Les méthodes de travail du Conseil de Sécurité

Romain Esmenjaud

18 juin 2010

 

Le 22 avril 2010, à l’initiative du Japon, le Conseil de Sécurité des Nations Unies (CSNU) tenait la troisième réunion de son histoire sur ses méthodes de travail (les deux premières se sont tenues en décembre 1994 et août 2008) [1]. Ces discussions font partie intégrante du débat plus large sur la réforme du Conseil. Pas aussi médiatique que la question de son élargissement, la question des méthodes de travail du CSNU constitue pourtant un élément essentiel de sa légitimité et de son autorité en tant que responsable principale du maintien de la paix et de la sécurité internationales.

 

Le CSNU, un organe « conservateur »

Comme le soulignait l’Ambassadeur Kishore Mahbubani, Représentant de Singapour au Conseil de Sécurité entre 2001 et 2002, le Conseil de Sécurité constitue « l’une des institutions les plus conservatrices du monde » [2]. Le statut privilégié qu’il accorde à certains pays tient principalement à deux éléments.

 

Le premier procède de l’existence de deux catégories d’Etat au sein du Conseil : les cinq membres permanents (P5) disposant d’un droit de veto (Chine, États-Unis, France, Royaume-Uni, Russie), et les dix membres élus. Depuis le début des années 1990, les prises de décision par consensus sont devenues la norme et l’usage du veto a été fortement discrédité, donnant l’impression que l’avis de tous les membres compte désormais de manière égale. De fait, la menace de veto continue d’être utilisée lors des consultations informelles, garantissant au P5 un poids prépondérant dans les prises de décision. Si, pour les uns, l’existence d’un tel privilège représente une entorse aux principes démocratiques, il constitue, pour d’autres, le garant de l’existence (et du succès) du Conseil. Selon ces derniers, sans l’assurance de la prise en compte de leurs intérêts nationaux, les grandes puissances n’auraient jamais été membres de cet organe. En tout état de cause, l’existence du droit de veto fait du CSNU une sorte de Directoire qui s’inscrit dans la continuité du Concert Européen. La permanence de leur présence au Conseil assure également au P5 différents avantages que l’Ambassadeur Martin Chungong Ayafor, Représentant du Cameroun au Conseil en 2002, a décrit avec justesse : « [La présence permanente] suggère une maîtrise quasi parfaite des dossiers, des procédures, des pratiques et même des non-dits. […] Au-delà des apparences, il s’agit bien d’un réflexe partagé par tous les membres du Conseil qui, volontairement ou non, sont souvent tentés de croire qu’il suffit d’être d’accord à cinq pour être d’accord à quinze » [3]. Par exemple, les cinq membres permanents ont notamment développé une relation privilégiée avec le Secrétariat des Nations Unies qui leur permet, dans certains cas, l’accès aux rapports du Secrétaire Général avant leur diffusion aux membres élus.

 

Deuxièmement, toujours au nom de l’efficacité, le fonctionnement du Conseil se caractérise par une certaine culture du secret et de l’exclusion. Malgré l’article 48 du règlement intérieur du Conseil selon lequel la séance publique représente la règle, et la séance informelle l’exception, les consultations informelles constituent la façon habituelle de travailler du Conseil, faisant des sessions publiques de simples chambres d’enregistrement de décisions déjà prises [4]. Il est, en outre, courant que le travail du CSNU se fasse dans le cadre de petits groupes. Le P5 s’est notamment emparé des discussions sur l’Irak de telle sorte qu’en 2002, des membres élus se sont plaints d’avoir pris connaissance de projets de résolution dans le New York Times. Les points à l’ordre du jour du Conseil sont également répartis entre Etats membres qui, en fonction de leurs intérêts et de leur expertise, assure un rôle de « leaders » sur certains sujets ou crises pour lesquels ils préparent notamment les projets de résolution (France en Afrique Centrale, Etats-Unis pour le terrorisme…) [5]. Les discussions sur certains thèmes se font également dans le cadre de « groupes d’amis » composés de membres du Conseil, mais aussi d’Etats extérieurs (par exemple, l’Australie pour le Timor-Oriental) [6]. Un tel système, souvent dénué de transparence, ne va pas sans créer quelques mécontentements, en particulier parmi les membres élus, qui ont parfois le sentiment de se voir imposer des décisions. En février 1999, une note du CSNU rappelait d’ailleurs que « la rédaction des résolutions du Conseil et des déclarations du Président du Conseil devrait être effectuée de telle manière que tous les membres du Conseil puissent y participer comme il convient [7] »

 

Le caractère inégalitaire et confidentiel du travail du Conseil est particulièrement problématique dans le cadre des opérations de paix où intervient un très large éventail d’acteurs : les pays contributeurs de troupes, de nombreux organes onusiens (OCHA, HCR, PNUD…), des organisations régionales, ou encore des ONG. L’absence de concordance –et parfois de collaboration- entre les rédacteurs du mandat et les acteurs chargés de le mettre à exécution est particulièrement préjudiciable. Une telle situation n’est évidemment pas propice à une bonne mise en œuvre des décisions prises au Conseil et risque de le décrédibiliser par la création d’un fossé entre les discours et la pratique. En outre, la fragmentation du mécanisme institutionnel des opérations de paix créé un système de « déresponsabilisation » généralisée, chacun pouvant rejeter la responsabilité de ses erreurs sur d’autres acteurs. Les membres du Conseil peuvent, par exemple, accuser les contributeurs de troupes de ne pas appliquer le mandat qui leur a été attribué, tandis que ces derniers peuvent reprocher au Conseil de lui confier des tâches irréalistes.

La réforme des méthodes de travail du CSNU

La question de la réforme des méthodes de travail du Conseil s’est imposée à l’agenda au début des années 1990, dans un contexte de croissance exponentielle de son activité. La visibilité que lui offre ce regain d’activisme met en lumière le caractère inégalitaire de son mode de fonctionnement et nombre de pays expriment leur préoccupation à propos de l’élargissement de l’agenda du CSNU qui lui permet de s’emparer de nouveaux sujets (crises humanitaires, promotion des droits de l’homme et de l’Etat de Droit…). En 1993, l’Assemblée Générale met sur pied un Groupe de travail sur la réforme du Conseil dont le mandat est divisé en deux thématiques (« clusters ») : la composition et les procédures de vote, d’une part, et les méthodes de travail, d’autre part [8]. Le nom complet du groupe est le suivant : Groupe de travail à composition non limitée chargé d’examiner la question de la représentation équitable au Conseil de sécurité et de l’augmentation du nombre de ses membres, ainsi que d’autres questions ayant trait au Conseil de sécurité, . En août 1994, afin de préserver sa légitimité et son autorité, les membres permanents acceptent d’organiser, à l’initiative de la France, un premier débat sur le sujet des méthodes de travail du CSNU [9]. Depuis lors, de nombreuses mesures ont été prises, principalement dans trois domaines : la transparence, la participation, et l’efficacité [10].

 

Transparence : La transparence constitue notamment une mesure essentielle en vue de la « responsabilisation » (accountability) des membres du CSNU vis-à-vis de l’ensemble des Etats des Nations Unies. Sans obliger les membres du Conseil à justifier leurs décisions, les mesures prises visent à offrir aux pays non-membres une meilleure visibilité sur les leurs activités. Les efforts effectués à cet égard ont porté sur les sujets suivants :

- le recours plus régulier à des sessions publiques, auquel le Conseil s’est engagé à plusieurs reprises [11]. Lors de ces telles sessions, les Etats non-membres concernés par le sujet à l’ordre du jour, et en particulier les parties à un conflit, peuvent se voir accorder le droit de participer aux discussions ;

- la tenue de « briefings » aux profits des Etats non-membres afin de les informer des discussions en cours au Conseil ;

- l’organisation, à la fin de certaines présidences, de discussions permettant aux Etats de débattre des événements du mois écoulé (« wrap-up sessions »). Cette pratique est quelque peu tombée en désuétude ces dernières années ;

- la publication par la plupart des présidences (de manière informelle et sous leur responsabilité personnelle) d’un bilan de leur action à la tête du Conseil ;

- l’amélioration du rapport du Conseil à l’Assemblée Générale, désormais plus complet et adopté en public [12]. Le rapport comprend désormais les rapports des organes subsidiaires du Conseil.. Certaines délégations (Vietnam en 2008, et Ouganda en 2009) chargées de la rédaction de l’introduction du document ont également discuté de son contenu avec les pays non-membres ;

- l’annonce dans le Journal des Nations Unies du programme de travail mensuel du Conseil, ainsi que de ses réunions publiques et informelles [13];

- l’organisation par de nombreux présidents du Conseil de briefings à destination des médias, en particulier au début et à la fin des présidences ;

- la mise à disposition au profit de l’ensemble des Etats membres de l’ONU du texte des résolutions dès le jour (ou la veille) de leur « mise au bleu », c’est-à-dire tels qu’elles seront mises au vote.

 

Participation : Diverses mesures ont également été prises afin de permettre à tous les acteurs concernés par un sujet ou une crise de faire entendre leur voix. Tout d’abord, l’ensemble des initiatives relatives à la transparence mentionnées ci-dessus peuvent entrer dans cette catégorie. En disposant de meilleures informations sur les activités en cours ou à venir au Conseil, les acteurs extérieurs peuvent tenter de peser sur les discussions, notamment en faisant valoir leurs points de vue auprès des pays membres du Conseil. D’autres mesures ont, par ailleurs, été prises en faveur d’acteurs au profil particulier :

- Au profit des pays contributeurs de troupes : En matière d’opérations de paix, il s’agit des premiers acteurs concernés par les décisions du Conseil et l’expérience a montré que la prise en compte insuffisante de leur avis pouvait mettre les missions onusiennes dans une situation délicate. En 2001, quelques mois après avoir protesté contre la modification du mandat de la Mission des Nations Unies en Sierra Leone, l’Inde a ainsi retiré ses troupes de l’opération [14]. Depuis le milieu des années 1990, diverses initiatives ont été prises afin de permettre une meilleure collaboration entre le Conseil et les pays fournisseurs de troupes, notamment deux déclarations présidentielles en 1994 et 1996 [15], et surtout la résolution 1393 (juin 2001), selon laquelle toute décision relative au mandat d’une opération (renouvellement, modification, ou fin) doit être précédée par une réunion formelle du Conseil auxquels participent les Etats contributeurs [16]. Depuis janvier 2002, un mécanisme consultatif supplémentaire a été établi avec la tenue de réunions regroupant le Secrétariat des Nations Unies, le Groupe de travail sur les opérations de paix, et les pays fournisseurs [17]. Une meilleure prise en compte des préoccupations de ces derniers reste aujourd’hui un sujet de réflexion au sein du Conseil, comme en témoignent la rencontre organisée le 23 septembre 2009 entre le président Obama et les principaux contributeurs, de même que l’initiative franco-britannique pour l’amélioration des opérations de paix et le rapport « Nouvel Horizon » paru en 2009, qui, tous deux, envisagent de les associer davantage à la planification et la gestion des missions.

 

- Au profit des acteurs onusiens, et autres institutions internationales : Des représentants du Secrétariat des Nations Unies, de diverses agences onusiennes, dont le HCR et le Conseil Economique et Social, mais aussi d’institutions financières internationales, comme le Fonds Monétaire International et la Banque Mondiale, ont notamment été invités à intervenir lors de réunions du Conseil. La création en 2005 de la Commission de Consolidation de la paix, organe consultatif regroupant l’ensemble des acteurs concernés dans le domaine (donateurs, institutions financières, Etats, fournisseurs de troupes…) représente une autre mesure en faveur de la « démocratisation » la gestion des opérations.

- Au profit des organisations régionales : Les représentants des organisations régionales font également partie des acteurs qui peuvent être invités à intervenir devant le Conseil, ce qui revêt une importance particulière dans le contexte de la régionalisation des opérations de paix. Du fait de la prééminence à l’ordre du jour du CSNU de sujets concernant le continent africain, des consultations régulières sont notamment organisées avec le Conseil de Paix et de Sécurité de l’Union Africaine (UA), en particulier pour la gestion de la crise du Darfour, qui fait l’objet d’une forme de coopération innovante à travers l’opération hybride ONU-UA.

- Au profit des ONG et de la société civile: La consultation des ONG et des membres de la société civile s’est notamment développée à travers les réunions en format « Arria ». Ce type de réunions informelles, baptisées du nom de leur créateur, l’ambassadeur Vénézuélien Diego Arria, offre l’opportunité à des ONG et des représentants de la société civile de partager avec le Conseil leur expérience où leur point de vue sur un sujet appartenant à leur champ d’expertise [18]. Le Conseil effectue, par ailleurs, un nombre croissant de missions de terrain au cours desquelles il rencontre non seulement les parties au conflit et des acteurs onusiens, mais aussi des représentants de la société civile.

 

Efficacité : Si la question de l’efficacité du Conseil est une vaste problématique qui ne concerne pas uniquement ses méthodes de travail, diverses mesures prises dans ce domaine ont pu contribuer à cet objectif. Tout d’abord, afin de faciliter la prise de fonction des membres élus du Conseil, rendus difficile par la complexité et l’opacité de son fonctionnement, différentes initiatives ont été prises à leur attention. Ils disposent notamment du droit de participer aux réunions du CSNU au cours des six semaines précédant leur entrée [19]. Pour les pays qui devront assurer la présidence du Conseil dans les deux mois suivant leur prise de fonction, cette période est étendue à deux mois.. Le travail du Conseil se caractérise également par un souci croissant de vérification de la bonne mise en œuvre et de l’efficacité de ces décisions. En 2000, une Commission sur l’efficacité des sanctions a, par exemple, été créée [20]. De même, l’amélioration des méthodes du Conseil en matière d’opérations de paix fait actuellement l’objet de discussions dans le contexte d’une initiative franco-britannique. Celle-ci prévoit notamment de renforcer le rôle du CSNU en matière de planification, de suivi et d’évaluation des missions [21].

Portée et limites des réformes

Dans la mesure où elles tendent à alourdir la charge de travail des membres du Conseil, déjà jugée excessive par certains, ces mesures peuvent être considérées comme des efforts remarquables de la part du P5. Elles sont toutefois jugées insuffisantes par de nombreux Etats. D’aucuns estiment que la consultation des pays contributeurs de troupes, limitée aux questions militaires, devrait également être élargie aux sujets d’ordre politique, tandis que d’autres soulignent que les rapports du CSNU à l’Assemblée sont insuffisamment analytiques ou encore que ses sessions publiques ne permettent pas un véritable débat et ne constituent que des « alibis » [22]. Enfin, beaucoup regrettent que les améliorations apportées ne reposent que sur la pratique ou sur des notes du CSNU, mais ne soient pas formalisées dans son règlement intérieur. Les membres permanents souhaitent, en réalité, conserver un maximum de marge de manœuvre dans leurs méthodes de travail, comme en témoigne le fait que, plus de 60 ans après sa création, le règlement intérieur du Conseil demeure provisoire.

 

La portée limitée de ces réformes repose donc, tout d’abord, sur la résistance des membres du P5, en particulier la Chine et la Russie, qui, afin de ne se voir imposer aucune décision par l’Assemblée Générale, prennent soin à ce que la discussion sur les méthodes de travail reste du ressort du Conseil. Mais elle résulte également de la pression limitée exercée par les Etats non-membres. Depuis 2005, ce sujet est porté par un groupe de cinq « petits Etats » (Small five – S5 : Costa Rica, Jordanie, Liechtenstein, Singapour et Suisse) dont les chances d’entrer au Conseil sont faibles et qui estiment ainsi que cette question représente un élément fondamental de son processus de réforme. Leur capacité d’influence demeure toutefois limitée. En outre, ce sujet ne reçoit pas une attention significative de la part des ONG, ni des grands Etats, qui sont davantage préoccupés par la question de l’élargissement.

 

Pourtant, sans une meilleure prise en compte des préoccupations des acteurs impliqués, en particulier en matière d’opérations de paix, la légitimité et l’autorité du Conseil risquent de continuer de faire l’objet de contestation. En Afrique, continent non représenté de manière permanente au Conseil, et lieu de déploiement de la majorité des missions onusiennes, l’attitude des organisations régionales à l’égard du CSNU est d’ailleurs teintée d’ambigüité. Par une innovation juridique que certains jugent contraire au chapitre VIII de la Charte de l’ONU, l’Article IV de l’Acte Constitutif de l’UA donne ainsi le droit à l’organisation d’intervenir dans un Etat membre, dans certaines circonstances graves, à savoir : les crimes de guerre, le génocide et les crimes contre l’humanité (sans que l’aval du CSNU ne soit explicitement requis). Sans une réforme significative du Conseil, permettant de plus large consultations, que ce soit par l’élargissement ou l’amélioration des méthodes de travail, le risque encouru est donc que la primauté du CSNU ne devienne plus qu’un mythe.

 

 

Romain Esmenjaud - Doctorant, Institut des Hautes Études Internationales et de Développement, Genève
18 juin 2010

 

[1] S/PV.3483, 16 décembre 1994 ; S/PV.5968, 27 août 2008 ; S/PV.6300, 22 avril 2010.

[2] S/PV.4616, 26 septembre 2002, p.2.

[3] S/PV.4677, 20 décembre 2002, p.18.

[4] Mats Berdal, "The UN Security Council : ineffective but indispensable", Survival, 2003, vol.45, n°2, p.20.

[5] David Ambrosetti et Mélanie Cathelin, "Les enjeux du leadership au Conseil de Sécurité : Responsabiliser ou contrôler les opérations de paix de l’ONU ?", Revue internationale et stratégique, 2007, vol.4, n°68, p.69-77.

[6] Teresa Whitfield, Friends indeed ? The UN, groups of friends, and the resolution of conflict, United States Institute of Peace Press, New York, 2007 ; Pascal Teixera, Le Conseil de Sécurité à l’aube du XXIe siècle, UNIDIR, Geneve, 2002, p.12-15.

[7] S/1999/165, 19 février 1999. L’Autriche et la Turquie font partie des Etats qui ont exprimé leurs inquiétudes à cet égard lors du dernier débat au CSNU ; S/PV.6300, 22 avril 2010, p.4 et p.9.

[8] A/RES/48/26, 10 décembre 1993. Le nom complet du groupe est le suivant : Groupe de travail à composition non limitée chargé d’examiner la question de la représentation équitable au Conseil de sécurité et de l’augmentation du nombre de ses membres, ainsi que d’autres questions ayant trait au Conseil de sécurité,

[9] S/PV.3483, 16 décembre 1994.

[10] Voir notamment Susan Hulton, “Council working methods and procedure”, in David Malone (dir), The United Nations Security Council : From the Cold War to the 21st century, Lynne Rienner Publishers, Boulder and London, 2004, p.237-252 ; Security Council Report, Security Council transparency, legitimacy and effectiveness : efforts to reform council working methods 1993-2007, 2007 n°3, 18 october 2007. Nombre de ces mesures apparaissent également dans la note présidentielle S/2006/597, 19 juillet 2006.

[11] Voir notamment la Déclaration du Président du CSNU : S/PRST/1994/81, 16 décembre 1994.

[12] Voir notamment les notes du CSNU : S/1997/451, 12 juin 1997 ; S/1998/1016, 30 octobre 1998 ; S/2002/199, 22 mai 2002 ; S/2007/749, 19 décembre 2007. Le rapport comprend désormais les rapports des organes subsidiaires du Conseil.

[13] S/26176, 27 juillet 1993 ; S/1998/354, 30 avril 1998

[14] Philip Cunliffe, "The politics of global governance in UN peacekeeping", International Peacekeeping, 2009, vol.16, n°3, p.331.

[15] S/PRST/1994/62, 4 novembre 1994 ; S/PRST/1996/13, 28 mars 1996

[16] S/RES.1353, 13 juin 2001.

[17] S/2002/56, 14 janvier 2002.

[18] James A. Paul, “Working with Nongovernmental organizations”, in David Malone (dir), The United Nations Security Council : From the Cold War to the 21st century, Lynne Rienner Publishers, Boulder and London, 2004, p.373-387

[19] S/2006/507, 19 février 2006. Pour les pays qui devront assurer la présidence du Conseil dans les deux mois suivant leur prise de fonction, cette période est étendue à deux mois.

[20] S/2000/319, 17 avril 2000.

[21] S/PV.6075, 23 janvier 2009.

[22] Jakob Silas Lund, Reforming the working methods of the Security Council, The Centre for UN Reform Education, 2009

 

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