Cour pénale internationale (CPI)

Retour au détail: Cour pénale internationale (CPI)

 

La Cour pénale internationale est la première juridiction pénale permanente et à vocation universelle à voir le jour sur la scène internationale. Elle est chargée de juger les « crimes les plus graves qui touchent l'ensemble de la communauté internationale ».

 

Instituée par le Statut de Rome, adopté le 17 juillet 1998 par les 120 pays participant à la Conférence diplomatique des plénipotentiaires des Nations Unies sur l’établissement d’une Cour pénale internationale, la CPI a officiellement vu le jour le 1er juillet 2002, date d’entrée en vigueur du traité. Tout comme la Cour internationale de Justice (CIJ), avec laquelle elle est souvent confondue, la CPI a son siège à La Haye, capitale des Pays-Bas.

Qu’est ce que la CPI ?

La CPI est un tribunal, c’est-à-dire une institution juridictionnelle. Expressément habilitée à « dire le droit » (juris dictio) avec autorité, la CPI a le pouvoir de rendre des arrêts dont les États parties ont reconnu par avance la force obligatoire.

 

La CPI est un tribunal pénal, c’est-à-dire une institution chargée de poursuivre et juger des individus s’étant rendus coupables de certains actes d’une gravité telle qu’ils constituent des crimes aux yeux du droit international. Il s’agit là d’une exception notable, en ce que le droit international ne s’intéresse d’ordinaire pas aux individus, dont le comportement relève de la compétence étatique.

 

La CPI est un tribunal international, c’est-à-dire une institution créée par des États et régie directement par le droit international. C’est pourquoi sa compétence ne peut en principe dépasser les bornes de la communauté conventionnelle qui l’anime, c’est-à-dire des États qui se sont portés parties au traité qui constitue la Cour. Créée à l’issue d’une conférence diplomatique, la CPI n’est pas un organe de l’ONU (comme le sont la CIJ et les tribunaux pénaux internationaux ad hoc), mais une organisation internationale autonome. Elle entretient cependant avec l’Organisation des rapports privilégiés prévus au Statut et consacrés dans un accord conclu avec l’ONU le 4 octobre 2004.

 

La CPI est un tribunal permanent, c’est-à-dire une institution dont l’existence n’est pas bornée par les termes d’un mandat ou par l’existence d’un conflit. C’est aussi un tribunal à vocation universelle, c’est-à-dire une institution qui a pour ambition de voir sa compétence s’étendre à tous les États du globe.

 

Outre la répression proprement dite, l’institution d’une structure juridictionnelle permanente et universelle vise à la fois la prévention, notamment par la promotion et l’universalisation des droits humains et du droit international humanitaire, et la dissuasion des comportements répréhensibles, notamment par les dirigeants politiques.

Origines

L’idée d’une juridiction criminelle universelle n’est pas neuve. Sans remonter à la proposition de 1872 émise par Gustave Moynier, on peut se rappeler que déjà, au sortir de la seconde Guerre mondiale, l’expérience des Tribunaux militaires de Nuremberg et de Tokyo et l’institution des Nations Unies semblait indiquer l’établissement prochain d’une juridiction pénale permanente. À la demande de l’Assemblée générale de l’ONU, la Commission du droit international (CDI) se vit même chargée de mettre ce projet en branle, alors que la Convention sur la Prévention et la Répression du Crime de Génocide de 1948 évoquait déjà l’existence prochaine d’une instance internationale compétente pour juger les individus accusés de génocide.


Toutefois, la Guerre froide paralysera les efforts déployés en ce sens, et ce n’est qu’après la chute du Mur de Berlin que le projet élaboré par la CDI en 1954 put renaître de ses cendres, face à un enchaînement de désastres humanitaires et de recours malhabiles pour y faire face. La création de juridictions spéciales pour l’ex-Yougoslavie et le Rwanda et l’exercice de la juridiction universelle par certains pays (la Belgique, notamment) suscitèrent un engouement renouvelé pour le droit international pénal et la lutte contre l’impunité dont jouissaient certains grands criminels. Cet enthousiasme se fit particulièrement sentir au sein de la société civile, et la pression effectuée joua un grand rôle dans la convocation d’une Conférence diplomatique pour discuter du nouveau projet de la CDI (1993). Les ONG furent particulièrement actives, même à Rome nonobstant leur statut non-officiel, et jouèrent un rôle de premier plan dans la création de la Cour.

 

Structure

C’est le Statut de Rome qui délimite la compétence de la Cour, organise son mode de fonctionnement, précise le droit applicable et établit les modalités de coopération entre la Cour et les États. Toutefois, il ne peut à lui seul édifier toute l’architecture voulue. Il se voit donc complété par un certain nombre de documents, tels le Règlement de la Cour, le Règlement de procédure et de preuves, les Éléments constitutifs des crimes, le Code d’éthique judiciaire, etc.


La Cour se compose de quatre organes : elle est placée sous l’autorité de la Présidence (constituée par le Président, le Premier et le Second vice-présidents), et exerce ses fonctions par le biais des Chambres juridictionnelles, du bureau du Procureur et du greffe. La juridiction proprement dite est affectée aux Chambres, scindées en trois sections : la Chambre préliminaire est chargée de filtrer les affaires en jaugeant s’il existe des éléments permettant raisonnablement de croire que la cause est fondée et que la Cour est compétente (examen prima facie), la Chambre de première instance instruit les affaires, et la Chambre d’appel s’assure que nulle erreur de procédure, de fait, de droit ou autre ne vienne compromettre l’équité ou la régularité de la procédure ou de la décision. Quant à la défense, elle sera assurée par un mécanisme associant un avocat local et un expert international.

Compétence

Personnelle : à la différence de la plupart des tribunaux internationaux traditionnels, comme la CIJ, la CPI est compétente pour juger des individus, qu’ils soient auteurs, co-auteurs, complices ou instigateurs des crimes visés. La responsabilité pénale individuelle sera examinée indépendamment de la qualité officielle et hiérarchique de la personne accusée. La CPI ne reconnaît ainsi pas d’immunité aux diplomates, chefs d’État ou de gouvernement, ministres, parlementaires, représentants élus ou agents de l’État, et ce peu importe les dispositions de la loi nationale. Par ailleurs, la compétence de la Cour se limite aux personnes physiques et ne couvre pas les personnes morales publiques ou privées.

 

Temporelle : la compétence de la CPI ne connaît pas de limite dans le temps, mais, conformément à un principe de droit bien connu, elle n’est pas rétroactive. La Cour ne pourra donc connaître que d’actes commis soit après l’entrée en vigueur du Statut de Rome (le 1er juillet 2002), soit, pour les États ratifiant le Statut après cette date, le premier jour du mois suivant le délai de soixante jours requis après la ratification.

 

Matérielle : cinq types de crimes sont passibles de poursuites devant la CPI. Il s’agit du génocide, des crimes contre l’humanité (commis « dans le cadre d’une attaque directe généralisée ou systématique contre une population civile »), des crimes de guerre (violations graves du droit des conflits armés), et, sous réserve de sa définition ultérieure, du crime d’agression. Ces crimes ne sont pas créés par le Statut, mais reflètent l’état du droit international en matière pénale. Malgré l’intérêt manifesté à Rome pour l’inclusion du terrorisme ou du trafic de stupéfiants, les États n’ont pu s’accorder sur la définition du premier, et ont craint que la répression des seconds ne dépasse les ressources allouées à la Cour. La Cour n’est pas autorisée à prononcer la peine de mort, mais peut recourir à la perpétuité dans des crimes d’une gravité extrême, sans quoi la peine maximale se limite à 30 ans d’emprisonnement. Une amende ou la confiscation de biens illégalement acquis peut accompagner cette peine.

 

Territoriale : contrairement à la compétence circonscrite des tribunaux pénaux ad hoc, la compétence de la CPI peut s’étendre au-delà des confins géographiques d’un conflit. La CPI est compétente à l’égard d’un individu lorsque le crime a été commis sur le territoire d’un État partie au Statut, ou par le ressortissant d’un État partie au Statut. Un État n’ayant pas ratifié le Statut peut par ailleurs faire une déclaration par laquelle il reconnaît la compétence de la Cour (comme l’a fait récemment la Côte d’Ivoire) sur des crimes ayant eu lieu sur son territoire ou par ses ressortissants.

 

Enfin, la compétence de la CPI ne sera pas prioritaire, à l’instar de celle des tribunaux pénaux ad hoc, mais bien complémentaire des juridictions nationales. La CPI ne pourra entrer en jeu qu’en cas de défaillance, d’incapacité ou de mauvaise volonté des États à poursuivre eux-mêmes les responsables des crimes visés (dans l’affaire Le Procureur c. Thomas Lubanga Dyilo, la Chambre préliminaire I a précisé que cette irrecevabilité ne s’applique qu’aux poursuites visant la même personne et concernant le même comportement criminel). On espère que cette complémentarité incitera les États à moderniser leur système juridique, à intégrer dans leur droit pénal les crimes internationaux, et à renforcer l’indépendance du pouvoir judiciaire.

Saisine

Il existe trois voies par lesquelles on peut saisir la Cour d’une affaire :

tout État Partie peut déférer au Procureur une situation où l’un des crimes pertinents paraissent avoir été commis, et le prier de faire enquête à cet effet ;

le Conseil de sécurité de l’Organisation des Nations Unies peut renvoyer une situation devant la Cour s’il estime que des crimes ont été commis dans des circonstances mettant en danger la paix et la sécurité internationale ou y portant atteinte, conformément au chapitre VII de la Charte ;

le Procureur peut entreprendre, de sa propre initiative (mais avec l’autorisation préalable de la Chambre préliminaire), une enquête sur la foi d’informations obtenues non seulement d’États et d’autres Organisations internationales, mais également d’ONG, voire d’individus, selon une procédure établie.

 

À ce jour, six enquêtes ont été initiées, dont quatre à la demande des gouvernements concernés (Ouganda, République démocratique du Congo, Kenya et République centrafricaine), et deux (Soudan et Libye) sous l’impulsion du Conseil de sécurité :

 

la situation en Ouganda, étudiée en Chambre préliminaire, et où cinq mandats d’arrêt (dont quatre subsistent) ont été délivrés à l’encontre des principaux dirigeants de l’Armée de résistance du Seigneur (LRA) ;

la situation en République Démocratique du Congo, où un premier procès (contre le chef de la milice congolaise Thomas Lubanga Dyilo) a été entamé et deux autres affaires sont en cours ;

la situation en République Centrafricaine, où l’enquête a priorisé les crimes à caractère sexuel, entraînant une mise en accusation ;

la situation au Darfour, Soudan, où une Chambre préliminaire est actuellement saisie de trois affaires, dont l’une implique le président soudanais ;

la situation en République du Kenya, où une Chambre préliminaire a autorisé le Procureur à ouvrir une enquête (en mars 2010), et où 6 citations à comparaître devant la Cour le 7 avril 2011 ont été délivrées

suite à l’adoption de la résolution 1970 par le Conseil de sécurité, le Procureur a annoncé le 3 mars 2011 l’ouverture d’une enquête sur la situation en Libye, visant notamment le colonel Kadhafi et 7 de ses proches, en précisant que la liste finale n’était pas encore arrêtée.

 

La situation à Gaza pourrait éventuellement être ajoutée à cette liste, si le Comité d’experts indépendants jugeait inadéquates les enquêtes menées par les Israéliens et les Palestiniens en l’espèce. On a aussi suggéré que le Procureur se penche sur le cas de la Côte d’Ivoire, entre autres.

Fonctionnement

La procédure régulière comporte trois phases : l’enquête, la confirmation des charges, le procès.

le Procureur détient un pouvoir discrétionnaire quant à la décision d’ouvrir -ou non- une enquête, et agit alors « tant à charge qu’à décharge ». C’est lui qui recueille et examine les éléments de preuve : il peut convoquer et interroger les inculpés potentiels, des victimes et des témoins, solliciter la coopération des pouvoirs publics de tout Etat, et demander à une chambre préliminaire de délivrer tout mandat nécessaire à ses fins, y compris les mandats d’arrêt.

après la remise d’une personne à la Cour ou sa comparution volontaire, une Chambre préliminaire doit confirmer les charges dont elle fait l’objet avant d’autoriser le renvoi de l’affaire en jugement. La procédure peut aussi se dérouler in abstentia, notamment lorsque la personne est en fuite.

Ce n’est pas le cas du procès, tenu devant une chambre de première instance composée de 3 juges : il doit se dérouler publiquement (sauf en cas de huis clos) et en présence de l’accusé. Selon l’article 74, les juges doivent s’efforcer de rendre leur décision à l’unanimité, mais peuvent le faire à la majorité. Le jugement doit être présenté par écrit et exposer les motifs de la décision, y compris, le cas échéant, les dissidences.

 

La présomption d’innocence est de mise durant toute la procédure, et le Statut de la CPI garantit les droits de la défense généralement reconnus (assistance d’un avocat et d’un interprète, délais raisonnables, information quant à la nature des charges, préparation, contre-interrogatoire, droit de ne pas témoigner contre soi-même, etc.). Les personnes éventuellement condamnées à l’emprisonnement purgeront leur peine dans un établissement pénitentiaire néerlandais ou dans celui d’un Etat partie ayant manifesté par avance son intention d’accueillir les détenus.

 

Il va sans dire que ce processus encourt les mêmes difficultés que les précédents exercices de la juridiction internationale quant aux délais, à l’harmonisation des traditions juridiques, aux difficultés relatives à l’établissement des faits et à la cueillette de la preuve, ainsi qu’à la coopération judiciaire internationale. L’institution, elle, n’est pas à l’abri des aléas familiers aux autres organisations internationales, notamment en ce qui a trait au financement de ses activités.

La CPI et les opérations de paix

Redoutant l’instrumentalisation de la Cour à des fins politiques et craignant (non sans raison) la prolifération de plaintes à l’endroit de leurs leaders ou de leur personnel militaire, certains États comme la Chine, l’Inde, Israël ou la Russie ont refusé de ratifier le Statut. Les États-Unis ont quant à eux entrepris une véritable croisade contre la CPI, en tentant par tous les moyens d’empêcher l’entrée en vigueur du Statut, puis en essayant de contraindre les États parties à signer des accords spéciaux visant à soustraire les ressortissants américains (ou les étrangers faisant affaire avec l’industrie militaire américaine) à la juridiction de la Cour, politique subséquemment abandonnée suite à la prise du pouvoir par les Démocrates en 2009.

 

Dans cette optique, une loi nommée « American Servicemembers’ Protection Act » a même été votée en 2002, interdisant toute coopération américaine avec la CPI et toute assistance militaire aux pays ayant ratifié le Statut de Rome (sous réserve de l’intérêt national américain !). Elle prévoyait une opposition systématique à toute participation américaine aux opérations de paix mandatées par l’ONU, voire un veto à toute résolution ne comportant pas d’exemption permanente pour le personnel impliqué : dans sa résolution 1422 (2002), le Conseil de sécurité fut même poussé à ordonner une exemption générale d’un an renouvelable à l’égard des membres d’opérations de paix déjà déployées. La loi américaine allait même jusqu’à permettre au gouvernement de mettre en œuvre toutes les mesures nécessaire pour empêcher la remise ou mettre un terme à l’emprisonnement d’un citoyen américain aux Pays-Bas, ce qui lui valut le surnom (à peine) facétieux de « Hague Invasion Act ».

 

La principale objection des États-Unis concerne l’application de la compétence de la Cour aux ressortissants d’États non-Parties, tout particulièrement s’il s’agit de personnel servant lors d’opérations de paix. Cependant, le Statut octroie aux membres des missions internationales une protection spéciale, en interdisant les attaques délibérées contre le personnel, les installations, le matériel, les unités et les véhicules employés dans le cadre d’une mission d’aide humanitaire ou de maintien de la paix, faisant de telles violations d’indubitables crimes de guerre pouvant même, en certaines circonstances, constituer des crimes contre l’humanité.

 

De plus, le Statut n’affectera pas les arrangements existants concernant les missions de maintien de la paix des Nations Unies, à partir du moment où les pays contribuant à la conformation des troupes exerceront leur juridiction pénale sur leurs ressortissants, membres de ces missions. En effet, les comportements visés sont déjà criminalisés par le droit international pénal et, à ce titre, doivent faire l’objet d’une répression appropriée dans l’ordre juridique interne : l’État où de tels crimes ont été commis, ou dont les ressortissants en ont été les victimes ou les auteurs, a le droit et le devoir de poursuivre les responsables devant ses propres tribunaux, et ce n’est qu’à défaut d’action que la CPI pourra se voir saisie de l’affaire.

 

Enfin, la nécessité de traquer des coupables présumés ou de recueillir des preuves sur le terrain ajoutera certainement au travail de certaines missions existantes ou à venir une dimension relevant davantage du rôle de gendarme ou d’expert policier. Il n’est d’ailleurs pas dit que la composition future des forces dépêchées ne soit pas modifiée pour tenir compte de ces nouvelles réalités.

 

Toutefois, cette nouvelle facette du travail des casques bleus est susceptible de dresser des obstacles au déploiement de missions de maintien de la paix de facture plus classique, dans la mesure où ces opérations dépendent du consentement de l’État qui les accueille. En effet, la crainte de se voir poursuivis et arrêtés peut refroidir considérablement l’enthousiasme de dirigeants à la conscience peu tranquille à l’endroit de ce type d’opérations. C’est d’ailleurs là l’un des motifs de la résistance des autorités soudanaises à l’égard du déploiement au Darfour de forces internationales mandatées par l’ONU. Il est donc permis de croire qu’il faudra désormais solliciter davantage le Chapitre VII de la Charte que son Chapitre VI pour permettre l’envoi de missions de paix onusiennes.

 

Jean-François Gareau
UQAM


15 mars 2011