État failli

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La traduction française du terme « Failed States » par « État failli » ne fait pas l’unanimité (voir aussi État « faible » ou « fragile »), mais rend bien l’idée ayant émergé en force depuis quelques années selon laquelle les sources d’instabilité internationale se trouvent dans l’impotence d’un grand nombre d’États du système international.

 

Il désigne généralement un dysfonctionnement des institutions étatiques se traduisant par une incapacité à remplir les tâches normalementdévolues aux États modernes. Parce qu’il a d’importantes implications normatives et politiques, ce concept ne fait néanmoins pas consensus : si d’une part, la formule suggère que l’État est l’unité fondamentale du système international, d’autre part, ses critiques en dénoncent l’occidentalo-centrisme. Il est en effet implicite qu’un État est « failli » parce qu’il s’éloigne de l’idéal type de l’État « réussi », associé à l’État-nation territorial contemporain ayant émergé en Europe occidentale. Cette technologie politique centralise une grande diversité de fonctions : régaliennes (ordre, justice, défense du territoire) et de services à la population en terme de sécurité, de représentation (démocratie, respect des droits et libertés) ainsi que de bien-être (alimentation, éducation, santé). La faillite étatique se manifeste par une diversité de symptômes découlant de l’absence d’un contrôle minimal de l’espace politique et économique, soit une incapacité relative à préserver l’ordre, à garantir la sécurité de la population, à canaliser les demandes et susciter la loyauté de celle-ci, donc à normaliser relations sociales. Bien qu’une telle dégénérescence des institutions ne se traduise pas nécessairement par l’anarchie, elle est la plupart du temps synonyme d’une fragmentation importante de l’espace politique et d’une gouvernance chaotique.

 

Une telle définition a des limites floues et subjectives : elle peut être minimaliste, c’est-à-dire exiger de l’État qu’il ait le monopole de l’exercice de la violence à l’intérieur de ses frontières, ou maximaliste, soit demander d’un État qu’il respecte les droits de la personne et satisfasse les besoins jugés minimaux de sa population. Elle peut par ailleurs mener à la conclusion que tout État est plus ou moins défaillant : l’OCDE, par exemple, inclut dans la catégorie des États fragiles « des pays où font défaut la volonté politique et/ou la capacité d’élaborer et de mettre en œuvre des politiques axées sur les pauvres. » Dans cette perspective, il est possible de placer les États sur un continuum en fonction du rendement relatif de leurs institutions politiques, économiques et sociales : à une extrémité se situe l’État effondré, caractérisé par un dysfonctionnement total, observable par une désorganisation politique complète du pays, et à l’autre extrémité, l’État « fort ». Toutefois, le déplacement des unités sur cet axe n’est pas explicite : si certains États faibles sombrent, d’autres sont étonnement résilients ; bien que certains États aient des capacités comparables, ils ne suivront pas nécessairement la même progression, car si l’octroi de services contribue à la légitimité d’un État ; il n’en constitue pas le seul élément de stabilité. D’où l’intérêt de raffiner les typologies, de préciser les catégories de défaillances, afin de comprendre, par exemple, la relation entre la faiblesse étatique et l’occurrence de guerres ethniques ou révolutionnaires, de génocides ou de renversements hostiles de régimes, comme tente de le faire le Groupe de travail sur l’instabilité politique de l’Université George Mason (anciennement State Failure Task Force) depuis 1994.

 

En somme, il s’agit donc d’un concept multidimensionnel qui unifie une grande diversité de problèmes. Cette conceptualisation n’est pas qu’analytique ; elle suggère tout un programme politique : si elle vise avant tout à simplifier un phénomène extrêmement complexe afin de fournir des généralisations pratiques, elle risque de confondre des dynamiques d’instabilité complètement différentes, et de proposer des solutions universelles à des problématiques particulières.

La mise au programme sécuritaire de la faillite étatique

Initialement, l’idée d’État failli servait à qualifier les cas les plus chroniques de développement ; ce n’est qu’au sortir de la guerre froide que le concept a été récupéré pour décrire des problématiques plus larges. L’occurrence plus fréquente de conflits intraétatiques violents dans la décennie 1990 allait en effet relancer les réflexions sur les sources de ces nouvelles dynamiques d’instabilité politique. Dans le milieu universitaire, un article de Gerald Hellman et Steven Ratner titré « Saving Failed States » paru en 1993 dans le magazine Foreign Policy, allait importer cette terminologie dans le jargon universitaire : celle-ci fera rapidement boule de neige, comblant un vide théorique laissé par la transition rapide de l’ordre international.

 

Cette formule franchira une nouvelle étape de politisation avec le déclenchement de la campagne internationale contre le terrorisme ; à partir de septembre 2001, l’idée voulant que l’existence d’un grand nombre d’États faillis déstabilise le système international, parce qu’incapables d’assumer leur rôle dans le système international, fera progressivement son chemin dans les documents de politique officielle jusqu’à atteindre un certain consensus, en Occident du moins. En effet, la faillite étatique de l’Afghanistan sera vue comme l’une des sources de montée en puissance d’Al Qaeda, responsable des attentats contre New York et Washington. L’invasion du pays par une coalition internationale dirigée par les États-Unis visait avant tout à éliminer les bases terroristes de son territoire, mais aussi à reconstruire une autorité centrale et des institutions étatiques.

 

La faillite étatique apparaîtra pour la première fois dans la National Security Strategy des États-Unis en 2002 ; elle y est dépeinte comme une menace à la sécurité de l’État le plus puissant au monde : l’Amérique se dit alors moins menacée par les États conquérants que par les États défaillants. En réponse à l’expansion des réseaux transnationaux hostiles, les États-Unis chercheront à doter de capacités, surtout militaires et policières, les États fragiles afin qu’ils contrôlent leur territoire et empêchent Al Qaeda d’y établir des bases (AFRICOM, etc.). D’ailleurs, plusieurs États occidentaux se doteront de nouvelles institutions afin de gérer les opérations de stabilisation et de reconstruction initiée dans la foulée des attentats terroristes de 2001 : un revirement particulièrement important des États-Unis qui jusqu’alors refusaient toute participation à ce type d’opérations.

L’État, fondement de la stabilité du système international


Selon cette lecture, les États faillis seraient dangereux à plusieurs égards ; pour leur propre population, mais aussi pour la sécurité internationale, car ils contribueraient de façon directe et indirecte au renforcement de réseaux transnationaux illicites : les réseaux terroristes, les filières criminelles du trafic de la drogue et de blanchiment d’argent, entre autres. L’État devient donc le premier répondant de la sécurité internationale, l’unité fondamentale dont l’intégrité garantit la solidité de l’édifice, et le relai efficace des pressions extérieures. En 2004, dans un rapport commandé par l’ONU, un Groupe de personnalités de haut niveau sur les menaces, les défis et le changement expliquait clairement que toute mesure d’enrayement de la pauvreté, des maladies infectieuses, de la criminalité transnationale, de la prolifération de matières dangereuses, que toute initiative de reconstruction d’un pays après une guerre civile, de lutte au terrorisme exigeait « la coopération d’États capables et responsables. » Selon cette représentation, l’ordre politique intérieur des États devient donc une variable de la sécurité nationale des États occidentaux. Cette préoccupation quant au manque de capacités réelles de plusieurs membres du système n’est pourtant pas nouvelle ; elle renvoie à des inquiétudes soulevées par la décolonisation quant aux critères d’accession et d’exercice de la souveraineté, et ne serait en fait qu’une nouvelle étiquette apposée aux États post-coloniaux. Cette conceptualisation décentralisée des problèmes de gouvernance internationale donne une nouvelle impulsion aux débats sur la souveraineté et l’intervention ayant cours depuis le début des années 1990. Si l’ingérence humanitaire est devenue un motif d’intervention légitime, l’idée de défaillance étatique ouvre une nouvelle brèche dans le régime de souveraineté : son respect deviendrait en fait conditionnel à la satisfaction de certains standards capacitaires, en l’occurrence le contrôle du territoire. Elle autorise une interprétation plus large du Conseil de sécurité de l’ONU et de son pouvoir d’intervention et, par le fait même, la mise sur pied d’opérations de paix plus intrusives, allant de l’assistance à la gouvernance, au consentement à une délégation d’autorité et à la mise sous tutelle directe.

D’autre part, ces idées influencent aujourd’hui les politiques d’aide internationale et de sécurité des États occidentaux et d’organisations internationales, ce qui se traduit dans certains cas par un arrimage entre politiques de défense et de développement, ce qui fait en sorte de « radicaliser le développement » selon Mark Duffield. Si la faillite étatique est au cœur des problèmes de stabilité mondiale, la solution passe par le renforcement des capacités des États faibles, une conclusion justifiant la réhabilitation des formules de mise sous tutelle ou de mandat international, abandonnées graduellement depuis la Seconde Guerre mondiale, mais aujourd’hui mises de l’avant par des intellectuels influents.

La consolidation de la paix par le state-building

L’intérêt porté par l’ONU aux États faillis précède leur mise au programme sécuritaire ; il s’est accentué avec la décomposition du système bipolaire, qui freinait l’extension de ses activités, et la volonté conséquente des membres du Conseil de sécurité de jouer un rôle plus important dans la gestion des conflits internes. À partir de la fin des années 1980, l’ONU a accru son implication dans la phase post-conflit, et la conceptualisation ainsi que la conduite de ses opérations seront de plus en plus influencées par la conviction que la restauration des capacités étatiques et l’implantation de la démocratie libérale sont garantes de paix. L’Agenda pour la paix de 1992, issu du Secrétariat général des Nations unies, allait ouvrir le débat sur le rôle de l’organisation et de ses membres dans le développement des opérations de paix et consacrer l’État comme « pierre angulaire ». Il allait introduire l’idée de consolidation de la paix qui servira d’assise à la mise sur pied d’opérations de paix d’un nouveau type visant à reconstruire et à renforcer les institutions des pays pris en charge. L’ONU jouera donc un rôle grandissant dans la reconstruction des États détruits par la guerre en mettant sur pied des opérations à long terme, soutenues par un grand nombre d’acteurs civils et assistées (ou gérées) par des organisations régionales (UE, OSCE, etc.) visant la mise en œuvre de programmes de transformation économique, politique et sociale. Afin de soutenir cette nouvelle « ligne de services », une Commission de consolidation de la paix sera justement instituée en 2005.

D’autre part, la mise en application de mandats de plus en plus ambitieux justifiera l’octroi aux acteurs internationaux d’une plus grande autorité exécutive, législative et judiciaire, que d’aucuns comparent à celle autorisée par le système des mandats de la Société des Nations et les accords de tutelle de l’ONU. À partir de 1992, avec la mise sur pied de l’Autorité provisoire des Nations unies au Cambodge, ce genre de délégation partielle de souveraineté deviendra une pratique plus fréquente, et culminera avec la mise sur pied de véritable administration de transition au Kosovo et au Timor-Oriental. Par ailleurs, en Bosnie-Herzégovine, le haut représentant international, dont le mandat initial était de superviser la mise en application des Accords de Dayton de 1995, investira progressivement le pouvoir exécutif en réaction aux blocages institutionnels, faisant de ce nouvel État un territoire de facto sous tutelle internationale.

En somme, l’État failli, n’ayant pas acquis les capacités minimales à la bonne gouvernance, peut être reconstruit par la communauté internationale qui, au prix d’une suspension temporaire de son indépendance, le dotera des institutions jugées essentielles à la réussite d’un État : en l’occurrence, un système de justice pouvant garantir l’État de droit, des appareils sécuritaire et bureaucratique étant en mesure de faire respecter la loi et de mettre en œuvre des programmes sociaux, des institutions bancaires et financières pouvant soutenir le développement d’une économie de marché et des institutions démocratiques susceptibles de donner une légitimité au gouvernement en exercice.

 

Kathia Légaré

Étudiante au doctorat et auxiliaire de recherche 
Chaire de recherche du Canada sur les conflits identitaires et le terrorisme, Université Laval


18 février 2008

 

Documents

 

1er janv. 2012

Governance Measurements for Conflict and Fragility: A Comparative Inventory


United Nations Development Programme

PDF 1 Mo
 

 

16 juin 2011

International Engagement in Fragile States: Can’t We Do Better?


Organisation for Economic Co-operation and Development

PDF 4 Mo
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Références