Action humanitaire

Catherine-Lune Grayson, Conseil Danois pour les réfugiés

12 avr. 2010

 

L’action humanitaire est tenue de respecter les principes d’humanité, d’impartialité, de neutralité et d’indépendance. Ceux-ci sont dérivés des principes fondamentaux de la Croix-Rouge et ont été réitérés par le Code de conduite pour le Mouvement international de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge et pour les organisations non gouvernementales lors des opérations de secours en cas de catastrophe (1994) et par la résolution 46/182 de l’Assemblée générale des Nations Unies (1991).

 

Le principe d’humanité précise que le rôle des organisations humanitaires est de tenter de prévenir et d’alléger les souffrances. L’action humanitaire doit être menée de façon impartiale : aucune discrimination basée sur la race, la nationalité, la religion, les opinions politiques ou tout autre critère similaire ne sera faite. Afin de garder la confiance de tous, les organisations humanitaires doivent demeurer neutres et s’abstenir de prendre part aux hostilités et aux controverses d’ordre politique, racial, religieux et idéologique. Finalement, afin de préserver son indépendance, l’action humanitaire doit être basée sur une évaluation autonome des besoins des victimes et non sur des demandes émanant d’acteurs politiques. L’indépendance doit aussi exister à l’égard des donateurs, puisque l’action humanitaire n’a pas pour visée de participer à la politique étrangère des États.

 

Les principes humanitaires ne représentent pas une fin en soi, mais un moyen de garantir l’accès aux populations affectées par un conflit. Ils reposent sur la présomption que la guerre a des limites et que les belligérants laisseront les acteurs humanitaires fournir de l’assistance tant qu’ils n’interfèrent pas dans la dynamique du conflit. Les acteurs humanitaires se doivent donc d’être uniquement motivés par les désirs de répondre aux besoins des populations et de sauver des vies, sans aucune autre considération. En retour, les parties au conflit permettront que de l’aide humanitaire soit fournie aux civils. (Leader)

Les acteurs de l’humanitaire

Chaque État est responsable de protéger la population du territoire sous son contrôle et d’y secourir les victimes de catastrophes naturelles et autres urgences qui se produisent. Les groupes rebelles et les milices qui contrôlent partiellement le territoire d’un État sont tenus aux mêmes obligations que les gouvernements. L’action humanitaire a pour objectif de soutenir les efforts des autorités et non de se substituer aux responsabilités de l’État. Elle doit donc être mise en oeuvre en étroite collaboration avec les autorités locales.

 

Certaines agences des Nations Unies, dont le Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés, le Programme Alimentaire Mondial (PAM), le Fonds pour l’enfance des Nations Unies (UNICEF) et l’Organisation mondiale de la Santé, comptent parmi les principaux acteurs humanitaires. L’action humanitaire des Nations Unies est coordonnée par le Bureau de la coordination des affaires humanitaires (BCAH, également connu sous son acronyme anglais OCHA). Le BCAH veille généralement à la mise sur pied de système d’alerte précoce, évalue les besoins humanitaires et coordonne les appels de fonds et les interventions et facilite les négociations pour l’accès humanitaire au nom des Nations Unies et d’autres partenaires humanitaires.

 

Le Comité international de la Croix-Rouge (CICR), une organisation internationale intergouvernementale dont le mandat dérive de la Convention de Genève (1949) et de ses protocoles additionnels (1977), est chargé de veiller au respect du droit humanitaire en aidant les victimes de conflit et en rappelant à toutes les parties au conflit leurs obligations humanitaires. La Fédération Internationale de la Croix-Rouge et les Sociétés du Croissant-Rouge sont affiliées au CICR et chargées de fournir de l’assistance humanitaire aux personnes affectées par des conflits ou d’autres formes d’urgence, telles des catastrophes naturelles.

 

Des centaines d’organisations non gouvernementales (ONG) locales et internationales oeuvrent également dans le secteur humanitaire. Certaines, comme Médecins Sans Frontières, sont très spécialisées. D’autres, comme Care ou Oxfam travaillent dans plusieurs secteurs. Bien que plusieurs ONG travaillent en étroite collaboration avec les Nations Unies et reçoivent des financements de leur part, elles sont censées être indépendantes des gouvernements et des Nations Unies. Les ONG sont souvent celles qui distribuent l’assistance sur le terrain et mettent les programmes humanitaires en œuvre. Par exemple, la nourriture du programme alimentaire mondial est généralement distribuée par une ONG.

 

De nombreux pays ont mis sur pied des agences gouvernementales responsables de l’action humanitaire, telles l’Agence canadienne de développement international (ACDI), l’Agence des Etats-Unis pour le développement international (USAID) ou l’Office d’aide humanitaire de la Commission européenne (ECHO). Ces agences sont étroitement liées à la politique étrangère de leur gouvernement. Elles oeuvrent principalement par le biais de financement de programmes des Nations Unies, du CICR, d’ONG et d’autorités locales.

Action humanitaire et maintien de la paix : un « nouvel » espace de collaboration

La majorité des missions de maintien de la paix sont déployées dans des situations d’urgence complexe qui se caractérisent par de graves violations des droits de l’homme, des déplacements forcés de population en raison de la violence, l’interruption des services essentiels de santé ou d’éducation et des crises alimentaires. Lorsqu’un déploiement est autorisé, des opérations humanitaires sont généralement déjà en cours.

 

Au cours de la dernière décennie, les troupes de maintien de la paix ont régulièrement été appelées à faciliter les activités humanitaires. Le travail humanitaire effectué par les agences des Nations Unies est parfois formellement intégré à la mission de maintien de la paix, par l’entremise du Coordonnateur résident et humanitaire (représentant du Programme des Nations Unies pour le Développement et chargé de l’humanitaire). Ce dernier est généralement intégré à la mission comme l’un des deux Représentants spéciaux adjoints du Secrétaire général (RSASG). En plus de combiner des fonctions liées à l’humanitaire et au développement, dans la plupart des cas, il aura également entre autres responsabilités les affaires civiles, le désarmement, la démobilisation et la réintégration et les droits de l’homme. Il est souhaité que la combinaison de ces rôles facilite la transition entre urgence et développement. Dans d’autres cas, il n’y a pas d’intégration formelle, mais les agences humanitaires et le personnel de la mission travaillent côte à côte et coordonnent leurs activités. (Standard Generic Training Module et Mountain)

 

Ce développement est relativement récent. Avant la guerre froide, la coopération entre les troupes de maintien de la paix et les organisations humanitaires était limitée, même lorsqu’elles travaillaient sur le même territoire. La majorité des mandats des seize opérations de maintien de la paix avant l’UNTAG, en Namibie en 1989-90, ne comprenait aucune tâche humanitaire. À la fin de la guerre froide, les opérations combinant maintien de la paix et objectifs humanitaires se sont multipliées.

 

Lorsqu’il était Sous-Secrétaire Général des Nations Unies aux Affaires Humanitaires, Sergio Vieira de Mello, avait expliqué cette nouvelle ère de collaboration entre militaire et humanitaire par deux développements importants. D’abord, la résolution de nombreux conflits régionaux à la fin de la guerre froide aurait ouvert la voie à de nouvelles possibilités de collaboration internationale en matière de résolution de conflits. Ensuite, cette même époque se caractérise par une succession de guerres internes particulièrement sanglantes et aux conséquences humanitaires sans précédent. Ces nouveaux conflits, contrairement aux conflits « classiques », n’épargnent pas les civils et transforment villes et villages en champ de bataille. La violence et les besoins humanitaires dans des pays comme l’Ex-Yougoslavie, la Sierra Leone, l’Afghanistan, la République Démocratique du Congo ou encore la Somalie vont inciter humanitaires et forces de maintien de la paix à collaborer. (Vieira de Mello)

 

L’assistance militaire à l’action humanitaire peut prendre plusieurs formes. En général, les troupes de maintien de la paix auront pour mandat de contribuer à instaurer un environnement de travail suffisamment sûr et stable pour que les acteurs humanitaires puissent avoir accès à la population qui requiert de l’assistance. Par exemple, le mandat de la Mission de l’Organisation des Nations Unies au Congo (MONUC) précise que la mission doit notamment contribuer à l’instauration d’un environnement stable et sécuritaire où les civils seront protégés et dans lequel les activités humanitaires pourront être poursuivies. Ainsi, les troupes sécurisent les lieux et découragent d’éventuelles attaques alors que les travailleurs humanitaires fournissent de l’assistance. À la demande des organisations humanitaires, les troupes seront parfois appelées à escorter les convois humanitaires ainsi qu’à protéger les biens et l’équipement humanitaires ou encore à créer des corridors humanitaires sûrs. (Mountain)

 

À cet égard, le Conseil de sécurité s’est dit disposé à considérer le caractère approprié et la faisabilité d’établir des zones de protection temporaires et des corridors sécuritaires afin de contribuer à la protection des civils et de faciliter le travail humanitaire dans des situations caractérisées par une menace de génocide, de crime contre l’humanité et de crime de guerre contre la population civile (2000 S/RES/1296).

 

Les troupes sont généralement déployées avec des capacités logistiques et une expertise importantes (médicale, sanitaire, ingénierie, etc.). Dans certains cas, ces ressources seront sollicitées afin d’appuyer plus directement l’effort humanitaire. Ainsi, les forces de maintien de la paix participeront parfois à des efforts de reconstruction d’infrastructure et à la restauration de services essentiels (routes, hôpitaux, système sanitaire, etc.). Les moyens militaires seront aussi fréquemment utilisés pour acheminer l’aide d’urgence. À Sarajevo, par exemple, les troupes de l’OTAN ont soutenu l’effort humanitaire en assurant la livraison par voie aérienne d’une assistance vitale à une population assiégée et autrement inaccessible. Dans des circonstances exceptionnelles, comme lors d’un afflux massif et imprévu de réfugiés, les militaires distribuent parfois directement de l’aide humanitaire ou participent à la construction de camps.

 

Enfin, les troupes de maintien de la paix fournissent souvent des renseignements sur la situation sécuritaire et prodiguent des conseils en matière de sécurité du personnel aux organisations humanitaires.

Humanitaires et militaires : un rapport parfois tendu

Afin de coordonner les activités des militaires et des acteurs civils, des cellules de coordination civilo-militaires sont généralement mises sur pied. Il est de plus en plus fréquent d’assister à une certaine intégration des activités humanitaires dans les missions de maintien de la paix. Les missions intégrées, qui se sont multipliées au cours des dernières années, regroupent l’ensemble des acteurs impliqués dans la consolidation de la paix et la reconstruction d’un pays et lient politique de transition, sécurité, action humanitaire et développement. Dans ces missions, le Représentant spécial du Secrétaire général (RSSG) représente la plus haute autorité onusienne dans le pays et aura autorité autant sur les troupes que sur l’équipe-pays des Nations Unies, qui regroupe les chefs de toutes les agences présentes.

 

Cette collaboration ne se fait pas sans soulever un certain nombre de questions et créer des tensions. Sergio Vieira de Mello avait formulé une série de recommandations pour que la collaboration entre civils et militaires fonctionne. Il avait notamment souligné que l’appui militaire doit être fourni à la requête des organisations humanitaire et découler des besoins sur le terrain et non de motivations politiques ; que tout doit être fait pour que cet appui soit perçu comme humain, neutre et impartial ; que les opérations humanitaires doivent demeurer sous la direction des civils ; et que dans la mesure du possible, les ressources militaires doivent demeurer internationales et multilatérales. (Veira de Mello)

 

Le débat se concentre généralement sur la nécessité de sauvegarder les principes humanitaires, notamment celui de neutralité, et sur les différences de culture organisationnelle entre humanitaires et militaires.

 

L’Assemblée générale a rappelé à quelques reprises le caractère fondamentalement civil de l’assistance humanitaire et réaffirmé le rôle de leader des organisations civiles, particulièrement dans des zones affectées par des conflits. L’Assemblée générale a également affirmé que lorsque les capacités et équipements militaires sont utilisés pour des fins humanitaires, ceci doit se faire dans le respect des principes et du droit humanitaire (notamment 2004 A/RES/59/141 OP11)

 

Dans un contexte post-conflit, après la signature d’un accord de paix et lorsqu’il y a une forte volonté politique d’instaurer une paix durable, la collaboration s’avère généralement plus aisée : les mandats des différents acteurs seront souvent relativement semblables, ce qui facilitera l’intégration. Cela s’est vu en Namibie (UNTAG), au Salvador (ONUSAL) ou encore au Mozambique (ONUMOZ).

 

Dans les contextes où le conflit n’est pas terminé, une collaboration étroite ou l’intégration peuvent entraver les efforts des partenaires humanitaires car ils seront possiblement perçus comme trop proches des objectifs sécuritaires et politiques de la mission de maintien de la paix. Les humanitaires craignent parfois d’être perçus comme non neutres en s’associant à des militaires et appréhendent que cela ne nuisent à leurs relations avec la population et les parties au conflit. Des changements qui ont eu lieu au sein de certaines organisations humanitaires au cours de la dernière décennie pourraient toutefois aussi contribuer à cette perception : plusieurs organisations ont élargi leur action en adoptant des activités à caractère plus politique, comme le plaidoyer ou la consolidation de la paix. Dans certains cas, l’intégration pourrait constituer un danger pour les opérations humanitaires et la vie de leur personnel. (OMP, Principes et Orientations) Certains ont ainsi expliqué la multiplication des attaques contre le personnel humanitaire dans des pays comme la Somalie et l’Afghanistan. De leur côté, les militaires ont parfois déploré l’absence de chaîne de commande claire, le manque de profesionnalisme et d’expérience de certaines ONG et ont remis en cause leur capacité à intervenir dans des situations d’urgence. (Bernard)

 

Les priorités humanitaires ne correspondent pas nécessairement aux buts politiques et militaires. Les organisations humanitaires ont dit souhaiter éviter que l’effort humanitaire devienne un outil politique, au nom d’une certaine cohérence statégique. Ainsi, en Bosnie, des distributions alimentaires ciblées ont parfois été planifiées afin de gagner la confiance de l’une des parties au conflit et permettre d’initier des discussions. Bien qu’à court terme ceci puisse être bénéfique, à long terme, l’espace humanitaire s’en trouvera éventuellement affecté car l’aide humanitaire aura perdu son caractère neutre. L’indépendance des organisations humanitaires est censée leur permettre de conserver leur accès aux victimes lorsque les discussions sont rompues. Cette présence permettra d’ailleurs parfois de restaurer la confiance et pourra éventuellement mener à la reprise des discussions. (Vieira de Mello)

 

De façon générale, les agences humanitaires se sont inquiétées que l’émergence des missions intégrées n’affecte leur degré d’autonomie. En effet, l’intégration du coordinateur humanitaire et résident à titre de RSSG adjoint a fait craindre que son indépendance en soit affectée et que l’humanitaire soit annexé aux objectifs politico-militaires de la mission. (Zeebroek) Une note d’orientation du Secrétaire Général publiée en janvier 2006 précise ainsi que « le RSSG peut demander à une agence des Nations Unies de réorienter les interventions qu’elle avait planifiées » ( Note of Guidance on Integrated Missions ; clarifying the Role, Responsibility and Authority of the Special Representative of the Secretary-General and the Deputy Special Representative of the Secretary-General / Resident Coordinator / Humanitarian Coordinator).

 

Catherine-Lune Grayson - Conseil Danois pour les réfugiés

12 avril 2010

 

 

Bibliographie :

Bernard, Clara, « Les Actions Civilo-Militaires » dans L’espace humanitaire en danger, actes de colloque, Universités d’Automne de l’Humanitaire, 4e édition, Groupe urgence, réhabilitation, développement, France, 28-30 septembre 2006.

Biber, Bruce, « Le Code de conduite ou la pratique des principes humanitaires », CICR, sept. 2004, www.icrc.org/web/fre/sitefre0.nsf/html/652DW9.

Leader, Nicholas , The Politics of Principle : the principles of humanitarian action in practice, Humanitarian Policy Group Report 2, Overseas Development Institute, Londres, mars 2000.

Mountain, Ross, « Humanitarian reform : saving and protecting lives in DRC », Forced Migration Review, no 29, déc. 2007, Refugee Studies Centre, University of Oxford, Oxford, p.28-29.

Perrin, P., « Les relations entre les services de santé militaire et les organisations humanitaires - le point de vue du CICR », Médecine Tropicale , vol. 62, no 4 , 2002.

Vieira de Mello, Sergio « Relations and Interactions between Humanitarian Assistance and Peacekeeping Operations », Address to the Military/Police Advisers of Permanent and Observer Missions, New York, fév. 1999.

Zeebroek, Xavier, « Les missions intégrées des Nations Unies : parties du problème ou de la solution ? » dans L’espace humanitaire en danger, actes de colloque, Universités d’Automne de l’Humanitaire, 4e édition, Groupe urgence, réhabilitation, développement, France, 28-30 septembre 2006.

Le code de conduite pour le Mouvement international de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge et pour les ONGs lors des opérations de secours en cas de catastrophes, fév. 1996, cicr.org/web/fre/sitefre0.nsf/html/code-of-conduct-290296 ?opendocument

« Note of Guidance on Integrated Missions ; clarifying the Role, Responsibility and Authority of the Special Representative of the Secretary-General and the Deputy Special Representative of the Secretary-General / Resident Coordinator / Humanitarian Coordinator », Département des opérations de maintien de la paix, 17 janv. 2006.

Opérations de maintien de la paix des Nations Unies, Principes et Orientations, Nations Unies Département des opérations de maintien la paix et Département de l’appui aux missions, 2008, révisé en janv. 2010.

Standard Generic Training Module on Humanitarian Assistance, Département des opérations de maintien de la paix, juin 2003.

 

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