Doctrine de maintien de la paix

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La doctrine sert en général à définir les conditions stratégiques nécessaires à l’emploi des forces militaires et les principes selon lesquels une opération conduira ses activités. La nouvelle doctrine du Département des Opérations de Maintien de la Paix de l’ONU publiée, pour la première fois début 2008, est l’aboutissement de longues années de travail et de réflexion à ce sujet.

 

En effet, c’est en 1992, que le Secrétaire Général de l’ONU, Boutros Boutros Ghali, dans son Agenda pour la Paix, parle pour la première fois de ce qu’on pourrait appeler une doctrine pour les opérations de maintien de paix. Mais en 1992, son effort se limite à définir ce qu’est une opération de paix. En 1995, dans le Supplément à l’Agenda pour la Paix, on peut à nouveau parler d’une esquisse de doctrine, car le Supplément définit mieux les paramètres nécessaires au déploiement d’une opération de paix de l’ONU : le consentement des parties, l’impartialité de l’opération, et l’usage de la force limite à la légitime défense. En août 2000, le Rapport Brahimi insiste sur la capacité d’une opération à utiliser la force dans les cas ou certains acteurs l’empêcheraient de compléter son mandat.

Développement de la doctrine

En août 2000, le Rapport Brahimi avait donc recommandé la création d’une doctrine détaillée sur les opérations de paix. Prenant note des difficultés auxquelles l’ONU avait fait face durant les années 1990, en particulier au Rwanda, en Somalie et en ex-Yougoslavie, ses experts avaient recommandé au Conseil de Sécurité de réfléchir au mandat qu’il donne aux opérations de paix. En particulier, le rapport encourageait le Conseil à accorder des mandats réalistes, accompagnés de ressources adéquates. Enfin, il insistait sur le fait que l’impartialité, si importante à la légitimité des opérations de paix, ne se traduise pas par l’inaction face aux violations des droits de l’homme. Cependant, le Rapport Brahimi, même s’il sert par la suite de base à certaines réformes de l’ONU, ne peut être considère, au sens propre, comme une doctrine. D’autant plus que l’opposition de certains pays membres aux réformes suggérées par le Rapport retarde leur mise en oeuvre (ou les empêche d’être effectuées) et requiert le développement d’un processus consultatif (et donc plus long) sur le développement d’une doctrine de l’ONU pour les opérations de paix.

La nouvelle doctrine de l’ONU pour les opérations de paix

Préparée et rédigée par l’unité des Pratiques Optimales du Service de Formation et d’Evaluation du Département des Opérations de Maintien de la Paix, la nouvelle doctrine publiée au début 2008 a pour objectif d’expliquer les principes et les directives de l’ONU pour ces opérations. Elle servira aussi de base au développement de tout futur document doctrinal, sans toutefois prendre la place des doctrines des pays membres à ce sujet. L’ONU encourage néanmoins les pays membres à l’utiliser pour développer leur doctrine. Enfin, elle utilise les analyses du Rapport Brahimi, ainsi que l’expertise de pays membres, des missions de l’ONU, des organisations régionales et non-gouvernementales et pourra être modifiée en cas de besoin. La nouvelle doctrine de l’ONU est organisée en trois parties : l’évolution du maintien de la paix de l’ONU, l’organisation et la préparation des opérations de paix, et l’art de la mise en œuvre des mandats.

L’évolution du maintien de la paix

La première partie est divisée en trois chapitres. Le premier, intitulé “cadre normatif des opérations de paix de l’ONU” explique comment la Charte de l’ONU (en particulier ses chapitres VI et VII) sert de base aux mandats pour les opérations de paix du Conseil de Sécurité. Il note que, même si l’autorité légale pour les opérations de paix est souvent considérée comme émanant du Chapitre VI de la Charte, celui-ci n’a toutefois jamais été invoqué formellement dans la création d’une opération. En revanche, le Conseil utilise aujourd’hui (presque systématiquement) le Chapitre VII de la Charte afin de justifier un mandat robuste lors de la création d’une opération. Le document rappelle que les pays participants à l’opération ne doivent pas se limiter au Chapitre VII pour comprendre l’objectif d’une opération : ils doivent faire attention au mandat du Conseil, aux règles d’engagement, et aux directives sur l’usage de la force. Enfin, les opérations s’engagent au respect des droits de l’homme et du droit international.

Les opérations dites traditionnelles

Le deuxième chapitre, intitulé, “le rôle changeant des opérations de paix de l’ONU,” commence par introduire le spectre des activités liées à la paix et à la sécurité. Il définit ainsi la prévention des conflits, la rétablissement de la paix (“peacemaking” à travers la négociation, l’envoi de représentants spéciaux etc.), le maintien de la paix (peacekeeping), l’imposition de la paix (peace enforcement), et la construction de la paix (peacebuilding). Le chapitre s’efforce ensuite d’expliquer les activités principales associées aux opérations de maintien de la paix de l’ONU. Il différencie par conséquent les opérations dites “traditionnelles” des opérations multidimensionnelles ou complexes. Dans les premières, souvent déployées avant 2000 (et dont beaucoup continuent depuis leur création durant la guerre froide), l’opération se contente d’observer et de vérifier l’application d’un accord de paix ou d’un cessez-le-feu. Aujourd’hui, les opérations de ce genre sont déployées à Chypre, à la frontière entre l’Éthiopie et l’Érythrée, dans les hauteurs du Golan, et dans le Sinaï.

Les opérations dites complexes ou multidimensionnelles

Souvent considérée comme typique de ces opérations, la FINUL, au Liban est cependant devenue suite à la guerre de l’été 2006, une opération complexe ou multidimensionnelle comme celles de l’ONU en République Démocratique du Congo, au Libéria, en Côte d’Ivoire, au Soudan, et en Haïti. Comme l’explique la doctrine de l’ONU, ces opérations, crées sous l’égide du Chapitre VII de la Charte, sont déployées suite à une guerre civile, utilisent un mélange de force militaire et civile (dont une forte présence policière) et sont chargées de soutenir l’application d’un accord de paix. Selon la doctrine, elles ont en général trois fonctions centrales : “de créer un environnement sécurisé et stable tout en renforçant la capacité de l’État a pourvoir à la sécurité dans le respect des droits de l’homme et de l’État de droit, de faciliter le processus politique en promouvant le dialogue et la réconciliation et de soutenir la création d’institutions légitimes et efficaces, et de fournir un cadre dans lequel l’ONU et les autres acteurs internationaux peuvent poursuivre leurs activités de manière coordonnée et cohérente.”

 

Une partie importante des mandats de ces opérations, étant donné l’impératif en matière de provision de sécurité, est aussi, de plus en plus souvent, de “protéger les civils sous la menace immédiate de la violence.” Emanant du principe de la Responsabilité de protéger adopté par le Conseil de Sécurité et l’Assemblée Générale de l’ONU en 2005, une doctrine plus détaillée à ce sujet reste à développer.

 

La doctrine note que les opérations de paix multidimensionnelles ont peu de chance de succès si elles ne sont pas accompagnées d’efforts visant la construction de la paix. Elle identifie quatre domaines dans lesquels le progrès est nécessaire pour arriver à la paix : la capacité de l’État à promouvoir la sécurité et l’ordre public, le renforcement de l’État de droit et le respect pour les droits de l’homme, le soutient à la création d’institutions politiques légitimes et la participation politique qui en découle, et la promotion du développement économique et social. Le document décrit ensuite les activités qui découlent de ces quatre domaines. Tout d’abord, de nombreuses opérations de paix seront chargées du désarmement, de la démobilisation, et de la réintégration des anciens combattants. Ensuite, elles pourront contribuer aux activités de déminage ainsi qu’à l’organisation d’élections. Une autre activité importante sera sa contribution à la reforme du secteur de sécurité et aux institutions de l’État de droit. Enfin, elles aideront à la protection des droits de l’homme et la restauration de l’autorité publique.

La base doctrinale des opérations de paix de l’ONU

Le troisième chapitre de la première partie, intitulé, “ les principes de bases des opérations de paix de l’ONU,” peut être considéré comme la base doctrinale de ces opérations. Ses trois principes les plus importants en sont le consentement des parties, l’impartialité, et l’usage de la force limite à la légitime défense et à la défense du mandat. L’opération sera par ailleurs plus efficace si elle est considérée comme légitime par la communauté internationale. Cette légitimité dépend de la manière dont elle complète son mandat, du professionnalisme de ses participants (et c’est pour cette raison que tout abus sexuel ne peut être toléré), et du maintien de son autorité morale. Ensuite, l’opération doit être crédible c’est-à-dire que la communauté internationale doit croire à sa capacité à compléter son mandat et qu’elle bénéficie des ressources nécessaires à ces objectifs (que ce soit les ressources humaines, financières ou le soutien politique). Enfin, le succès d’une opération requiert son appropriation nationale et locale. Il est aussi nécessaire de promouvoir une volonté populaire de participer et de contribuer de manière permanente et efficace à la paix.

L’organisation et la préparation des opérations de paix

La deuxième partie de la doctrine de l’ONU, intitulée, “la préparation d’une opération de paix de l’ONU” est composée de deux chapitres dévoués à la décision de déployer une opération de paix et à sa préparation. Selon le chapitre sur la décision de déployer une opération, l’ONU, avant de prendre une telle décision, doit évaluer la situation et les options qui en découlent. Ainsi, certaines leçons des années 1990 en particulier, sont importantes. D’abord, il faut, selon cette doctrine, se souvenir que les opérations de paix ne sont efficaces que si elles sont déployées lorsqu’il y a une paix à maintenir. Le cas échéant, l’opération risque de se retrouver “paralysée, ou pire, partie du conflit.” La présence d’un accord de paix ou d’un cessez le feu n’est néanmoins pas suffisante, il faut que les parties soient engagées dans la paix. Par ailleurs, avant de se déployer, l’opération requiert un engagement régional, le soutien complet d’un Conseil de Sécurité uni dans ses objectifs, et encore une fois, d’un mandat clair accompagné des ressources nécessaires à son succès.

L’art de la mise en œuvre des mandats opérations de paix

Après avoir discuté de la meilleure manière de préparer le déploiement d’une mission, le reste de la doctrine de l’ONU est consacré à une analyse de la mise en oeuvre, avec succès, du mandat des opérations de l’ONU. Cette troisième partie commence avec une description des phases typiques de déploiement d’une opération : son démarrage, l’application du mandat, et la transition (c’est-à-dire la transmission à une organisation régionale, le retrait, ou la liquidation de la mission). Avant le déploiement d’une mission, c’est en grande partie le quartier général de l’ONU qui s’occupe de sa préparation. Ensuite, les chefs de mission se déploient et commencent à organiser la mission sur le terrain.

 

Durant la mission, la doctrine détaille les relations entre le quartier général de la mission et le siège de l’ONU. Ainsi, au Secrétariat, c’est le Département des opérations de maintien de la paix qui est chargé de donner à l’opération l’orientation politique et stratégique dont elle a besoin. Parallèlement, le Département de l’Appui aux Missions organise le soutien logistique, matériel, et administratif. Sur le terrain, c’est le Chef de Mission qui tient l’autorité opérationnelle sur les différents contingents. Ces derniers se trouvent sous le commandement de Commandant militaire de la mission. Enfin, les différents de contingents nationaux déterminent les exigences sécuritaires et opérationnelles de leurs contingents (en particulier en matière de la sécurité de leurs contingents).

 

Les missions de l’ONU, selon la doctrine, doivent aussi minimiser l’impact de leur présence, que celui-ci soit social (comportement du personnel), économique (en particulier sur les prix des biens essentiels comme le logement ou la nourriture), ou écologique. Les missions peuvent enfin tirer avantage de la communication avec la population pour s’assurer que leurs actions sont comprises et acceptées.

Conclusion

La nouvelle doctrine de l’ONU détaille donc la philosophie des opérations de paix, leurs objectifs, les raisons pour lesquelles elles sont déployées, et les principes auxquels elles doivent s’adhérer pour s’assurer de leur succès. Le document reconnaît néanmoins que davantage de doctrine est nécessaire au bon déroulement des opérations de paix. En Annexe, il détaille donc les efforts à venir a ce sujet. Le document présente les progrès de l’ONU en matière de développement de la doctrine pour ses opérations de paix. Il tient compte aussi du développement de cette doctrine (et de l’évolution de l’analyse de ces opérations) par certains pays clefs, comme les Etats-Unis, le Canada, le Royaume-Uni, l’Inde et d’autres.

 

Alix J. Boucher

Chercheuse/analyste 
The Henry L. Stimson Center


22 mai 2008

 

Documents

 

30 juin 2009

A New Partnership Agenda: Charting a New Horizon for UN Peacekeeping


ONU - Département des opérations de maintien de la paix

PDF 581 Ko
 

 

18 janv. 2008

Opérations de maintien de la paix des Nations Unies : Principes et Orientations


ONU - Département des opérations de maintien de la paix

PDF 529 Ko
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Références

 

21 mars 2012

Emerging Powers and Peacekeeping: An Unlikely Normative Clash


Geneva Centre for Security Policy

PDF 571 Ko
 

 

26 mai 2009

Building on Brahimi: Peacekeeping in an era of Strategic Uncertainty


Dr. Bruce Jones, Richard Gowan, and Jake Sherman, NYU Center on International Cooperation

PDF 1 Mo
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