État voyou

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Le concept d’« État voyou », synonyme d’État « paria » ou « hors-la-loi », a occupé depuis la fin de la guerre froide une place certaine dans la politique étrangère américaine – et dans celle d’autres membres de la communauté internationale. Traduction de l’américain « Rogue State », il désigne de manière générale un État en rupture de ban – ou considéré comme tel – avec les règles de la vie internationale. Le concept est à cet égard le siège de nombreuses critiques. Il n’est cependant pas sans lien avec l’idée même de la sécurité collective.

 

Le concept

En Relations internationales, le terme « État voyou » apparaît dans les années 1970 – l’expression ayant été intégrée au vocabulaire anglo-saxon durant la période coloniale en Inde. Il désigne, dans un premier temps, des États qui font régner la terreur ; le Cambodge de Pol Pot est l’exemple le plus cité pour la décennie 1970. Par la suite, sa signification évolue vers la désignation d’États isolés sur la scène internationale et attirés par le développement de l’arme nucléaire. Israël, l’Afrique du Sud, Taïwan et la Corée du Sud sont alors notamment visés.

 

Dans les années 1980, État voyou devient synonyme de terroriste. En ces temps de guerre froide, le président américain Ronald Reagan exige l’isolement diplomatique de ceux qu’il qualifie d’« États terroristes », comme la Lybie de Kadhafi, alors en proie à de nombreuses accusations dans l’arène internationale.

 

Mais c’est après la fin de la guerre froide que l’expression va être popularisée. En 1994, dans un article intitulé « Backlash States », le conseiller à la sécurité nationale du président Clinton, Anthony Lake, développe dans la revue américaine Foreign Affairs le concept de l’État voyou. A cette occasion, il explique à quel titre les États entrant dans cette catégorie représentent une menace non seulement pour la sécurité des États-Unis, mais aussi pour l’ensemble de la communauté internationale – invitée par la même occasion à mener une politique cohérente face à ces États qui naviguent ‘à contre-courant de l’Histoire’.

 

Selon Anthony Lake, les « États voyous » ont ces caractéristiques communes : ils sont contrôlés par des clans qui se maintiennent au pouvoir par la force et refusent toute participation populaire, ils violent les droits de l’Homme, et se font le siège de la promotion d’idéologies radicales – même si la forme de leurs régimes politiques respectifs peut varier. Ensuite, la « géopolitique de la forteresse assiégée » ou le « syndrome de Massada » qu’ils entretiennent les conduit à développer des programmes militaires ambitieux, reposant sur l’acquisition d’armes de destruction massive et de missiles balistiques. Ces derniers étant destinés à protéger leurs régimes, et à servir leurs desseins – ou discours – révisionnistes.

 

Dans cette acception, l’État voyou est donc à la fois un État totalitaire ou répressif, promoteur d’une idéologie radicale, voire terroriste, un État proliférant – et à ce titre, isolé diplomatiquement par la communauté internationale, de plus en plus disposée à sanctionner ces États ‘fauteurs de troubles’. Mais le concept de Lake rappelle aussi qu’une menace est d’abord affaire de perceptions : l’État dit voyou se distingue par son hostilité à l’égard de « l’Occident », ses actions sont perçues comme belliqueuses et ses intentions, comme autant de remises en cause potentielles de l’intérêt national américain.

De l’endiguement au roll back post-9/11

Dans les années 1990, si le défi posé à la stabilité régionale ou à la sécurité internationale par des États comme la Corée du Nord ou l’Irak, montrés du doigt par Washington, n’était pas sans fondement, le terme a soulevé tant de critiques qu’à la fin de la décennie, le président Clinton l’a fait remplacer par l’expression plus politiquement correcte de states of concern – États « préoccupants ». Cependant de nombreux observateurs n’y ont vu qu’un changement discursif et non un ajustement politique.

 

Ainsi, le concept aurait-il pu tomber en désuétude, s’il n’avait pas été ré-exploré, sur le fond, par l’administration Bush au lendemain des attentats du 11 septembre 2001 ? La référence à ce type d’adversaire a pu s’amoindrir dans les discours, mais le terrorisme transnational et la prolifération des armes de destruction massive ont fait partie, jusqu’à la fin de la présidence Clinton, des principales questions sécuritaires à l’ordre du jour. En outre, le Département d’État a fait des émules, et le terme s’est propagé dans les documents stratégiques d’autres États, à l’instar des Pays-Bas.

 

En 1994, Lake insistait sur le fait que les rogue states entretenaient des liens croissants entre eux, parallèlement à l’élargissement de la communauté des États démocratiques consécutif à la fin de la guerre froide. En 2001, à la suite des attaques terroristes contre New York et Washington, le président Georges W. Bush va parler d’un Axe du Malimpliquant l’Iran, l’Irak et la Corée du Nord. « Accélérateurs d’Histoire », selon l’expression du chercheur François Heisbourg, les attentats du 11 septembre provoquent dans leur sillage un renforcement, voire une radicalisation, de certains axes de la politique étrangère américaine. Désormais, l’équation privilégiée par l’administration Bush sera la suivante : les régimes totalitaires hostiles aux États-Unis constituent le facilitateur, sinon la source, des menaces asymétriques visant le pays et ses alliés. Les régimes stigmatisés par l’administration Bush ouvriraient un espace privilégié pour la prolifération, et de surcroît entretiendraient (ou risqueraient d’entretenir) des relations avec des groupes terroristes transnationaux, multipliant de façon exponentielle les menaces contre la sécurité des Américains. A l’endiguement des années Clinton va dès lors succéder une politique de « prévention » de la menace à brève échéance, synonyme d’action militaire préemptive – une menace qui sera considérée comme imminente dans le cas de l’Irak. En conséquence, le renversement de ces régimes (regime change), au besoin par la coercition militaire, devient alors un objectif de la politique étrangère américaine et un moyen au service la Stratégie de sécurité nationale des États-Unis.

Entre politique étrangère et sécurité collective

Le concept d’« État voyou », qui sonne comme un slogan, n’est pas sans rappeler les formules les plus marquantes égrainées par les leaders de la politique étrangère américaine tout au long de la guerre froide. « Monde libre » versus « Empire du Mal » : les Américains ont le sens de la formule qui rassemble, quitte à se placer en-deçà d’une réalité complexe – une complexité dont leur politique étrangère, dans sa mise en œuvre, tiendra par ailleurs le plus souvent compte.

 

Ainsi, l’expression n’est pas dépourvue de raisons d’être, eu égard à la politique intérieure comme à la politique extérieure des États-Unis. A l’aube d’une ère nouvelle qui voit disparaître le pôle totalitaire du conflit Est-Ouest, il s’agit aussi de créer le consensus, interne et international, sur l’effort à concéder, sur la direction dans laquelle la force doit s’exercer – pour reprendre la définition américaine de la stratégie explicitée par Bruno Colson.

 

L’État voyou sera donc un outil de rassemblement derrière la politique étrangère, et la politique de défense américaine : créateur de consensus bi-partisan à l’image de celui qui régna au début et à la fin de la guerre froide, le concept devra fédérer les énergies au sein de l’opinion publique, du Congrès, des Départements concurrents compétents pour les affaires extérieures, et du côté des alliés également. Le concept offre en outre à l’État le plus puissant du monde une image de fermeté, d’État qui ne transige pas – premier facteur de dissuasion vis-à-vis des adversaires du pays.

 

A priori, le concept de Rogue State semble incompatible avec le système de sécurité collective onusien. Dans son acception anglo-saxonne, il est, comme décrit ci-dessus, américano-centré et fortement connoté. De surcroît, même si les États-Unis ont mené des politiques sensiblement différentes à l’égard de ces États qualifiés de « voyous », le concept assimile dans une rhétorique de guerre des pays ou des régimes complètement différents. Il stigmatise certains États ne respectant pas le droit international, tout en n’incluant pas dans cette catégorie d’autres Etats qui dérogent gravement aux règles de base de la vie internationale. Concept éminemment idéologisé, il n’échappe pas non plus aux dilemmes d’une politique étrangère dont les valeurs sont souvent supplantées par le clivage « ami-ennemi » : un État répondant aux critères du concept, mais allié aux États-Unis, n’est pas considéré comme entrant dans cette catégorie.

 

Cependant, pour certains, le concept trouverait sa source dans le projet d’un Roosevelt ou l’idéalisme d’un Wilson – à savoir la mise en place d’une véritable société internationale régulée par le droit. Si la Société des Nations n’avait pu agir contre les coups de force et agressions de l’Allemagne, de l’Italie ou du Japon dans les années 1930, les Nations Unies se donneront les moyens – bien qu’imparfaitement – de promouvoir la formation d’une communauté internationale répondant à des objectifs de sécurité communs. Le maintien de la paix et de la sécurité internationales, responsabilité principale du Conseil de sécurité de l’ONU, reposera sur deux grands principes : l’interdiction de la guerre comme moyen de politique étrangère ou de règlement des différends internationaux, et l’indivisibilité de la paix. Ces deux principes fonderont le système de sécurité collective incarné par l’ONU.

 

Cependant, même envisagé dans un sens élargi, le concept d’« État voyou » tel que défini par les Américains est totalement inadapté à l’esprit de la Charte. En effet, celle-ci profile les Nations Unies comme une organisation inclusive, se voulant universelle, en dépit des nombreuses violations de ses principes ou des résolutions du Conseil de sécurité – et non comme un gouvernement mondial qui pourrait désigner des États « voyous »... et ce, même si à l’origine, les cinq États membres permanents du Conseil de sécurité ont pu être considérés comme les cinq « gendarmes du monde ». En outre, de nombreux États ont, depuis la création de l’ONU, dérogé à cette règle de base de la vie internationale : l’interdiction du recours unilatéral à la force armée. Dans ces conditions, quel État n’est pas, ou n’a pas été à un quelconque moment de son histoire depuis 1945, un « État voyou » ? La question semble banale, tant elle fut formulée par les critiques du concept, dont certains reprochent aux États-Unis d’appartenir eux-mêmes à cette catégorie.

 

Plus largement, le concept d’État « hors la loi » a-t-il un sens, dès lors que la loi internationale ne peut être appliquée de la même manière à tous, et que la sanction demeure inégale ? En dépit de cette logique bien réelle connue sous le terme « deux poids, deux mesures », il appartient au Conseil de sécurité de qualifier certaines situations de « menaces » ou de « ruptures de la paix et la sécurité internationales » et d’autoriser les États membres de la communauté internationale à prendre des mesures pour y faire face. Et quels que soient les rapports de force en son sein, le Conseil de sécurité, depuis vingt ans, a fait évoluer le type de situations répondant à cette qualification, développant des pratiques nouvelles pour maintenir la paix et la sécurité internationales.

Leadership et perceptions

Coincé entre réalisme et idéalisme, le concept d’État voyou, s’il n’est intelligible que dans le cadre de la politique étrangère américaine, renvoie cependant aux archétypes de la société, de la paix et de la sécurité internationale – et aux perceptions que s’en font les États membres de la communauté internationale.

 

Dans la Stratégie de sécurité nationale des États-Unis énoncée en 1994, le concept d’État voyou lui-même apparaît comme le pendant négatif de la stratégie de l’élargissement, qui n’est pas dénuée d’accents wilsoniens. En effet, l’objectif de cette stratégie – l’élargissement, à l’Est, de la communauté de sécurité, de stabilité et de prospérité sous leadership américain – se doublait alors selon les États-Unis de cet écueil : le travail de sape d’une série d’États hostiles non seulement aux intérêts et aux valeurs de l’Amérique, mais également à ceux de la communauté internationale – rappelant par la même occasion combien les États-Unis ont pu constituer une « puissance normative » lors de l’établissement de la Charte de l’Organisation des Nations Unies.

 

A cet égard, dans les années 1990, les autorités américaines affirment mettre l’action extérieure du pays au service du développement d’institutions démocratiques, de l’expansion de la liberté des échanges, du règlement pacifique des différends et de la promotion de la sécurité collective, remettant au goût du jour la théorie de la paix démocratique. Même si le pays, dans les années 1990, a oscillé entre unilatéralisme et multilatéralisme, le président Clinton a été salué comme un « nouveau wilsonien ». Au cours de la décennie 2000-2010, d’aucuns évoquèrent le « wilsonisme botté » de George W. Bush, paradoxe s’il en est : le « gendarme du monde » utilisant lui-même la force armée de manière unilatérale pour forcer un changement de régime en Irak. L’administration Obama, si elle poursuit dans la logique de la paix démocratique, a emprunté un tournant certain, revenant à une ligne d’action plus multilatérale et diplomatique dans de nombreux dossiers internationaux.

 

Si le concept d’« État voyou » ou « préoccupant », ces vingt dernières années, faisait clairement référence à des États non démocratiques, hostiles à l’Occident et maniant la menace asymétrique, il semble désormais avoir laissé la place, dans la rhétorique dominante de la communauté internationale, au concept d’« État failli », à l’égard duquel tant l’ONU que ses États membres ont développé des stratégies d’action et utilisé les nombreuses ressources des opérations de paix. Une autre catégorie d’États est aussi, désormais, la cible privilégiée de possibles mesures dans le chef de la communauté internationale : ceux qui retournent la force armée contre leurs propres citoyens, principalement dans les cas de génocide, de crimes de guerre, de crimes contre l’humanité ou de nettoyage ethnique. Forte des avancées d’un autre concept, celui de la « responsabilité de protéger », l’Assemblée générale s’est en effet dotée en 2005 d’un principe d’action collective à l’égard des États qui violent massivement les droits fondamentaux des populations vivant sur leur territoire. Si légalement, le principe de souveraineté stricto sensu n’est affecté ni par cette déclaration d’intention ni par les nombreuses opérations de paix menées au sein d’États considérés comme faillis, les actions de l’ONU tiennent compte, de façon croissante, de ces nouvelles menaces contre la paix et la sécurité internationales. Si ces actions ne font pas toujours l’unanimité et n’échappent pas aux rapports de force au sein du Conseil de sécurité, elles semblent néanmoins témoigner d’un ajustement des perceptions au sein de la communauté internationale.

 

Galia Glume

Chercheure associée 
Centre d’études des Crises et des Conflits internationaux (CECRI) 
Université catholique de Louvain

 

Texte révisé le 19 avril 2011

 

Références

 

1er déc. 2011

The Failed State-Organized Crime-Terrorism Nexus


German Institute for International and Security Affairs

PDF 73 Ko
 

 

19 janv. 2005

« ‘Rogue State’ : un concept incompatible avec la politique étrangère canadienne »


Jean-François Rancourt. Points de Mire, vol.6, n°1, UQAM/CEPES/CEIM

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