale consacrant un « droit de passage humanitaire », comparable, en droit de la mer, au droit de passage inoffensif dans les espaces maritimes sous juridiction étatique. Cette affirmation doit cependant être très nuancée car pour l’heure, si la responsabilité de protéger prend forme (comme l’attestent les conclusions du Sommet mondial de 2005), l’attachement à la souveraineté et l’intégrité territoriale reste la pierre angulaire du droit international.

 

Le dernier rapport du Secrétaire général sur la question, en date du 28 octobre 2007 (5) réaffirme que « l’accès est une condition fondamentale de l’action et de la protection humanitaire », et prend note des difficultés qui subsistent pour assurer un accès aux populations. Il recense des obstacles techniques dus à l’environnement et au manque d’infrastructures dans certains pays, le blocage de l’accès par les combattants, notamment dans les conflits internes où la multiplication des auteurs de violence et la difficulté de les identifier ou de pouvoir négocier avec eux un passage, rend impossible un accès sécurisé comme ce fut le cas en Sierra Leone, en RDC ou au Darfour actuellement. Enfin, il dénonce le développement du banditisme et les obstacles bureaucratiques dressés par les autorités étatiques en terme de procédure administrative et de réglementation des importations de matériel.

 

Ce constat peu encourageant amène à envisager des pistes de réflexion pour assurer un accès effectif. A ce titre, le rapport mentionne la nécessité de conclure des arrangements « déconflictuants » définissant des calendriers et des itinéraires neutres, c’est-à-dire mettant en place des couloirs humanitaires négociés, la promotion de « jours de tranquillité », ou encore la possibilité de poursuivre pénalement devant la CPI, les personnes entravant l’accès des secours.

 

Mais, même lorsqu’ils sont négociés, l’existence de couloirs humanitaires reste précaire notamment dans les conflits internes. Ce sont alors les forces de maintien de la paix onusiennes, régionales ou multinationales qui sont amenées à assurer la sécurité des itinéraires et des personnels humanitaires en recourant si nécessaire à la force.

Les forces de paix : un acteur déterminant dans le mise en place des couloirs humanitaires

Bien qu’étant à l’origine associé à « un droit de passage inoffensif », la mise en place effective des couloirs humanitaires a souvent nécessité l’utilisation plus ou moins significative de la force armée. L’ONU a ainsi déployé de nombreuses opérations de paix progressivement autorisées à recourir à la force pour assurer la sécurité de l’acheminement de l’aide. Dans le cas du conflit Yougoslave les résolutions 764 et 770 (1992), prévoient la neutralisation l’aéroport de Sarajevo et mettent en place « des couloirs de sécurité » sous protection de la FORPRONU afin d’assurer la sécurité de l’aide transitant de l’aéroport vers la ville assiégée. En 1992, l’ONUSOM déployée en Somalie se voit confier la tâche d’assurer la protection des convois humanitaires, la résolution 794 (1992) rendant possible si nécessaire le recours à la force. En Sierra Leone, la résolution 1270 (1999) prévoit que la MINUSIL « [facilite]l’acheminement de l’aide humanitaire ». Au Libéria en 2003, la MINUL est chargée de « faciliter l’acheminement de l’aide humanitaire, notamment en aidant à créer les conditions de sécurité nécessaires » (6). En 2006, la FINUL II est chargée de « fournir son assistance pour aider à assurer un accès humanitaire aux populations civiles » (7) ; et en 2007 la MINUAD s’est vue attribuée la mission d « assurer la sécurité et la libre circulation […] des agents humanitaires » (8)engagés au Darfour. Les organisations régionales comme l’Union africaine ont également eut recours à des OMP pour assurer la sécurité de l’acheminement de l’aide, comme par exemple avec le déploiement de la MUAS au Soudan en 2004.

 

Cependant, les opérations de paix, même quand elles disposaient de règles d’engagement plus robustes, n’ont pas, dans certains conflits, permis d’assurer un passage effectif de l’aide humanitaire, ce sont alors des forces multinationales habilitées, dans le cadre du Chapitre VII, à recourir à la force qui ont été déployées. Souvent justifié par l’exigence humanitaire, ce système de sous-traitance des opérations de paix a eu des résultats plus ou moins probants en matière d’aide humanitaire. En Somalie, par exemple, l’opération américaine Restore Hope, autorisée par la résolution 794 (1992), n’est pas, du fait du contexte sécuritaire et de l’ambiguïté de son mandat, parvenue à sécuriser l’acheminement de l’aide.

 

Depuis les années 1990, le CS, pour assurer l’aide aux populations civiles, a ainsi souvent eu recours à des opérations de rétablissement de la paix sous chapitre VII ou à des forces multinationales, rompant de ce fait avec les principes consensuels du maintien de la paix traditionnel. Désormais, il recourt souvent à la technique plus subtile du morcellement des mandats et des règles d’engagement (9). Cela permet, dans le cadre d’une mission en principe consensuelle et non coercitive, d’autoriser un recours limité à la force pour assurer la protection des civils et des humanitaires. Ainsi, seules les tâches de protection des convois, des personnels humanitaires et des civils sont sous Chapitre VII, comme pour la MINUSIL et la MINUAD, tandis que les autres aspects du mandat restent liés aux règles d’engagement traditionnelles. On a alors parlé d’une « humanitarisation du Chapitre VII », l’idée étant que le chapitre VII est aujourd’hui presque exclusivement tourné vers l’aide et la protection des civils qui entrent désormais dans le cadre de « la légitime défense élargie », apportant ainsi d’une manière détournée une alternative à l’inertie des opérations d’imposition de la paix.

 

L’implication des forces de maintien de la paix dans la sécurisation de l’aide humanitaire semble être amenée à se poursuivre dans la mesure où la résolution 1674 (2006) du Conseil de sécurité prévoit d’inclure de manière systématique dans les mandats « des dispositions visant à i) protéger les civils, […], ii) faciliter l’assistance humanitaire […] ». La résolution prend d’ailleurs acte de la question de la difficulté de déterminer des règles d’engagement claires pour l’accomplissement de ces tâches en mentionnant que « les mandats de ces missions précisent ce que ces dernières peuvent et doivent faire pour atteindre ces objectifs ».

 

Les forces de maintien de la paix s’affirment donc comme un élément déterminant de la mise en place des couloirs humanitaires. Cependant, cette systématisation de l’autorisation du recours à la force même limité pour permettre l’arrivée effective des organismes de secours auprès des populations civiles, si elle semble nécessaire dans le contexte conflictuel actuel, soulève une difficulté majeure. En effet, le risque est grand pour les organismes de secours de perdre une part de leur neutralité et de leur indépendance en devenant tributaire de la force armée même si celle-ci est légitimée par la communauté internationale.

 

Mathilde Kacem

Diplômée du Master 2 Sécurité Internationale et Défense, Université Pierre Mendès France, Grenoble II.


15 décembre 2008

 

Bibliographie indicative


BELANGER Michel, Droit international humanitaire général, 2ème édition, Ed. Gualino, Paris, 2007, 156 p.

BETTATI Mario, « L’accès aux victimes : droit d’ingérence ou devoir d’assistance », dans Le droit face aux crimes humanitaires, vol II, Commission européenne, Bruxelles, 1995, pp. 13-66.

BETTATI Mario, Droit humanitaire, Ed. du Seuil, Saint Amand, 2000, 282 p.

BOUCHET-SAULNIER Françoise, Dictionnaire pratique du droit humanitaire, Ed. La découverte, Paris, 2000, 490 p.

BOUSTANY Katia et Daniel DORMOY (dir), Perspectives humanitaires entre conflits, droit(s) et action, Ed. Bruylant, Bruxelles, 2002, 332 p.

KERBAT Yann, La référence au Chapitre VII de la Charte des Nations Unies dans les résolutions à caractère humanitaire du Conseil de sécurité, Travaux de recherche Panthéon-Assas Paris II, L.G.D.J, Paris, 1995, 120 p.


Sources disponibles en ligne


Nations Unies. 1990. Assemblée générale. Résolution 45/100 de l’Assemblée générale des Nations Unies sur l’Assistance humanitaire aux victimes de catastrophes naturelles et situations d’urgence du même ordre..Adoptée le 14 octobre. En ligne.

Nations Unies. 2006. Conseil de Sécurité. Résolution 1674 du Conseil de sécurité sur la Protection des civils dans les conflits armés. Adoptée le 28 avril. En ligne.

Nations UNies. 2008. Secrétariat général. Rapport du Secrétaire général sur la Protection des civils dans les conflits armés. Publié le 28 octobre. En ligne.


Notes


(1) Les puissances protectrices au sens des Conventions de Genève sont des Etats neutres désignés par les parties au conflit qui se portent volontaires pour assurer certaines tâches prévues par les Conventions comme la sauvegarde des intérêts des belligérants.

(2) Organismes intergouvernementaux (PAM, HCR) ou ONG

(3) A titre d’exemple, la résolution 688 (1991) « insiste » pour que l’Irak permette un accès aux organisations humanitaires notamment aux populations kurdes. Lors du conflit somalien, la résolution 746 (1992) « demande » aux belligérants de faciliter l’acheminement de l’aide. En 1993, dans sa résolution 813, le CS adopte la même position et « enjoint » les acteurs du conflit libérien à assurer un passage effectif de l’aide vers ses destinataires.

(4) On peut citer à ce titre Mario Bettati, défenseur originel de la notion de droit d’ingérence/ droit d’assistance.

(5) S/ 2007/643

(6) S/RES/1509 (2003)

(7) S/RES/1701 (2006)

(8) S/RES/1769 (2007)

(9) Technique utilisée par le CS qui consiste à séparer les différentes tâches constituant le mandat d’une OMP. Certaines sont placées sous chapitre VII et d’autres non. Cela amène à différencier les règles d’engagement de la force en fonction de la mission à accomplir.