Stratégie de transition et de retrait : Le cas de la Banque Centrale du Kosovo sous administration de la MINUK

Agim Tonuzi

19 avr. 2010

 

Le 12 février 2010, le Conseil de sécurité des Nations Unies débattait des aspects relatifs aux stratégies de transition et de retrait des opérations de maintien de la paix. Ce débat concernant l’évolution d’une mission de paix est fondamental à plus d’un égard. En effet, des enseignements peuvent être tirés sous plusieurs angles mais il s’agit entre autre, de savoir comment pérenniser et faire fructifier un ensemble de normes administratives et d’acquis liés à la bonne gouvernance qui font qu’un Gouvernement continuera à fonctionner de manière démocratique et efficace pour chaque citoyen quelque soit son appartenance ethnique. Car en toile de fond et même après son départ, c’est de la crédibilité de la communauté internationale dont il est question.


L’exemple de la MINUK est riche de leçons à plus d’un titre car historiquement c’est une des missions les plus importantes pour le Département des opérations de maintien de la paix (DOMP) des Nations Unies et ce tant en termes de moyens humains que financiers [1]. Mais surtout, de 1999 à 2008, c’est un nouvel État qui s’est constitué de toute pièce sous l’impulsion d’une administration internationale [2]. En réalité, et ce depuis le tout début du mandat de la MINUK, la logique de transition et de retrait s’est aussi faite sous la pression de rapports de force incessants entre cette dernière et les leaders politiques locaux. Dans la pratique, ces rapports ont été canalisés dans une logique de partage de responsabilités entre « pouvoirs transférés et réservés » et par un transfert graduel de compétences de la MINUK aux élites locales [3]. Les événements tragiques de mars 2004, auront pour conséquence de précipiter la stratégie de transition et de retrait car selon Kai Eide, envoyé spécial du Secrétaire général des Nations Unies dont la mission était d’évaluer la situation sur le terrain, « le statu quo n’est plus tenable [4] ».

 

Ainsi, pour rendre effective la transition et le retrait, la communauté internationale met en place « les standards avant le statut », doctrine qui constituait en principe la feuille de route devant mener à la résolution du statut politique du Kosovo et accélère ce processus [5] avec le « Plan Ahtisaari » qui propose une solution politique et définit les contours de « l’après MINUK » ainsi que les futures obligations du gouvernement du Kosovo. L’objectif est donc d’aborder les aspects généraux liés à la transition et au retrait de la MINUK tout en les inscrivant dans le contexte opérationnel des acteurs internationaux qui en ont la charge de la bonne marche des opérations. Nous traiterons donc de l’expérience de la BCK dont les défis pour mener à bien cette stratégie étaient de :

  • A. Gérer l’appropriation du pouvoir par les cadres locaux et renforcer leurs compétences ;
  • B. Asseoir l’indépendance de l’Institution et préserver les acquis obtenus depuis 1999.

Gérer l’appropriation du pouvoir par les cadres locaux et renforcer leurs compétences

Avant d’aborder le thème de l’appropriation du pouvoir par les cadres locaux [6], il convient de rappeler le défi de taille qu’est celui de la MINUK en juin 1999 [7] après le retrait des troupes serbes : créer en un temps record et de toutes pièces une administration publique opérationnelle et efficace qui réponde aux besoins élémentaires des citoyens. Ainsi, ce retour à « une vie normale » après le conflit de 1999 et la période 1989/1999, verra le recrutement de milliers de fonctionnaires locaux et internationaux et la création d’une multitude de ministères et d’agences gouvernementales. Fondée en novembre 1999 , la CBK est l’une de ces agences et a pour mandat de « développer dans le Territoire du Kosovo un système de paiement qui soit efficace et sécurisé » et de « promouvoir un système bancaire et financier liquide et solvable fondé sur les principes d’une économie de marché ».

 

Pour ce faire, et depuis 1999, la mise à niveau de la CBK s’est surtout faite grâce à l’expertise internationale financée par les institutions internationales (UE, Banque Mondiale, FMI, USAID, etc.). En effet, il faut souligner que, durant la période 1989/1999, le Kosovo n’a pas formé de cadres dirigeants – notamment dans la fonction publique - dans un contexte où l’élite locale était exclue du fonctionnement des institutions durant l’ère Milosevic.

 

Pour faire face à ce défi, l’assistance technique financée par les donateurs ainsi que le concours des experts internationaux ont joué un rôle fondamental dans la mise à niveau du cadre de fonctionnement du système financier kosovar. Ainsi, la BCK qui se trouvait dirigée par dix experts internationaux en 1999 finira avec un seul Directeur Général international en mars 2008. Ce processus d’accaparation du pouvoir par les élites locales porte un nom, c’est la fameuse « kosovarisation » qui s’étendra graduellement à tous les « pouvoirs réservés » de la MINUK [8].

 

Ce processus conduira en mars 2008 à la nomination d’un Directeur général kosovar, précédée en 2006 par la nomination de deux vice-directeurs généraux locaux. Aussi, afin d’accompagner les dirigeants kosovars et développer des capacités de projection et d’anticipation de la BCK, fut élaboré un plan de développement 2007/2009 avec des objectifs précis, propres au fonctionnement de la BCK mais cependant liés au retrait probable de la présence internationale. Il s’agit par exemple de produire des statistiques dont la teneur et la qualité seraient compatibles avec les normes requises par le FMI. Donc de former les statisticiens de la BCK en conséquence. Car, en effet, une fois que le Kosovo aura acquis son statut, ce pays doit être « lisible » comme n’importe quel autre pays selon des normes communément admises. Par conséquent et sous la pression du calendrier politique, un suivi mensuel de l’atteinte desdits objectifs est mis en place afin d’être certain que le transfert de compétences se fera conformément aux prévisions.

Asseoir l’indépendance de l’Institution et préserver les acquis obtenus depuis 1999.

 

A partir de l’année 2006, les termes de la transition deviennent plus lisibles pour la MINUK. Dans un mémorandum intérieur [9] distribué à toutes les composantes de la Mission, il sera demandé d’identifier toutes les actions à entreprendre pour transférer les compétences selon un calendrier précis. Cette démarche a surtout un caractère légal car elle a pour but de

« développer une stratégie d’ensemble visant à transférer de la MINUK au gouvernement successeur toutes les obligations relatives à la législation en place, aux accords internationaux ainsi qu’aux arrangements contractuels et financiers signés avec les donateurs ».

 

La liste de tous les textes de loi à modifier sera disponible dés le mois de septembre 2006 [10] et l’objectif est clair : avant que le statut du Kosovo ne soit défini, retirer à la MINUK et au Représentant spécial du secrétaire général (RSSG) toutes responsabilités légales dans les domaines où s’exerçait leur compétence.

 

Dans le cas de la BCK, cette adaptation légale passe par l’amendement de la loi sur la Banque centrale qui doit consolider son indépendance une fois le mandat de la MINUK achevé. Cet amendement avait déjà été partiellement anticipé avec la loi promulguée en août 2006 [11] et il sera mené à bien avec la loi de juin 2008 qui consacre l’indépendance de la BCK [12] qui permet dorénavant au président du Kosovo (et non plus au RSSG) de nommer le gouverneur de la Banque centrale. La BCK continue ainsi à se trouver prémunie contre toute influence extérieure qui puisse nuire à l’exercice de son mandat d’autant plus que son conseil d’administration est composée de manière à conforter l’indépendance de l’Institution avec des membres qui ne possèdent pas de mandat politique depuis plus d’une année au moins.

 

Il est à noter que parallèlement au processus engagé par la MINUK pour se désengager de ses attributions, un autre processus de fond se met en marche au cours de l’année 2007 dont l’objectif est de mettre en place une série de garde-fous qui définissent le rôle de la future présence internationale et les engagements du gouvernement du Kosovo : c’est le plan Ahtisaari [13] , rendu public en février 2007. En matière économique et financière (Article 9), la future constitution du Kosovo prévoira notamment que : « 9.1 Le Kosovo a une monnaie officielle unique ; 9.2 Le Kosovo est doté d’une banque centrale indépendante ; 9.3 Le Kosovo crée des organismes indépendants de régulation des marchés ».

 

Aussi, et en plus de ces dispositions juridiques, le rôle du futur Représentant civil international est défini comme suit (Annexe IX) : « d) Le Directeur général de l’Administration des douanes, le Directeur de l’administration fiscale, le Directeur du Trésor et le Directeur de la Banque centrale du Kosovo sont nommés par les autorités compétentes avec l’accord du Représentant civil international ».

 

En plus des dispositions légales prises dans le cadre du retrait de la MINUK, il existe aussi une multitude de défis opérationnels qui diffèrent d’une institution à l’autre [14] . Pour la BCK, un effort conséquent a été entrepris pour identifier les besoins en assistance technique et en formation pour le personnel afin d’atteindre les objectifs fixés par le plan de développement 2007/2009. En effet, il est vital que l’assistance technique [15] continue d’accompagner l’évolution de l’Institution afin que les acquis constitués depuis 1999 perdurent et se renforcent.

 

Pour faire en sorte que le Kosovo devienne un pays comme les autres, le processus de transition et de retrait s’est aussi caractérisé par une accélération du processus d’intégration de la BCK dans les réseaux internationaux de contrôleurs de banques, d’assurances et de fonds de pension, ainsi que par une plus grande intégration régionale, avec par exemple la participation à des forums régionaux en matière de supervision financière. De même, de nombreux accords de partenariats et de coopération avec des banquiers centraux des Balkans ont étés signés. Ce processus de normalisation avait aussi pour objectif d’être de se conformer aux règles et principes en vigueur dans le domaine de la supervision, comme l’a manifesté la participation de représentants du Kosovo au sous-groupe régional « Balkans » du Comité de Bâle sur la supervision bancaire (2008) [16] . Avec l’arrivée progressive d’acteurs financiers européens de premier plan, l’internationalisation du système financier kosovar s’est fortement accrue durant la période de transition avec le message positif que l’on devine pour les investisseurs potentiels et pour le développement économique du pays.

Conclusion

Suite à la déclaration d’indépendance du 17 février 2008 et à l’adoption de la constitution du Kosovo, le retrait de la MINUK devenait effectif le 30 juin 2008 et le transfert de compétences finalisé. Un exercice de transition et de retrait ne peut être totalement réussi car il est difficile de tout prévoir. C’est un formidable défi humain, opérationnel et de planification qui n’a rien à envier aux restructurations observées dans le secteur privé [17] . Après le retrait de la présence internationale, la BCK a pu être effectivement l’objet d’interférences politiques en ce qui concerne la nomination d’un vice gouverneur. Par ailleurs, le rythme des actions de supervision bancaire s’est trouvé ralenti. Mais il faut l’assumer car tôt ou tard il convenait aux leaders kosovars de prendre leur destin en main et assumer leurs responsabilités vis-à-vis de l’opinion publique.

 

Quoi qu’il en soit, à ce jour 2010 la BCK fonctionne avec un minimum d’experts étrangers et la seconde loi en préparation sur la BCK préserve l’indépendance de l’Institution. Aussi, les règles normes et pratiques en vigueur au Kosovo sont de nature à éviter le sort de l’Albanie de 1997 (avec la déconfiture des fameuses pyramides) avec les effets dévastateurs en matière d’instabilité politique que l’on connaît, d’autant plus que le FMI et la Banque mondiale accompagnent constamment la BCK dans son effort de modernisation.

 

Le plus important est que parallèlement aux « standards pour le Kosovo » et le « Plan Ahtisaari », un autre processus de fond se développait : celui de l’intégration européenne dans le cadre du « Partenariat Européen ». Cet ancrage à l’Europe matérialisée par une adoption progressive de l’ « acquis communautaire » constitue finalement une garantie de réussite pour une stratégie de transition et de retrait, même si le déroulement des missions EULEX et du Bureau civil international / Représentant spécial de l’Union européenne ne va pas sans difficultés [18] .

 

C’est ce qui fait la spécificité du Kosovo et qui n’existe peut-être pas dans d’autres opérations de maintien de la paix qui évoluent dans une géopolitique bien plus complexe et plus instable. Car, en dehors de considérations opérationnelles et des défis multiples qui sont posés, la perspective européenne du Kosovo aura pleinement joué son rôle de canalisateur auprès des élites politiques locales et permit à la MINUK de passer le relais dans des conditions optimales.

 

Agim Tonuzi

19 avril 2010

 

[1] Lire ce rapport pour mesurer l’importance de cette Mission.

[2] Pour connaître en détail le mandat de la MINUK, lire la résolution du Conseil de sécurité des Nations Unies 1244(1999) votée le 10 juin 1999.

[3] Dés l’année 2002 dans le cadre du « Transfer Council » et notamment dans les domaines de la santé, de l’éducation et de l’agriculture.

[4] Le rapport de Kai Eide est disponible sur http://www.unmikonline.org/docs/2008/Fact_Sheet_July_2008.pdf

[5] Également motivé par une lassitude certaine de la communauté internationale.

[6] En juin 2008, l’administration publique du Kosovo représentait déjà 76000 fonctionnaires

[7] UNMIK Regulation No. 1999/20 on the Banking & Payment Authority of Kosovo.

[8] A savoir l’administration fiscale (Trésor Public, Douanes, etc.), la majeure partie des activités de police et de justice, l’Agence de Privatisation du Kosovo ainsi que les entreprises publiques, la Banque Centrale et le Fonds de Pension du Kosovo, la Télévision publique, la Direction de la Protection Civile et toute une série d’agences de supervision et de régulation.

[9] Mémorandum intérieur de la MINUK daté du 20 juillet 2006 ayant pour objet : « Planning for transition ».

[10] Mémorandum intérieur de la MINUK daté du 22 septembre 2006 ayant pour objet : « Action Plan – Hand Over in Area of Legislation, International Agreement and Contractual Arrangements Including Donor Grants ».

[11] UNMIK Regulation No. 2006/47 on the Central Banking Authority of Kosovo, 24 August 2006.

[12] Law No. 03/L-073 On the Central Bank of Kosovo, 5 June 2008.

[13] Pour plus d’information sur le Plan Ahtissari, veuillez visiter http://www.unosek.org/docref/Proposition_globale-fran%E7ais.pdf

[14] A titre d’exemple, l’Agence Fiduciaire du Kosovo (aujourd’hui Agence de Privatisation du Kosovo) se verra assigné pour objectif de privatiser 90% de la valeur des actifs des entreprises privatisables et ce, avant la fin du mandat du Pilier IV de la MINUK (UE).

[15] Il est important de noter le rôle majeur joué par la Communauté des donateurs dans le processus de transition et de retrait de la MINUK. En effet, d’une assistance financière principalement orientée vers la reconstruction physique (habitat, infrastructures, etc.) pour la période 2000/2003 sera presque principalement dédiée à l’assistance technique ou « capacity-building » à partir de 2004. Il s’agit effectivement d’aider la MINUK et les Institutions Gouvernementales Provisoires du Kosovo à appréhender et mettre en pratique les « Standards pour le Kosovo ». L’enjeu que constitue l’assistance technique est tellement important que la Commission Européenne (DG Elargissement) soulignera la nécessité pour la MINUK d’identifier les besoins en formation une fois son mandat terminé afin que la future présence Européenne puisse avoir une feuille de route en la matière et que les institutions du Kosovo continue à adopter les normes européennes (Communication datée du 12/05/2006 avec la référence ELARG.C.3/MK/ni D(2006) REG 102600 avec pour objet : « Future international arrangements in Kosovo ».

[16] Pour plus d’information sur les évolutions récentes, visiter le site web de la BCK : www.bqk-kos.org

[17] A titre d’information, Il est important de noter qu’il existe aussi un document qui évalue l’impact économique pour le Kosovo du retrait de la MINUK. Lire “UNMIK’s Impact on the Kosovo Economy – Spending Effects 1999-2006 and Potential Consequences of Downsizing”, Economic Policy Office / UNMIK EU Pillar, juillet 2006, 89 pages.

[18] La perspective européenne du Kosovo étant surtout guidée par le Bureau de liaison de la Commission européenne à Prishtina. La mission EULEX se concentrant sur les aspects de police et de justice et le Représentant international veillant au respect de la mise en pratique du Plan Ahtissari.

 

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