Envoyé spécial

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Contrairement au poste de Représentant spécial du Secrétaire général (RSSG) dont la création date de l’opération au Congo (ONUC), au début des années 1960, celui d’envoyé spécial a des contours plus flous et sa création a vogué au fil des crises politiques gérées par le Conseil de sécurité.

 

On peut toutefois en trouver l’origine dans la nomination du Comte Folke Bernadotte comme médiateur des Nations Unies en Palestine le 20 juin 1948, à la suite des affrontements entre juifs et arabes ayant eu lieu après l’adoption du Plan de Partage de 1947. Il est le premier médiateur officiel de l’histoire de l’Organisation. Sa mission est alors immense : faire cesser les combats et superviser la mise en application du partage territorial. Il meurt assassiné le 17 septembre 1948. Le poste d’envoyé spécial est une nomination politique et a un rôle de médiation politique.

La fonction

L’envoyé spécial du Secrétaire général se distingue clairement du Représentant spécial ; il n’est en aucun cas, le chef d’une mission ou d’une opération de maintien de la paix. L’envoyé spécial (parfois appelé "envoyé personnel" ou "conseiller spécial" en raison de la sensibilité politique du dossier traité) du Secrétaire général a en charge le suivi de négociations politiques spécifiques (Envoyé spécial pour le Darfour, Envoyé personnel pour le Sahara occidental, Envoyé personnel pour les pourparlers entre la Grèce et l’ex-République yougoslave de Macédoine) ou le suivi et la promotion d’un dossier bien particulier (Envoyé spécial pour l’aide humanitaire en Afrique australe, Envoyé spécial pour la crise humanitaire dans la Corne de l’Afrique, Envoyé spécial pour les changements climatiques, Envoyé spécial pour le VIH/SIDA en Afrique). Par exemple, Ibrahim Gambari qui, avait été nommé Conseiller spécial du Secrétaire général pour le Myanmar, exerçait en réalité les fonctions d’un envoyé spécial dans le mandat général de bons offices auprès de la junte birmane confié au Secrétaire général. Il est toutefois possible de dire que le poste de « conseiller spécial » est plus discret que celui d’envoyé spécial, l’objectif est souvent de lui donner une visibilité politique moindre sur un sujet particulièrement sensible.

La nomination

La nomination d’un envoyé spécial est politique. Sa durée dépend à la fois des conditions dans lesquelles le mandat est mené, de la perception des initiatives menées par les acteurs locaux, de sa marge de manœuvre, de la date limite posée à un processus politique particulier, voire de la fatigue de l’Envoyé par rapport à l’avancée du dossier. En moyenne, le mandat d’un envoyé spécial est de deux à trois ans. Par exemple, l’Envoyé spécial pour diriger le processus sur le statut futur du Kosovo a eu une mission précise et limitée dans le temps qui s’est terminée quand celui-ci a rendu son rapport au Secrétaire général puis au Conseil de sécurité. Le Secrétaire général consulte toujours les cinq membres permanents du Conseil de sécurité et les principaux Etats concernés pour chacune de ces nominations.

 

La nationalité de l’Envoyé est étudiée avec une grande attention : il peut être ressortissant d’un grand Etat pour le poids qu’il peut alors avoir (cas de l’envoyé personnel pour le Sahara occidental qui est en général toujours un Américain), un ressortissant d’un pays nordique pour représenter une certaine neutralité dans les discussions, un ressortissant de la région (cas de la médiation sur le Darfour).

 

Les personnes choisies sont en général d’un haut élevé, ayant exercé de hautes fonctions et qui leur permettent de peser par leur expérience, leur réseau, leur autorité et leur poids médiatique sur un processus politique ou afin de lever des fonds. Par exemple, l’ancien président américain Bill Clinton avait été désigné, en février 2005, Envoyé spécial pour la reconstruction des pays ravagés par le Tsunami. De même, George Herbert Walker Bush avait été nommé au poste d’Envoyé spécial pour le tremblement de terre qui avait frappé l’Asie du Sud (Afghanistan, Inde et Pakistan) en octobre 2005. Plus récemment, l’ancien président nigérian Obansanjo a été nommé Envoyé spécial du Secrétaire général des Nations Unies pour la région des Grands Lacs.

La chaîne de commandement

L’envoyé spécial se rapporte au Secrétaire général à travers le Département des Affaires politiques du Secrétariat (DAP). Son bureau est, en général, basé à New York mais celui-ci fait de fréquentes tournées dans la région dont il a la charge pour parler à l’ensemble des protagonistes de la crise en question. Il peut également s’exprimer devant le Conseil de sécurité, à la demande de celui-ci, pour rendre compte de l’avancée des négociations. Sa nomination fait d’ailleurs l’objet de consultations préalables avec les membres du Conseil de sécurité comme avec les autorités des Etats concernés par la crise. Il assure la représentation personnelle du Secrétaire général des Nations Unies dans l’ensemble des étapes, conférences et autres réunions du processus politique dont il a la charge.

 

Avec la Mission des Nations Unies et de l’Union africaine au Darfour (MINUAD), il est apparu, en juin 2008, un médiateur à double casquette : le « Médiateur en chef conjoint UA-ONU pour le Darfour » (Ambassadeur Djibril Yipènè Bassolé du Burkina Faso). De même que le Représentant spécial et le Commandant de Force de la MINUAD ont été nommés de manière conjointe, le médiateur l’a également été. Son titre n’est pas celui d’« envoyé spécial » car cette nomination s’est faite pour, dans un premier temps, « chapeauter » les deux envoyés spéciaux existants (Jan Eliasson pour le compte de l’ONU et Salim Ahmed Salim pour celui de l’Union africaine) avant que ceux-ci ne finissent leur mandat.

 

Un autre cas à part est celui du Coordonnateur spécial pour le Liban (actuellement Michael C. Williams du Royaume-Uni). La présence de plusieurs représentants de l’ONU de haut niveau au Liban (Envoyé spécial du Secrétaire général pour la mise en œuvre de la résolution 1559, Commandant de Force et Chef de mission FINUL, Chef de la Commission internationale indépendante chargée d’enquêter sur l’assassinat de l’ancien Premier ministre libanais, Rafik Hariri) a conduit le Secrétaire général à préférer ce terme de « coordonnateur » qui n’impliquait pas de lien hiérarchique avec les autres représentants mais qui reflétait le besoin de coordination de l’ensemble des processus en cours. Ce coordonnateur a bien un rôle d’envoyé spécial dans l’application du processus politique demandé par la Résolution 1701 (2006) afin d’arriver à un cessez-le-feu durable.

Le rôle

Cette distinction entre la conduite de négociations politiques et celle d’une opération est saine. Elle peut parfois entraîner une certaine confusion entre les acteurs eux-mêmes et entres les parties qui peuvent instrumentaliser l’un ou l’autre. Globalement, cela permet d’éviter les interférences entre les deux processus, même si l’avenir d’une opération de maintien de la paix est forcément lié à la réussite du processus politique. Cela permet également d’avoir une équipe qui se consacre entièrement au processus politique et qu’un éventuel échec puisse être dissocié du devenir de l’opération de maintien de la paix. Par exemple, en raison de l’impasse des négociations sur le Sahara occidental, l’envoyé spécial Peter Van Walsum a démissionné, sans que cela ne remette aucunement en cause la poursuite de la mission des Nations Unies sur place (MINURSO).

 

Les envoyés spéciaux en charge d’une question thématique ont pour objectif de maintenir sur l’agenda international le dossier dont ils ont la charge, de mobiliser les soutiens (financiers notamment) et d’alerter si nécessaire des conséquences de tel ou tel problème.

 

Dr Alexandra Novosseloff

Chercheure-associée, Centre Thucydide, Université Paris Panthéon-Assas (Paris 2)

 

1er novembre 2008, mise à jour le 15 octobre 2010.

 

Les envoyés spéciaux du Secrétaire général des Nations Unies (novembre 2010)

Europe : Conseiller spécial du Secrétaire général pour Chypre, Envoyé personnel du Secrétaire général pour les pourparlers entre la Grèce et l’ex-République yougoslave de Macédoine, Envoyé spécial du Secrétaire général pour le VIH/SIDA dans la région de l’Europe de l’Est.


Moyen-Orient : Coordonateur spécial pour le processus de paix au Moyen-Orient, représentant personnel du Secrétaire général auprès de l’Organisation de libération de la Palestine et de l’autorité palestinienne et Envoyé spécial du Secrétaire général pour le Quatuor, Envoyé spécial du Secrétaire général pour la mise en œuvre de la résolution 1559 (2004) du Conseil de sécurité, Conseiller spécial pour le Pacte international pour l’Iraq et autres questions politiques, Coordonnateur de haut niveau pour suivre les questions sur la manière dont l’Iraq s’acquitte du rapatriement ou du retour de tous les nationaux du Koweït et d’Etats tiers et de la restitution de tous les biens koweïtiens, Coordonnateur spécial pour le Liban.


Afrique : Conseiller spécial et Médiateur du différend frontalier entre la Guinée équatoriale et le Gabon, Envoyé spécial du Secrétaire général des Nations Unies pour la région des Grands Lacs, Envoyé personnel pour le Sahara occidental, Médiateur en chef conjoint UA-ONU pour le Darfour, Envoyé spécial du Secrétaire général pour le VIH/SIDA en Afrique, Conseiller spécial pour les questions juridiques liées à la piraterie au large des côtes somaliennes.


Asie : Envoyé spécial du Secrétaire général pour l’assistance humanitaire au Pakistan, Envoyé spécial du Secrétaire général pour le VIH/SIDA en Asie et au Pacifique.


Amérique : Envoyé spécial des Nations Unies pour Haïti, Envoyé spécial du Secrétaire général pour le VIH/SIDA dans la région des Caraïbes.


Thématiques : Conseiller spécial du Secrétaire général sur l’Alliance des civilisations, Conseiller spécial du Secrétaire général pour la « responsabilité de protéger », Envoyé spécial du Secrétaire général pour les changements climatiques, Conseiller spécial du Secrétaire général pour les objectifs du Millénaire pour le développement, Conseiller spécial pour le Pacte mondial, Envoyé spécial du Secrétaire général pour le paludisme, Conseiller spécial du Secrétaire général pour la prévention du génocide, Conseiller spécial pour le Sommet mondial sur la société de l’information, Conseiller spécial du Secrétaire général pour le sport pour le développement et la paix, Envoyé spécial pour l’initiative « Halte à la tuberculose », Conseillère spéciale pour la parité entre les sexes et la promotion de la femme.