État de droit

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Dans un rapport publié en août 2004, le Secrétaire général des Nations Unies, Kofi Annan, définit ainsi l’État de droit :


« Le concept d’« État de droit » ou de « légalité » s’inscrit au cœur même de la mission de l’Organisation. Il désigne un principe de gouvernance en vertu duquel l’ensemble des individus, des institutions et des entités publiques et privées, y compris l’État lui-même, ont à répondre de l’observation de lois promulguées publiquement, appliquées de façon identique pour tous et administrées de manière indépendante, et compatibles avec les règles et normes internationales en matière de droits de l’homme. Il implique, d’autre part, des mesures propres à assurer le respect des principes de la primauté du droit, de l’égalité devant la loi, de la responsabilité au regard de la loi, de l’équité dans l’application de la loi, de la séparation des pouvoirs, de la participation à la prise de décisions, de la sécurité juridique, du refus de l’arbitraire et de la transparence des procédures et des processus législatifs »


 

Aujourd’hui, la création ou le rétablissement de l’État de droit est considéré comme essentiel au succès de la paix. En effet, le manque d’un droit juste, prévisible, et efficace, qui assure une répartition équitable du pouvoir politique et des ressources naturelles est considéré comme l’une des principales causes de conflit à travers le monde. Dans les pays où sont déployées les opérations de paix, les institutions qui assurent l’État de droit ont étés soit complètement détruites, soit décimées ou gravement endommagées par la guerre, soit si corrompues que la population ne leur fait pas confiance. Selon le pays, il faut donc les professionnaliser, les assainir, ou même les reconstruire ou les créer de toutes pièces.

 

Mais quel est donc le rôle des opérations de paix dans ce domaine ? En effet, contribuer au rétablissement de l’État de droit ne fait pas toujours partie du mandat de ces missions. Depuis 2003 cependant, la plupart des missions de l’ONU ont un tel mandat. Ainsi, en 2008, les missions au Kosovo, au Timor-Oriental, en Côte d’Ivoire, au Libéria, en République Démocratique du Congo (RDC), et en Haïti ont, parmi leur mandat, de contribuer à l’État de droit. Aujourd’hui, seules les opérations à Chypre, sur les hauteurs du Golan, dans le Sinaï, au Cachemire, et sur la frontière entre l’Éthiopie et l’Érythrée n’ont pas ce genre de mandat.

Activités typiques d’une opération chargée du rétablissement de l’État de droit

Si la plupart des opérations de pais d’aujourd’hui ont un mandat faisant référence à l’État de droit, sur le terrain, les activités qui en découlent ne sont pas toujours évidentes. L’une des premières missions de ces opérations est le désarmement, la démobilisation, et la réintégration des anciens combattants au sein de la société. Au Libéria, la MINUL commence cet effort dès son déploiement en 2003. Elle contribue ainsi au désarmement et à la démobilisation de quelque 93 000 anciens combattants (hommes, femmes, et enfants). Cependant, faute de fonds, la mission bute vite sur la réintégration économique de près de 40,000 d’entres eux. Aujourd’hui, ce sont souvent ces anciens combattants qui mettent en cause le rétablissement de la sécurité et de l’État de droit dans le pays.

 

La plupart des missions contribuent à la reforme de l’armée et des forces de police. Au Libéria, cet effort commence pour la MINUL avec le renvoi de tous les policiers recrutés par l’ancien dictateur Charles Taylor. En effet, il s’agit dans les pays où sont déployées ces missions de s’assurer que la réputation des policiers ne les empêche pas de construire une certaine légitimité. Par ailleurs, la MINUL recrute aussi des juges, des avocats, et les personnels nécessaire à l’administration du système judiciaire. Encore une fois, la tâche est difficile car la MINUL manque de moyens pour construire les tribunaux et bureaux nécessaires. Comme la MONUC, l’ONUCI, ou la MINUK, les opérations de paix avec ce genre de mandat contribuent donc à la réforme des institutions judiciaires des pays hôtes : construction de palais de justice, formation de juges, d’avocats et de personnels judiciaires, ainsi que recrutement et formation de forces de l’ordre (police, gendarmerie) démocratiques et qui respectent les droits de l’homme. Encore une fois, la MINUL et la MONUC (par exemple) facilitent la rédaction d’une constitution et des lois nécessaires, la création d’associations d’avocats et de magistrats, etc. Sur le plan judiciaire, leur mandat se traduit enfin par la création de tribunaux pour juger les responsables des crimes de guerre, des mécanismes d’établissement de vérité et de réconciliation ou d’indemnisation des victimes.

 

Un autre aspect important des missions de paix en matière d’État de droit est l’organisation d’élections locales, nationales, et présidentielles. En 2005, la MINUL joue donc un rôle important dans l’organisation de l’élection présidentielle au Libéria. En RDC, la MONUC joue en 2006 un rôle crucial dans les deux tours de l’élection presidentielle. Comme la MINUL l’année précédente, elle aide à la création d’une Commission Electorale Indépendante (chargée de vérifier la validité des élections), transporte (rien que pour le premier tour) prés de 1800 tonnes de bulletins de votes, ouvre 53000 bureaux de votes et assure la sécurité le jour du scrutin.

 

Un autre rôle important de ces opérations de paix est le développement de medias justes, ouverts, et non-sujets à la censure. Ainsi, la plupart des missions de l’ONU créent au moins une station de radio, largement diffusée, avec des programmes dans les principales langues du pays. Etant donné le rôle crucial des medias dans la transparence des institutions politiques, les stations de la MONUC (Radio Okapi), et des autres missions de l’ONU ont une place importante dans le rétablissement de l’État de droit.

Rétablir l’état droit : les difficultés auxquelles font face les opérations de paix

Le rétablissement de l’État de droit requiert des personnels spécialisés : policiers, juges, avocats, et professionnels de l’administration de la fonction publique. Dans les pays où sont déployées ces opérations, le manque de sécurité est le premier obstacle auquel font face non seulement la population, mais aussi les opérations de paix chargées de l’établir. Si les policiers sont les mieux placés pour créer cette sécurité, l’ONU trouve cependant extrêmement difficiles de les recruter et de les déployer policiers suffisamment vite.

 

Ces difficultés sont d’autant plus grandes que le nombre de personnel nécessaire ne cesse d’augmenter. Ainsi, en 1988, l’ONU ne comptait que 35 policiers et tous étaient, à l’époque, déployés à Chypre. Durant les années 1990, le nombre de policiers déployés augmente pour atteindre en moyenne 2000 officiers par an. Le déploiement de missions au Libéria, en RDC, en Côte d’Ivoire, et enfin au Soudan se traduit par une énorme expansion du nombre de policiers : A la mi-2007, l’ONU compte 9,500 officiers déployés à travers le monde, dont 40% composent les unités de police constituées (UPC). L’essor n’est cependant pas terminé, si la MUNUAD se déploie complètement, comme prévu, courant 2008, ce chiffre atteindra 15000 officiers de police (dont 19 UPC et 3700 officiers individuels).

 

Mais dans la majorité des cas, pour que le contingent policier soit complètement déployé, l’ONU doit attendre en moyenne neuf mois. Certes, on peut comprendre l’hésitation des pays membres à envoyer leurs policiers les plus expérimentés à l’étranger, d’autant plus s’ils ne sont pas remplacés durant leur absence. De plus, l’ONU est sélective et n’accepte qu’une recrue sur deux, car les candidats proposés ne sont pas suffisamment formés. Enfin, l’ONU ne rembourse pas les pays membres pour les policiers individuels contribués comme elle le fait pour les soldats. Il est donc difficile pour les pays membres de trouver avantage au déploiement de policiers, et d’autres personnels nécessaires a l’administration de tribunaux temporaires, de formateurs de policiers, ou d’experts en systèmes carcéraux.

 

Enfin, ce sont parfois les mandats qu’il faut mettre en cause pour expliquer ces difficultés. En effet, certains ne sont pas suffisamment clairs et donnent à certains contingents l’excuse qu’ils doutent de posséder l’autorité légale nécessaire à l’arrestation de criminels, à leur incarcération et à leur jugement rapide et juste. D’autres contingents, même s’ils pensent pouvoir arrêter des criminels, se refusent à le faire, citant l’absence de prisons adéquates a l’incarcération des suspects.

Nouvelles initiatives en matière de rétablissement de l’État de droit

Etant donnés les délais dans le recrutement et le déploiement de personnels chargés du rétablissement de l’état de droit, l’ONU se doit de créer une capacité de déploiement rapide de ces professionnels. En effet, si peu d’experts ont étudié l’effet de leur absence au début d’une mission, il semble logique que ces délais n’aient aidés ni l’ONU, ni les pays hôtes. La capacité à déployer rapidement suffisamment de personnels qualifiés ne pourrait avoir que des effets positifs non seulement pour l’ONU (qui pourrait dépenser moins d’argent et rester moins longtemps si les problèmes de sécurité, d’ordre public, et de corruption étaient gérés dès le départ), mais aussi pour le pays hôte. En effet, l’incapacité onusienne à rétablir l’État droit, attendue par la population, ne fait rien pour aider à construire la paix, rétablir la confiance dans les institutions politiques nationales, sans même parler de la légitimité de l’opération de paix.

 

Le Département des opérations de maintien de la paix a déjà mis en marche plusieurs initiatives destinées au rétablissement de l’État de droit. Par exemple, l’ONU est en train de développer un index sur l’État de droit (« the rule of law index » ou ROLIX) qui lui permettra de mieux évaluer le système judiciaire du pays hôte, ainsi que l’état de ses institutions policières et carcérales et leur légitimité.

 

Par ailleurs, pour rendre le déploiement de policiers plus rapide, la division de la police du DOMP possède depuis 1995 des Équipes d’aide à la sélection des officiers qui, formées d’un officier de la division, d’un policier de la mission, et d’un expert en matière de police, se rendent dans les pays membres pour recruter les policiers.

 

Enfin, en 2007, le DOMP a crée un bureau sur l’État de droit et les institutions de sécurité. Dirigé par un Assistant secrétaire général, cet office compte quatre bureaux : la division de la police, la section de conseil sur la justice et le droit criminel, la section sur le désarmement, la démobilisation et la réintégration des anciens combattants, et le service anti-mines. Chaque bureau est chargé d’aider les opérations de paix à compléter leur mandat de manière plus efficace. En particulier, la division de la police compte déjà une capacité de déploiement rapide de 25 officiers. Ces derniers (à la fois policiers et spécialistes de la reforme de la police etc.) sont (début 2008) déployés avec la MINURCAT pour l’aider à commencer sa mission.

 

Alix J. Boucher

Chercheuse/analyste 
The Henry L. Stimson Center

 

1er mai 2008