Équipes provinciales de reconstruction (PRT)

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Les Équipes provinciales de reconstruction (Provincial Reconstruction Team - PRT), sont des unités civilo-militaires présentant l’une des principales formes de la présence militaire internationale en Afghanistan. À l’origine, le concept des EPR est américain, issu d’une réflexion commune entre l’agence de développement américaine (USAID) et le Pentagone.

 

Ces unités ont été mises en place au début de l’année 2003, avec l’installation d’une première EPR à Gardez en janvier, soit à l’issue d’une année de présence militaire internationale sur le terrain après la chute des Talibans. Elles furent d’abord déployées sous le commandement de la coalition antiterroriste, l’opération « Liberté Immuable », avec les États-Unis dans le sud et l’est du pays, le Royaume-Uni dans le nord (Mazar e Shariff) et la Nouvelle Zélande dans le centre (Bâmiyân).

 

Fin 2003, le mandat de la Force internationale d’assistance à la sécurité (FIAS), commandée par l’OTAN, a été étendu au-delà de la capitale, Kaboul, permettant à l’Allemagne de prendre le commandement de l’EPR de Kunduz, dans le nord-est du pays. Depuis cette date, l’extension progressive du mandat de la FIAS au nord puis à l’ouest et enfin au sud de l’Afghanistan, s’est réalisée à travers ce type d’unités, dédiées au soutien à la reconstruction économique et politique du pays. Leur mise en place a déjà fait couler beaucoup d’encre, tant par l’aspect nouveau de ce type de déploiement que par la conception très intégrée des relations civilo-militaires qu’elles induisent.

Composition, mission et chaîne de commandement des unités


La mise en place des EPR correspond à une évolution radicale des formats d’intervention des États sur les théâtres extérieurs. Sous commandement militaire, ces unités sont en fait complètement civilo-militaires : en plus d’un contingent de soldats, dédié à la protection et à la couverture de zones par des patrouilles, les EPR possèdent une composante civile majeure. Il y a notamment un ou deux diplomates, des représentants des agences de coopération au développement (le Department for International Development - DfID britannique, ou l’US Agency for International Development - USAID, ou encore l’Agence canadienne de développement international - ACDI), ainsi que des représentants de Ministères techniques particulièrement impliqués dans la coopération avec l’Afghanistan (le Ministère de l’Agriculture américain, par exemple). Ces unités sont de surcroît le plus souvent multinationales, puisque des civils américains, britanniques, hollandais ou allemands sont impliqués dans certaines unités dont le commandement peut revenir à une autre nation. Surtout, le Ministère de l’Intérieur afghan dépêche dans chaque unité un officier supérieur de police, dont le rôle est de faire le lien avec l’administration centrale.

 

Les EPR ont pour mission de contribuer à la sécurisation des zones dans lesquelles elles sont déployées, de renforcer l’autorité du gouvernement central dans les provinces ainsi que de faciliter la reconstruction économique et l’aide humanitaire. Elles doivent, par l’intégration des différentes composantes civiles et militaires, contribuer à unifier les efforts de la communauté internationale, notamment au travers d’une coordination étroite avec le gouvernement afghan, les bureaux régionaux de la Mission d’assistance des Nations Unies en Afghanistan (MANUA) et l’ensemble des composantes de la communauté internationale.

 

Mais, dans les faits, les projets qui sont mis en œuvre par les EPR sont de natures diverses, allant du soutien au programme de Désarmement/ Démobilisation/ Réinsertion (DDR) à du soutien aux administrations afghanes dans la gestion de projets, du financement de projets de reconstruction à l’appui accordé pour le déroulement des scrutins électoraux. Il n’existe de ce fait pas de véritable modèle d’EPR dans la mesure où les activités et les priorités sont identifiées et mises en œuvre en fonction des besoins qui se manifestent à l’échelle locale. Ainsi, entre l’EPR de Mazar e Shariff, dans le nord, et celles du sud, à Kandahar ou Ghazni, les priorités ne seront pas les mêmes, car les situations sécuritaires, économiques ou politiques diffèrent de manière très importante. De la même manière, chaque nation dirigeant une EPR développera son propre agenda et concept d’opération, en fonction de l’interprétation des priorités locales et de ses propres savoir-faire nationaux. L’EPR britannique, forte d’une centaine de personne, a ainsi largement focalisé son attention sur la Réforme du Secteur de la Sécurité, alors que celle de Gardez (États-Unis), de 80 hommes, s’est longtemps focalisée sur le soutien que pouvaient apporter les chefs des tribus locales aux différents scrutins électoraux. En comparaison, l’EPR allemande à Kunduz est constituée de 350 hommes et a strictement séparé les fonctions militaires des fonctions civiles, les soldats n’étant chargés que de la protection des civils, alors qu’ils peuvent être, dans d’autres équipes, étroitement associés à la reconstruction. On le voit, la composition et les missions des EPR diffèrent considérablement en fonction des zones de déploiement comme du commandement.

Les premières unités déployées sur le terrain étaient ainsi sous le commandement de la coalition anti-terroriste. Dans ce cadre, le groupe d’opérations civilo-militaires de la coalition (Coalition Joint Civil-Military Operations Task-Force - CJCMOTF) était l’élément de commandement, au sein du Commandement Conjoint des Forces (Combined Force Command Afghanistan - CFC Alpha) dépendant du Commandement Central américain de Tampa (Floride - USA). Avec l’extension du mandat de la FIAS en dehors de Kaboul, au nord, puis à l’ouest et au sud, les EPR qui étaient auparavant sous le commandement de la coalition ont basculé sous le commandement de l’OTAN, tandis que d’autres unités furent créées, à Chagcharan, Qal Ye Now, Fayzabad...

 

Théoriquement, les projets de soutien à la reconstruction devraient suivre le cadre général défini par le gouvernement afghan dans son Programme de Reconstruction Nationale. Dans les provinces, la concertation avec les représentants locaux du gouvernement, les acteurs du développement et de la reconstruction ainsi que des Nations Unies doivent permettre de décliner les priorités gouvernementales au niveau local. Mais l’existence de tels forums n’est pas possible partout, remettant en cause l’équilibre civilo-militaire et la coordination entre les acteurs. Au niveau national, le Comité de Pilotage Exécutif (PRT Executive Steering Committee) réunit les représentants du gouvernement afghan, de la MANUA, les commandants de la coalition et de la FIAS, le représentant civil de l’OTAN et les ambassadeurs des pays dirigeant des EPR. Mais entre les priorités nationales des contingents dirigeants les EPR, les priorités dans les provinces, celles du gouvernement afghan et de la MANUA, il semble aujourd’hui difficile de déterminer avec précision les mécanismes de prise de décision au sein de ces unités.

 

Les choix stratégiques à l’origine de la création des EPR


Les EPR sont apparues comme le produit de plusieurs considérations stratégiques guidant l’ensemble de la présence internationale sur le terrain.

 

Tout d’abord, la décision fut prise très tôt de façonner une présence internationale selon un format d’intervention léger ; contrairement à ce qui semblait émerger comme un modèle d’intervention extrêmement lourd et massif expérimenté en Bosnie Herzégovine, au Kosovo et au Timor Leste. Le représentant Spécial du Secrétaire Général en Afghanistan de 2001 à 2003, Lakhdar Brahimi, a justifié ce choix par le fait que, d’une part, l’intérêt et l’implication des puissances intervenantes - notamment européennes - resteraient modestes, et n’incitaient pas à mettre sur pied une présence civile et militaire massive ; et que, d’autre part, les Afghans n’étaient pas enclins à accepter une présence massive de troupes étrangères sur leur territoire. Un second argument joua en faveur d’une empreinte internationale légère (« light footprint ») : il s’agissait d’éviter la forme du protectorat et les effets pervers de l’assistanat pour, au contraire, renforcer l’« afghanisation » des processus politiques, économiques ou institutionnels, donc leur appropriation par les Afghans le plus tôt et le plus directement possible.

 

Ensuite, les EPR visent également à surmonter les obstacles que rencontre l’Etat afghan, et notamment le défi que représentent la géographie et la géopolitique afghanes. Confrontée au pouvoir de « seigneurs de guerre » tout-puissants dans les provinces, aux obstacles d’une géographie montagneuse restreignant les communications entre le centre et ses périphéries, ainsi qu’à une insurrection armée composée d’anciens partisans du régime Taliban, la nouvelle administration afghane doit progressivement prendre le contrôle de ses provinces. Pour soutenir cet effort, les EPR se sont progressivement installées dans les provinces, à partir des grands centres urbains, en étendant peu à peu leur présence et contrôle dans les campagnes, en tâche d’huile. Par la combinaison de projets de reconstruction, de la cooptation de certaines élites locales ou de la présence de troupes aguerries, elles doivent favoriser les conditions d’extension du pouvoir central, notamment en soutenant le travail des administrations locales.


Enfin, la présence de troupes est envisagée comme un facteur de stabilisation en dépit des faibles effectifs qui sont déployés au sein de ces unités. En fait, pour l’OTAN, chaque EPR est soutenue par une Base de Soutien Avancée (Forward Support Base), localisée dans le chef-lieu de plusieurs provinces, Mazar-e-Shariff pour les provinces du nord, Herat pour les provinces de l’ouest et Kandahar dans le sud. Ces bases sont constituées de forces d’extraction destinées à évacuer les personnels internationaux en cas de problème important. De plus, les EPR bénéficient d’un soutien aérien de la part de la Coalition ainsi que de l’OTAN, disponible très rapidement, ainsi que de moyens de guidage au sol. Cette assurance aérienne est considérée comme l’un des éléments les plus importants de la sécurisation des équipes sur le terrain, la puissance de feu de la coalition exerçant une dissuasion jugée efficace contre les groupes armés. Du point de vue des EPR de la coalition, elles sont bien souvent présentes dans des zones où les troupes terrestres de la coalition dédiées à la lutte anti-terroriste sont actives. Enfin, et pour les deux types de force (Coalition comme FIAS), les équipes sur le terrain sont soutenues par les forces de l’Armée Nationale Afghane et de la Police qui prennent progressivement le contrôle des provinces.

Les enjeux posés par les EPR

À l’annonce de la création de ces unités, à la fin de l’année 2002, les réactions ne se sont pas faites attendre. Plusieurs organisations humanitaires, non-gouvernementales comme internationales, ont fait connaître leur opposition face à ce qu’elles percevaient comme une tentative d’instrumentalisation de l’humanitaire par des unités de la coalition. Il faut dire qu’en la matière, la coalition avait déjà largement utilisé l’humanitaire, notamment en distribuant de l’aide à travers les forces spéciales américaines en civil, contre échange d’information. Un certain nombre d’ONG ont notamment refusé de prendre part aux groupes de travail sur les EPR et rejeté l’idée de leur participation aux réunions de sécurité. Elles ont par ailleurs conduit une campagne de lobbying auprès de la communauté internationale et du gouvernement afghan afin que le projet soit amendé, notamment sur ses points les plus problématiques : le financement d’ONG par les agences de coopération présentes au sein des unités, et dont les projets auraient pu être évalués par les soldats.In fine, c’est bien un contrôle militaire des activités humanitaires que ce lobbying voulait éviter, bien que le commandement de la coalition n’ait jamais été totalement clair sur ce point. Finalement, les Nations Unies ont tenté de désamorcer la crise en travaillant à l’établissement d’un protocole définissant les tâches des EPR, de concert avec les contingents de la FIAS et de la Coalition, de même qu’avec le gouvernement.

 

De fait, l’observation de ces unités laisse un certain nombre de questions en suspens. Il est notamment extrêmement difficile de cerner les processus de prise de décision, et surtout les considérations qui président à la mise en place des projets, tels les projets de reconstruction ou certaines activités « humanitaires ». Qui, des civils - diplomates et/ou représentants d’une agence de développement - ou des militaires - afghan et/ou international, décide au final, et pour quel type de projet et/ou d’action ? De nombreuses voix se sont en effet élevées depuis 2003 pour critiquer une trop grande concentration des forces de la coalition sur des objectifs de combat, au détriment du travail de stabilisation et de construction de l’Etat. Entre ces deux objectifs, le rôle des EPR a pu apparaître ambigu à certains. L’implication des puissances européennes et du Canada dans ces unités n’a d’ailleurs pas éclairci les débats, et la dégradation de la situation sécuritaire depuis le début de l’année 2005 fait peser aujourd’hui bien des menaces sur un engagement qui ne semble pas constituer une priorité dans les politiques extérieures des États contributeurs.

 

Enfin, la question de la sécurité risque de poser de plus en plus de difficultés aux EPR, dont le rôle est précisément d’entretenir un maximum de contacts avec la population civile. Dans le sud et l’est notamment, mais pas seulement, les tactiques asymétriques des insurgés afghans, au premier chef les nombreux attentats-suicides, vont accroître les difficultés des soldats à rentrer en interaction avec le milieu local, les conditions de sécurité pouvant s’avérer contraignantes pour ce faire. Alors qu’au cours de 2005 et 2006 la situation sécuritaire n’a fait que se dégrader, on peut s’interroger sur la viabilité du déploiement de telles unités réduites, alors que le renforcement quantitatif des contingents internationaux est vu par certains comme la seule possibilité de combattre les groupes anti-gouvernementaux et donc de construire l’État afghan.

 

Yann Braem
Institut Français de Géopolitique


6 juillet 2006

 

Références

 

31 déc. 2008

Stabiliser autrement ? Les équipes provinciales de reconstruction (PRT) en Afghanistan


Paul Haéri et Laurent Fromaget, Focus Stratégique numéro 4, janvier 2009

PDF 475 Ko
 

 

30 sept. 2007

Les Équipes de reconstruction provinciale en Afghanistan : comment ont-elles été créées et quel est leur but ?


Revue de l'OTAN, La facture civilo-militaire: maintien de la paix et au-delà

PDF 109 Ko
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