Force africaine en attente

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Dans le contexte de la création de l’Union Africaine en 2002, une nouvelle Architecture Africaine de Paix et de Sécurité a été établie. Sous l’égide d’un Conseil de Paix et de Sécurité, celle-ci est composée d’une Force Africaine en Attente (FAA), d’un Conseil des Sages, d’un Fonds Africain pour la Paix et d’un Instrument pour la Reconstruction Post-conflit et le Développement. Dans ce dispositif, la FAA revêt une dimension particulière car elle doit permettre au continent de disposer des moyens nécessaires pour effectuer ses propres interventions.

 

Le dispositif militaire et institutionnel initial

Le schéma initial prévoyait la mise en place progressive de la force d’ici 2010. Celle-ci s’appuie sur la montée en puissance de cinq brigades régionales, comprenant des composantes militaire, civile et police :

 

  • La Brigade Ouest (ECOBRIG), mise en place au sein de la Communauté Economique des Etats d’Afrique de l’Ouest (CEDAO) ;
  • La Brigade Centre (FOMAC), dans le cadre de la Communauté Economique des Etats d’Afrique Centrale (CEEAC) ;
  • La Brigade Sud (SADCBRIG), dans le cadre de la Communauté de Développement d’Afrique Australe (SADC) ;
  • La Brigade Est (EASBRIG) : L’Autorité Intergouvernementale pour le Développement (IGAD), à qui était initialement confié le rôle de coordination de la montée en puissance de cette brigade, ne comprenait qu’une partie des 13 États désignés pour la composer : Comores, Djibouti, Erythrée, Ethiopie, Kenya, Madagascar, Maurice, Ouganda, Rwanda, Seychelles, Somalie, Soudan et Tanzanie. Un nouveau mécanisme de coordination, l’EASBRICOM [1], a donc été créé en 2007. La même année, le Burundi est devenu le 14e membre du mécanisme.
  • La Brigade Nord (NASBRIG) : L’Union du Maghreb Arabe (UMA), désignée initialement pour cette zone, ne correspondait pas aux contours du groupe supposé constituer la brigade. Elle ne comprend pas l’Egypte, mais compte parmi ses membres le Maroc, qui ne participe pas au projet de FAA. L’organisation a donc laissé la place à la Capacité Régionale de l’Afrique du Nord (NARC) comprenant l’Algérie, l’Egypte, la Libye, la Mauritanie, le Sahara Occidental et la Tunisie.

 

Chaque élément régional est constitué de contingents multidimensionnels de la taille d’une brigade, stationnés dans leurs pays d’origine et en disponibilité opérationnelle pour être rapidement déployés sur un terrain de crise. Au niveau continental, ainsi que dans chaque région, doivent être mis sur pied un État-major et un Elément de Planification. Chaque zone doit également disposer d’un dépôt logistique ainsi que de centres d’entraînement. Il ne s’agit donc pas d’une armée africaine telle que Kwame N’Krumah ou plus récemment, le colonel Kadhafi, l’ont envisagé. Le schéma défini est plus proche de celui de la Brigade multinationale d’intervention rapide des forces en attente des Nations Unies (SHIRBRIG).

 

La FAA a été conçue pour être déployée dans le cadre de six scénarios :

 

  • Scénario 1 : Aide militaire pour une mission politique.
  • Scénario 2 : Mission d’observation déployée conjointement avec une mission des Nations Unies.
  • Scénario 3 : Mission d’observation sans appui de l’ONU.
  • Scénario 4 : Déploiement d’une force de maintien de la paix (chapitre VI) et missions de déploiement préventif.
  • Scénario 5 : Force de maintien de la paix pour des missions complexes et multidimensionnelles (humanitaire, désarmement, administration, etc.) avec présence de groupes hostiles.
  • Scénario 6 : Intervention d’urgence, par exemple dans le cas d’un génocide, lorsque la communauté internationale ne réagit pas suffisamment rapidement. [2]

 

Pour les scénarios 1 à 4, le déploiement doit être effectué dans les 30 jours. 90 jours sont jugés nécessaires pour le scénario 5 mais seulement 14 pour le scénario 6.

La montée en puissance de la FAA

Des progrès significatifs ont été effectués en vue de la montée en puissance de la FAA. Les principaux documents cadre de la force ont notamment été adoptés : la Doctrine ; la Directive sur l’entraînement et la formation ; le Concept logistique, le Concept sur le chaîne de commandement et le Concept sur les systèmes de communication et d’information ; les Procédures opérationnelles permanentes (SOP). [3]

 

L’élément de planification et l’Etat-major de Brigade ont été mis en place au niveau continental ainsi que dans plusieurs régions, tandis que les unités en attente devant composer la brigade ont été identifiées dans chacune des zones, sauf en Afrique du Nord. [4] Sur papier, les régions Centre et Est ont progressivement rattrapé le retard pris sur les brigades Sud et Ouest, initialement plus avancées. Ces progrès demandent toutefois à être évalués à l’aune d’expériences de terrain. Si les Etats d’Afrique centrale ont l’occasion de mettre en œuvre leurs nouveaux instruments, à travers le déploiement d’une opération de paix en République Centrafricaine (la MICOPAX), il n’en est pas de même des membres de l’EASBRICOM. [5]

 

Les capacités de la zone Nord sont, en théorie, les moins développées. Disposant d’armées parmi les mieux équipées et les mieux aguerries du continent, ses membres estiment néanmoins que la constitution d’une Brigade leur sera facile lorsque le besoin s’en fera ressentir. [6]

 

Malgré ces efforts, la FAA n’a pu être déclarée opérationnelle en 2010. Les ambitions de l’ensemble du processus ont progressivement été revues à la baisse. Contrairement au plan initial, l’exercice Amani Africa, organisé en octobre 2010, n’avait plus pour objectif de valider le caractère opérationnel de la force continentale mais, selon les termes du Président de la Commission de l’UA, Jean Ping, « d’évaluer et de valider les progrès accomplis à ce jour et d’identifier et redresser les insuffisances et les défauts qui doivent l’être pour continuer à développer la FAA ». [7] Il est désormais envisagé que la force soit opérationnelle en 2015.

Les progrès à effectuer et les nouvelles dimensions du projet

Bien que ne permettant pas d’évaluer le développement du projet dans son ensemble, l’exercice Amani Africa, un cycle de formations et d’exercice dédié aux structures de décision, de commandement et de conduite de la FAA au niveau continental, a permis de tirer de nombreuses leçons sur l’état d’avancement du processus et sur les progrès à effectuer. Parmi les éléments relevés, on peut mentionner les points suivants :

 

Le rôle que la FAA dans le domaine humanitaire reste à définir avec davantage de précision ;

 

Bien que les états-majors de la FAA aient été mis sur pied, les capacités de planification de l’organisation apparaissent insuffisantes, en particulier dans le contexte d’action de type multidimensionnel ;

 

Les dimensions police et surtout civile de la FAA sont sous-développées, l’accent ayant jusqu’alors été mis sur la montée en puissance de sa dimension militaire ;

 

L’UA reste entièrement dépendante d’appuis extérieurs en matière logistique, tant pour le déploiement stratégique de la force que pour la fourniture de systèmes de communication et d’information ;

 

- Dans le cadre du processus de génération de force, la division des tâches et des responsabilités entre l’UA, les Mécanismes régionaux (MR) et les Etats membres, reste à définir plus précisément. Une révision du Mémorandum d’accord entre l’organisation continentale et les MR pourrait être opportune. [8]

 

Par ailleurs, à la lumière des difficultés rencontrées par les différentes opérations africaines, notamment au Darfour et en Somalie, ainsi que de l’évolution du contexte sécuritaire, le concept de la FAA a été légèrement amendé, ou plutôt de nouvelles dimensions ont été ajoutées à ce projet déjà ambitieux. Basé également sur les enseignements de l’exercice Amani Africa, la troisième Feuille de Route pour le déploiement de la FAA, qui devrait être validé au cours de l’année 2011, met l’accent sur les éléments suivants : la constitution d’une Capacité de Déploiement Rapide (CDR), l’action humanitaire et la réaction aux catastrophes naturelles, la sécurité maritime, ainsi que la protection des civils. [9] Les conséquences de ces réflexions sur l’architecture globale du projet sont encore difficiles à évaluer. Celles-ci pourraient notamment amener à une reformulation des six scénarios de déploiement de la force. [10] Il n’est pas non plus évident de déterminer si la CDR en cours d’élaboration fera partie des brigades principales ou si elle constituera une capacité de déploiement supplémentaire.

 

D’autres questions restent également le suspens, dont la capacité réelle des soldats identifiés pour faire partie des brigades régionales à participer à des opérations de paix. Tous n’ont en effet pas reçu une formation pour ce type d’intervention. L’autorité politique ayant autorité pour décider du déploiement de la FAA fait également l’objet de discussions. Jusqu’à présent, toutes les interventions de l’UA ont reçu l’aval du Conseil de Sécurité des Nations Unies, ce qui représente un gage de légitimité politique pour ces opérations ainsi qu’une condition nécessaire pour qu’elles bénéficient de l’appui financier de la Facilité de Paix de l’Union Européenne. Juridiquement pourtant, l’accord de l’ONU n’est indispensable que pour les missions de type coercitif, et donc notamment pour les déploiements effectués dans le contexte du scénario 6 de la FAA. Etant donné la lenteur des procédures de décision onusiennes, certains estiment que, dans des situations d’urgence, l’aval de l’UA devrait être suffisant.

 

En avril 2011, l’ancien président de la transition en Guinée, le Général Sékouba Konaté, est officiellement devenu Haut Représentant de l’Union africaine pour l’opérationnalisation de la FAA. Il lui reste donc de nombreux chantiers à mener à bien pour que l’objectif de 2015 puisse être rempli.

Le soutien international à la FAA

La surcharge de travail confiée à l’ONU et la réticence des acteurs internationaux à intervenir en Afrique les a amené à apporter leur soutien à la montée en puissance de la FAA. Dès le mois de juin 2003, le sommet du G8 d’Evian a proposé un plan d’aide au développement des capacités africaines de maintien de la paix. L’objectif proclamé, plutôt modeste à ce stade, était de contribuer à la mise sur pied d’une brigade en attente d’ici 2010.

 

De nombreux acteurs opèrent tant auprès d’Etats africains que d’organisations du continent. La France et les Etats-Unis, les acteurs les plus visibles en la matière, sont particulièrement actifs en matière de coopération militaire tandis que l’Allemagne, l’Italie, la Norvège ou encore le Japon travaillent davantage dans les domaines civils et police. Le Canada et le Royaume-Uni font également partie des acteurs les plus engagés. [11]

 

Depuis la création de la Facilité de Paix en Afrique en 2004, l’UE apparaît comme le principal partenaire de l’Union Africaine. Plus de 400 millions d’euros ont été déboursés entre 2004 et 2009 et, pour la période 2008-2013, elle a prévu de mobiliser 300 millions d’euros, à la fois pour la montée en puissance de l’architecture africaine de paix et de sécurité et pour l’appui aux missions déployées par les pays du continent. L’UE a par ailleurs repris la direction du programme français de Renforcement des Capacités Africaines de Maintien de la Paix, désormais baptisé Euro-Recamp, et dans le cadre duquel a été organisé l’exercice Amani Africa.

 

L’ONU, enfin, apporte une assistance technique significative dont le but est de permettre à l’UA de bénéficier de son expérience en matière de maintien de la paix. Effectués dans le cadre du programme décennal de renforcement des capacités de l’UA adopté en 2005, ses activités sont essentiellement menées par le Bureau des NU auprès de l’UA, basé à Addis-Abeba depuis janvier 2007.

 

Etant donné l’immensité des besoins des acteurs du continent, cette prolifération de partenaires apparaît bienvenue. L’absence de cohérence et de coopération dans les activités des donateurs est toutefois à l’origine de chevauchements et de lacunes, tandis que, dans le domaine de la formation et de l’octroi d’équipements militaires, elle crée le risque de problèmes d’interopérabilité. Enfin, les soutiens extérieurs ont pris une importance telle qu’ils tendent à dépasser les capacités d’absorption des acteurs africains et que certains d’entre eux ont pu se sentir dépossédés du projet de FAA. [12]

 

Romain Esmenjaud

Doctorant à l’Institut de Hautes Etudes Internationales et de Développement (Genève)


16 mai 2011



Pour en savoir plus

African Union, Key elements of the policy documents of the African Standby Force, Addis-Ababa,4th Ordinary Meeting of Specialized Technical Committee on Defense, Safety and Security Preparatory Meeting of Experts and 6th meeting of the African Chiefs of Defense Staff and Heads of Security and Safety Services, Addis-Abab, 3-7 December 2010.

Olaf Bachmann, The African Standby Force : External support to an "African solution to African problem" ?, Brighton, Institute of Development Studies, IDS Research Project 67, April 2011

Jakkie Cilliers, Force Africaine en Attente : Etat des progrès accomplis dans sa mise en place, Pretoria, Institute for Security Studies Paper 160, Mars 2008

Solomon Dersso, The role and place of the African Standby Force within the African Peace and Security Architecture, Pretoria, Institute of Security Studies Papers 209, January 2010

Benedikt Franke, Security Cooperation in Africa : A reappraisal, Boulder, First Forum Press, 2009


Références

[1] EASBRICOM, Report of the 5th Ordinary Meeting of the Council of Ministers of Defense and Security, 17 August 2007, Nairobi, para. 2.

[2] UA, Feuille de route pour la mise en place de la Force africaine en attente, EXP/AU-RECS/ASF/4(I), Addis-Abeba, Mars 2005.

[3] L’élaboration de ces documents, adoptés par les Ministres de la Défense l’UA en mars 2008, a été répartie entre les différentes régions.

[4] L’élément de planification et l’Etat-major sont seulement en cours de constitution dans la région Nord. Les brigades Sud et Centre ont décidé de ne pas créer d’Etat-major régional.

[5] L’EASBRICOM est par ailleurs tiraillée par des tensions politiques entre ses membres, comme en témoigne la localisation de l’élément de planification et de l’Etat-major de brigade en deux lieux distincts. Le premier est à Nairobi et le second à Addis-Abeba.

[6] éléments d’information relatifs à l’état d’avancement de la montée en puissance de la FAA sont, en grande partie, issus de Olaf Bachmann, The African Standby Force : External support to an "African solution to African problem" ?, Brighton, Institute of Development Studies, IDS Research Project 67, April 2011.

[7] Jean Ping, Allocution pour l’ouverture de l’exercice de poste de commandement AMANI AFRICA, Addis-Abeba, 20 Octobre 2010.

[8] AU, Key elements of the policy documents of the African Standby Force, Addis-Ababa, 3-7 December 2010, p.42 et p.52. Voir aussi ISS, Peace and Security Report, n°17, December 2010, p.6-8.

[9] UA, “La FAA devrait être opérationnelle en 2015”, Communiqué de Presse, 20 Avril 2011. Les feuilles de route précédentes ont été adoptées en 2005 et 2008.

[10] AU, Key elements of the policy documents of the African Standby Force, p.51

[11] Pour plus de details, voir Bachman, op. cit.

[12] Jakkie Cilliers, Force Africaine en Attente : Etat des progrès accomplis dans sa mise en place, Pretoria, Institute for Security Studies Paper 160, 2008. En juin 2010, il était estimé que moins de la moitié des fonds mobilisés par l’UE pour le renforcement des capacités de l’UA et des organisations sous-régionales avait été utilisée ; voir Bachman, op. cit., p.55