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Chine

La République populaire de Chine est un pays d’Asie de l’Est. Elle siège à l’ONU depuis 1971 et est un membre permanent du Conseil de sécurité. Entre 1945 et 1971, c’est la République de Chine (Taiwan) qui siège à l’ONU dont elle est un membre fondateur.

 

La République populaire de Chine est un pays d’Asie de l’Est. Elle siège à l’ONU depuis 1971 et est un membre permanent du Conseil de sécurité. Elle joue donc un rôle prépondérant en ce qui concerne la prise de décision en matière de maintien de la paix. Entre 1945 et 1971, c’est la République de Chine (Taiwan) qui siégeait à l’ONU dont elle était un membre fondateur.

 

Depuis la fin de la Guerre froide, la Chine cherche à devenir un contributeur clé pour les opérations de paix de l’ONU pour élargir son influence sur la scène internationale et régionale et apparaître comme une puissance responsable, engagée en faveur de la paix et de la stabilité. Dans le même temps, elle défend le principe de non-ingérence dans les affaires intérieures d’un Etat, considérant que les mandats des opérations de paix ne le respectent pas forcément.

 

Cette position ambiguë l’empêche de s’engager encore totalement pour le maintien de la paix. Elle manque aussi de personnel formé mais y travaille. Sa participation est donc modeste à l’heure actuelle, mais elle pourrait devenir un contributeur majeur dans les années à venir.

 

L’évolution de la position chinoise en matière d’opérations de paix

 

Au moment de son entrée dans l’Organisation des Nations Unies en 1971 et jusqu’au début des années 1980, la Chine manifeste son opposition aux opérations de maintien de la paix de l’ONU en s’abstenant de participer aux votes portant sur leur création. Elle refuse de contribuer, que ce soit en troupes ou financièrement, aux activités de maintien de la paix. Pour Mao Zedong les opérations de maintien de la paix constituent un alibi que les Américains utilisent pour justifier leur intervention dans les affaires intérieures des petits Etats, une manifestation de l’hégémonie occidentale. La Chine, attachée au respect de la souveraineté nationale, doute de la légitimité de ces interventions qui constituent une ingérence dans les affaires intérieures des Etats et sont un résultat indésirable de l’opposition entre les deux superpuissances mondiales. Toutefois, la Chine, membre permanent du Conseil de sécurité, ne veut pas non plus faire obstruction au maintien de la paix et n’appose donc pas son veto : elle se contente de ne pas participer aux votes.

 

Des changements interviennent progressivement dans la politique étrangère de la Chine dans les années 1980, correspondant à son ouverture politique et aux réformes économiques qu’elle entreprend. Elle perçoit les Nations Unies de manière plus positive et souhaite participer plus activement aux activités de l’Organisation, y compris au maintien de la paix. En 1981, pour la première fois, elle vote pour une résolution sur une opération de maintien de la paix (Res. 486 du 4 juin 1981 prolongeant le mandat de l’UNFICYP). En 1982, elle paie sa contribution financière pour le Groupe d’observation des Nations Unies au Liban et envoie une mission d’information au Moyen-Orient pour étudier les activités de maintien de la paix conduites sur place.

 

En 1988, année où l’ONU reçoit le prix Nobel de la paix pour ses OMP, la Chine demande à siéger au Comité spécial des opérations de maintien de la paix. C’est à la fin de la Guerre Froide qu’elle détache son premier contingent d’observateurs non- militaires sur le terrain dans le cadre du Groupe d’assistance des Nations Unies pour la période de transition en Namibie. Elle envoie des observateurs militaires surveiller la trêve au Moyen-Orient en 1990, ce qui marque le début de sa participation effective au maintien de la paix. Cette volonté de contribuer matériellement aux opérations de paix n’est pas anodine puisqu’elle intervient alors que l’image de la Chine sur la scène internationale est à son plus bas, suite à la répression de la place Tienanmen en 1989. Devenant le seul pays socialiste, elle a peur d’un isolement diplomatique et d’une intervention sur mandat onusien sur son territoire et cherche donc le soutien des Nations Unies pour contrecarrer les pressions américaines. Pour ces mêmes raisons, elle ne s’oppose pas à l’intervention américaine en Irak, conduisant à l’abandon par les Etats-Unis des sanctions économiques qui lui étaient imposées. Cette attitude de la Chine traduit une volonté de ne pas prendre elle-même la tête d’une opposition aux Etats-Unis. En revanche, en 2003, elle ne soutient pas l’intervention en Irak dans la mesure où elle n’est pas seule pour s’y opposer.

 

Ainsi, la Chine cherche, par sa participation aux opérations de paix, à améliorer son image sur la scène internationale. Comme le souligne Ulrich Couture, « les faibles coûts économiques associés à de telles missions et les dividendes politiques à en retirer peuvent donc sembler avantageux pour la Chine».(1)

 

La participation de plus en plus importante de la Chine aux activités de l’ONU est également une manière de démontrer qu’elle est une puissance responsable et de soutenir son objectif de démocratisation des relations interétatiques. Elle veut prendre la tête d’une Asie plus présente sur la scène internationale, à qui une plus grande place sera attribuée dans la prise de décision concernant le maintien de la paix et notamment la formulation des mandats.

 

Une position ambiguë et une prise de décision au cas par cas

 

La Chine participe au maintien de la paix de l’ONU avec plus d’enthousiasme aujourd’hui, cependant, elle tient à limiter cette contribution aux opérations de paix classiques, c'est-à-dire celles basées sur les quatre principes de base énoncés par le Secrétaire général Dag Hammarskjöld dans les années 1960 : cessez-le-feu préalable au déploiement, consentement des parties au déploiement de l’opération, impartialité et non-usage de la force sauf en cas de légitime défense. Les opérations de maintien de la paix de seconde génération constituent à ses yeux une forme d’ingérence dans la mesure où l’intervention a lieu en cas de désordre civil ou de non-respect par un Etat de ses engagements internationaux.

 

Progressivement, la Chine adopte une attitude plus flexible à l’égard du principe de non-ingérence comme le montre sa participation active à l’opération au Cambodge alors qu’il s’agissait clairement d’intervention dans les affaires intérieures d’un Etat. L’APRONUC prenait en charge une grande partie des fonctions du gouvernement cambodgien. En tant qu’autorité transitoire, elle était en effet chargée, entre autres, de l’organisation des élections nationales, de l’administration civile et du maintien de l’ordre. La Chine y participe pourtant et présente même cette force comme un exemple d’une mission réussie. En fait, l’explication la plus plausible est que la Chine cherche encore et toujours à améliorer son image et à redonner confiance à ses voisins d’Asie du Sud Est qui la perçoivent comme une menace. Elle veut apparaître comme une puissance régionale responsable et capable d’assurer la sécurité du continent.

 

Si elle a apporté son soutien à la mise en œuvre des recommandations du rapport Brahimi, la Chine reste prudente en ce qui concerne l’utilisation de la force dans les opérations de paix à des fins militaires, c’est à dire autres que la légitime défense. Elle considère en effet que l’emploi de la force est contreproductif et contradictoire avec la mission de l’ONU de maintenir la paix. L’emploi de la force va à l’encontre de la position chinoise selon laquelle il faut donner la priorité à un règlement pacifique du différend.

 

La Chine se montre également flexible avec cette position puisqu’elle vote en 1992 en faveur de l’UNITAF qui est mandatée pour employer tous les moyens nécessaires – y compris la force – pour établir aussitôt que possible un environnement sûr pour l’assistance humanitaire. Pour le représentant de la Chine auprès des Nations Unies, il s’agit alors d’une décision exceptionnelle pour la situation unique qui prévaut en Somalie. Elle vote aussi le déploiement de l’UNOSOM II sous le Chapitre VII mais critique les combats avec les milices somaliennes. Par la suite, l’échec de l’UNOSOM II vient conforter sa position selon laquelle l’utilisation de la force et donc les opérations de paix de seconde génération, ne sont pas une bonne solution. Elle s’abstient par conséquent de voter l’opération Turquoise et de faire évoluer le mandat de la MINUAR qui doit se limiter au contrôle de l’application du traité de 1993. Pour la Chine, les difficultés rencontrées en Somalie montrent bien que l’accord des parties est nécessaire.

 

Pourtant, en 2003, face à la situation en RDC et au Libéria, la Chine reconnaît que les « opérations de paix traditionnelles ne sont pas adéquates pour certains types de conflit [… qui nécessitent] une intervention rapide, précoce et robuste »(2). Elle admet que le consentement de toutes les parties peut ne pas être indispensable par exemple, toujours dans le cas de la RDC, s’il est nécessaire d’employer la force pour protéger des civils victimes de graves violations des droits de l’homme. En revanche, elle a refusé d’approuver l’extension du mandat de la MINUS au Soudan autorisant l’utilisation de la force pour protéger des civils car, contrairement au cas de la RDC, le Gouvernement soudanais n’avait pas donné son consentement.(3)

 

En conclusion, malgré la volonté de défendre certains principes, la Chine agit au cas par cas pour soutenir ou non le déploiement ou le renforcement d’une OMP. Certains éléments sont également à prendre en considération pour comprendre la position chinoise, comme par exemple le fait qu’elle redoute les précédents qui porteraient atteinte à la souveraineté nationale d’un Etat. Elle tient par ailleurs à ce que le maintien de la paix reste une activité de l’ONU et considère que le Conseil de sécurité de l’ONU joue un rôle crucial pour légitimer les opérations. Elle n’était donc pas favorable, par exemple, au déploiement de la KFOR, dirigée par l’OTAN, au Kosovo et elle ne soutien pas les activités de cette organisation en Afghanistan.

 

La question de Taiwan peut également peser sur la politique chinoise de maintien de la paix. En 1999, la Chine appose en effet son veto à la prolongation de la FORDEPRONU en Macédoine, qui se termine donc prématurément, car elle considère que les relations que la Macédoine entretient avec Taiwan sont « illégales ». Elle n’envoie des troupes au Libéria qu’en 2003, quand ce dernier abandonnera ses relations avec Taiwan au profit de la Chine. De même, elle s’oppose à une prolongation d’un an de la MINUSTAH, en Haïti, en juin 2005. Toutefois, certains signent démontrent un assouplissement de cette position dans la mesure où la Chine a à présent déployé des troupes en Haïti, qui reconnaît toujours Taiwan.

 

La stabilité de l’Afrique préoccupe particulièrement la Chine. Elle y est très présente sur le plan économique à travers des relations commerciales en constante progression et une aide au développement considérable. Elle y a étendu son influence politique, culturelle et militaire (vente d’armes et d’avions militaires). Ses plus gros contingents sont déployés en Afrique dans la mesure où elle a tout intérêt à ce que la stabilité de ce continent soit garantie. Il en va de sa sécurité économique, étant donné qu’elle importe près de 25% de son pétrole depuis l’Afrique et que 20% de celui-ci provient du Soudan. Plus de 10 000 chinois travaillent dans ce pays. Néanmoins, alors qu’elle était la mieux placée pour faire pression sur le Soudan pour y déployer une opération de paix, elle a défendu le principe de non-ingérence et n’est pas intervenue.

 

Une participation encore relativement limitée

 

Malgré ces quelques réticences, la Chine apparaît comme un contributeur important aux opérations de paix. Elle se situe au 15e rang en termes de troupes avec ses 2 039 hommes et femmes déployés dans 10 missions. Parmi les membres permanents du Conseil de sécurité, elle est le premier contributeur, devant la France (qui occupe le 19e rang avec 1540 hommes). Toutefois étant donnée sa taille, celle de son armée et surtout l’influence mondiale qu’elle souhaite gagner, sa participation paraît plus que modeste en comparaison avec les plus gros contributeurs qui comptent jusqu’à 10 000 hommes déployés sous le drapeau des Nations Unies (Pakistan et Bangladesh).

 

Cette situation est en train d’évoluer en parallèle avec les nouvelles tendances de la politique étrangère de la Chine. En effet, elle n’était que le 44e contributeur en 2001, avec 129 personnes déployées. Ce chiffre a été multiplié par 15 en quelques années. Son rôle dans les opérations de paix s’est notamment traduit par la nomination en août 2007 de Zhao Jingmin au poste de Commandant de la Force de la MINURSO et du Général Chao Liu au poste de Commandant de l’UNFICYP en janvier 2011.

 

En ce qui concerne le financement du maintien de la paix, elle occupe le 7e rang en contribuant à financer 3,94% du budget, derrière les Etats-Unis (27,117%), le Japon (12,53%), le Royaume Uni (8,16%), l’Allemagne (8,02%), la France (7,56%) et l’Italie (5%).

 

Jusqu’à récemment, la Chine avait envoyé son plus gros contingent au Cambodge, manifestant sa volonté d’investir des moyens importants pour la stabilité de son environnement géographique proche. Mais aujourd’hui, les trois quarts de ses troupes sont déployés en Afrique subsaharienne, confirmant l’engagement chinois pour la stabilité de ce continent où elle est de plus en plus présente économiquement et politiquement.

 

La Chine a mis en place un département responsable du maintien de la paix au sein du Ministère de la défense chargé de sélectionner les casques bleus, d’observer les développements sur le terrain et de faire le lien avec les instances responsables du maintien de la paix dans et hors de Chine. Elle est également représentée par un petit groupe de personnes au sein du Département des opérations de maintien de la paix de l’ONU à New York.

 

La Chine a compris que pour contribuer de manière efficace au maintien de la paix, elle doit se concentrer sur la formation de ses contingents. Elle a établi un centre régional pour la formation et l’entraînement de la police civile au maintien de la paix à Langfang. Un centre de formation militaire pour le maintien de la paix a également ouvert à Huairou en novembre 2009. De plus, la Chine entreprend des échanges avec d’autres pays pour la formation professionnelle, organise des visites de spécialistes du DOMP pour préparer le déploiement de contingents dans les opérations de paix et accueille et participe à des séminaires internationaux sur le maintien de la paix.


Catherine Délice

Institut des Nations Unies pour la recherche sur le désarmement (UNIDIR)

3 mars 2011

Cet article n'engage que son auteur. Il ne reflète pas les vues ou les opinions de l'Organisation des Nations Unies, de l'UNIDIR, de son personnel ou des États ou institutions qui apportent leur concours à l'Institut.


Documents :

China’s growing role in African peace and security, Saferworld, January 2011

China’s Growing Role in UN Peacekeeping, International Crisis Group, Asia Report n°166, avril 2009

Bates Gill and Chin-Hao Huang, China’s Expanding Peacekeeping Role: Its Significance and the Policy Implications, Stockholm International Peace Research Institute, February 2009


Sur question de la souveraineté:

Allen Carlson, «Helping to Keep the Peace (Albeit Reluctantly): China's Recent Stance on Sovereignty and Multilateral Intervention». Pacific Affairs, Vol. 77 (2004), n°1, p. 9-27

(1) Ulrich Couture, Une Chine partagée entre la responsabilité et la prudence : Sa participation aux OMP, Bulletin du maintien de la paix n°76, octobre 2005

(2) Stefan Stahl, China’s Shifting Attitude towards United Nations Peacekeeping Operations, China Quaterly, vol. 195, pp 631-655

(3) China’s growing role in African peace and security, Saferworld, January 2011