Force de réaction rapide de l'ONU

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Associer réaction rapide et Nations Unies peut paraître incongru ou utopique. Et pourtant… La Charte de l’Organisation, dès 1945, prévoit dans son article 45 : « Afin de permettre à l’Organisation de prendre d’urgence des mesures d’ordre militaire, des membres des Nations Unies maintiendront des contingents nationaux de forces aériennes immédiatement utilisables en vue de l’exécution combinée d’une action coercitive internationale ».

 

Autrement dit, dès l’origine, les fondateurs de l’ONU ont conscience de la nécessité de disposer d’une force d’action rapide, au moins en matière aérienne. Certes, l’idée restera lettre morte et l’Organisation ne disposera ni de ces moyens aériens ni des forces de réaction « normale » puisque les accords de mise à disposition de forces armées par les États membres, prévus à l’article 43, n’ont jamais été conclus pour cause de guerre froide.

Disposer d’une capacité d’agir

Cependant très tôt, le souci de disposer d’une capacité d’agir rapidement apparaît dans les propos des Secrétaires généraux et dans les années soixante du précédent millénaire, les États nordiques et le Canada mettent des forces à la disposition de l’ONU pour pallier l’absence des accords de l’article 43. Dans ses rapports pour 1988 et 1989, le Comité spécial des opérations de la paix, dit Comité des 34 (C 34), organe subsidiaire de l’Assemblée générale (AG), suggère la constitution d’un fichier établissant la liste des troupes que des États voudraient mettre à disposition. À partir de 1994, et après que l’idée eût été relancée par l’Agenda pour la paix en 1992, est créée au Département des opérations de maintien de la paix (DOMP) du secrétariat général une Unité de gestion des arrangements relatifs aux forces en attente (Stand-by arrangements management unit), chargée du suivi du Système d’arrangements relatifs aux forces en attente des Nations Unies (ci-après SAFANU, ou UNSAS pour UN stand-by arrangement system) ; le but est d’obtenir des forces et moyens utilisables dans les deux mois suivant la résolution créant une force de paix. L’affaire du Rwanda montre qu’il faudrait raccourcir le délai et dans son Supplément à l’Agenda pour la paix de 1995, le Secrétaire général appelle à la création d’une « force de réaction rapide ». Celle-ci voit le jour en dehors de l’ONU en 1996 sous la forme d’une Brigade internationale de réaction rapide des forces en attente des Nations Unies (BIRFA ou SHIRBRIG, Standby High Readiness Brigade) à l’initiative du Canada et de plusieurs pays nordiques. Se met donc en place un système mi-onusien, mi-interétatique tendant au déploiement rapide. Quelques années plus tard, en août 2000, le Rapport du groupe d’étude sur les opérations de maintien de la paix, dit Rapport Brahimi, pointe les carences : les forces de casques bleus proviennent à 70 % des pays en voie de développement et sont souvent sous équipées ; les États répondent plus facilement non que oui aux demandes de forces militaires et de forces de police ; le recrutement du personnel civil est problématique et le soutien logistique souffre d’un mode de passation des marchés et de financement inadapté. Il formule plusieurs suggestions afin d’améliorer la situation de façon à doter l’Organisation d’une « capacité de déploiement rapide et efficace » : 30 jours après l’adoption de la résolution de base pour une opération « classique » et 90 jours pour une opération complexe.

 

Depuis, des améliorations ont été apportées : pour 2003-2004, un crédit de 140 millions de dollars a été voté par l’AG pour constituer le Stock stratégique pour déploiement rapide et renforcer la base logistique de l’ONU de Brindisi (Italie), et une nouvelle politique de maintenance et de rotation des stocks a été mise sur pied. Depuis 2002, l’AG autorise l’engagement de dépenses avant l’adoption de la résolution créant une opération nouvelle par prélèvement sur le Fonds de réserve des opérations de maintien de la paix créé en 1992, doté en 2005 de 141 millions de dollars. Ces améliorations intéressent aussi les trois composantes opérationnelles du déploiement rapide, militaire, de police et civile, autrement dit les aspects militaires et les aspects civils.

Les aspects militaires

Les capacités de déploiement rapide des Nations Unies prennent appui sur deux piliers, l’un onusien, le SAFANU et l’autre interétatique mais à la disposition de l’ONU, la BIRFA. Le Système des forces en attente est basé sur une pyramide d’intentions formulées par les États volontaires. Au départ, le premier niveau est constitué par ceux qui donnent des indications globales sur les forces et moyens qu’ils mettent à disposition ; le deuxième niveau se traduit par l’établissement d’une liste précise ; le troisième conduit à remplir une fiche de planification et correspond aux États susceptibles de fournir des moyens en moins de 60 jours ; le quatrième suppose la conclusion d’un Mémorandum d’accord (MoU), ressemblant formellement à une convention mais non contraignant : l’État n’est en rien obligé de fournir les forces et moyens ; il propose et dispose et le Conseil de sécurité (CS) n’a d’aucun droit de tirage ; le MOU relève de la soft law et non du droit « dur ». De l’avis du Secrétaire général, le Système a été utile au déploiement des missions et a permis de développer des synergies entre les États. À la suite du rapport Brahimi, le premier niveau a disparu et depuis juillet 2002 existe un nouveau niveau, le quatrième donc, celui du « déploiement rapide ». Les États s’engagent alors, sur la base de déclarations unilatérales, à fournir les ressources dans un délai de 30 à 90 jours suivant la résolution de base et l’autorisation gouvernementale. Sont requises une préparation et une planification du prédéploiement détaillées et des termes de référence précis ont été établis. Un État peut entrer dans le système directement à ce niveau là, les trois autres demeurant inchangés ; le déploiement effectif requiert toujours l’accord de l’État.

 

Depuis 2001, les États actualisent tous les trimestres l’état des moyens mis à disposition et une Liste de personnel d’astreinte d’officiers d’état-major et d’observateurs (668 officiers provenant de 39 États début 2004) a été constituée. Au 15 avril 2005, 83 États participent au SAFANU, dont tous les membres permanents du CS ; 23, dont les États-Unis et la Chine figurent au premier niveau, 10 au deuxième et 50 au troisième, dont France, Grande-Bretagne et Russie. Le nombre de participants a décru par rapport à juin 2000 (88) ; en revanche les signataires du MOU sont 50 en 2005 contre 33 en 2000. Il faut voir là un effet du rapport Brahimi mettant l’accent sur l’exigence de qualité et souhaitant le non déploiement des contingents dotés d’une capacité insuffisante après évaluation par le DOMP, ce qui a pu inciter certains États à se retirer du SAFANU.

 

Peu d’États ont adhéré au quatrième niveau et le Secrétaire général a pu déplorer « les lacunes de ce mécanisme » lors du lancement en 2005 de la Mission des Nations Unies au Soudan (MINUS, pour le Sud Soudan). D’autre part, alors qu’elles y ont été invitées dès 2001 et à nouveau lors du Sommet mondial de septembre 2005, les organisations régionales n’ont pas intégré le Système. Cependant les 13 « Groupements tactiques interarmées » créés au sein de l’UE à partir de septembre 2004 sont susceptibles d’être mis à la disposition de l’ONU. Dans un rapport de décembre 2004, le Secrétaire général souhaitait la création d’une « réserve stratégique » sous la forme d’une équipe multiarmes en attente dans le pays contributeur de 1250 hommes déployables en 7 jours et capables d’une action « soutenue » pour stabiliser des situations de grande tension (type Ituri en 2003) ; lors du Sommet mondial de 2005, les États n’en ont pas approuvé la création.

 

La BIRFA repose également sur un millefeuille constitué de quatre niveaux correspondant à chaque fois à la signature d’un document : une Lette d’intention de coopérer(1), un Mémorandum d’accord créant un Comité directeur(2), un Mémorandum d’accord sur le Système de la BIRFA (3) et enfin un Mémorandum d’accord sur l’Élément de planification (4) ; à partir du niveau 3, l’État est tenu à des obligations financières et en outre à partir du niveau 4, à l’envoi de personnel. De véritables obligations juridiques pèsent donc sur les membres, mais chacun est libre de participer ou non à une opération. La Brigade est constituée de 5000 hommes organisés en unités correspondant aux diverses tâches à assurer, toutes en double puisqu’un État peut ne pas participer à telle mission : il s’agit d’avoir un vivier suffisant ; elle dispose d’une autonomie de deux mois et est déployable en 15 à 30 jours. Il existe un Élément de planification permanent et un état-major préconstitué stationnés près de Copenhague. La Brigade compte 15 membres dont un seul non européen, le Canada ; 10 ont signé la totalité des documents ; aucun membre permanent du CS n’y figure. Opérationnelle en janvier 2000, la BIRFA a été utilisée pour le lancement de la Mission des Nations Unies en Éthiopie et Érythrée en novembre 2000 puis pour celui de la MINUS (Sud Soudan) en mars 2005. Elle apporte une assistance à la mise en place de forces en attente de l’Union africaine. Se pose aujourd’hui la question de son articulation avec les groupements tactiques interarmées de l’UE.

Les aspects civils

La gestion des fins de crise et de la consolidation de la paix suppose aujourd’hui de plus en plus souvent le recours à des forces de police pour contribuer au maintien de l’ordre public et à la réforme des services de sécurité mais aussi à des personnels civils pour les tâches de reconstruction. Dans ces domaines, un déploiement rapide est tout aussi nécessaire qu’en matière militaire pour enrayer la gangrène de la société et permettre le retour à l’État de droit.

 

En matière de police, le Rapport Brahimi avait invité les États à constituer des réserves de policiers en exercice ou en retraite et l’ONU à établir des listes de personnel en attente. La division de la police civile du DOMP a dressé une liste (souhaitable) de personnel sous astreinte de 100 postes de policiers mais aussi de magistrats et de personnel des services judiciaires, subdivisée en trois stades correspondant aux étapes de montée en puissance d’une mission. Dans son rapport précité (note 2) de décembre 2005, le Secrétaire général relève que cela n’a pas véritablement permis d’accélérer le déploiement des missions, faute d’enthousiasme des États, peu portés à se délester de policiers, fort utiles dans l’ordre interne ; début 2004, seul 9 États ont fait des propositions. Aussi bien, dès son rapport de 2004 pour le Comité des 34 suggère-t-il la création d’une force de police en attente de 50 à 100 policiers et experts judiciaires de haut niveau, employés professionnellement pour aider au lancement des missions ; la proposition est élaborée à partir du Rapport du Groupe de personnalités remis le 1° décembre 2004 (§223) et elle a été approuvée lors du Sommet mondial de septembre 2005. Le concept est en cours d’élaboration ; le Comité des 34 lui a apporté son appui à sa session de février-mars 2006, notamment quant à la mise au point, dans un premier temps, d’une force de 25 experts pour assurer une mise en place rapide de la composante police dans les nouvelles missions.

 

Le déploiement rapide du personnel civil n’est pas moins nécessaire. L’état des lieux dressé par le Rapport Brahimi était catastrophique : la moitié des postes vacante dans les missions créées l’année précédente, incompétence des personnels, obsolescence du Service mobile créé dans les années 1950 et absence de stratégie de recrutement du personnel (§§ 139-141). Le Service d’appui et de gestion du personnel a, sur la base des propositions formulées par le rapport, établi une liste, opérationnelle dès 2003, de personnel des Nations Unies sous astreinte correspondant à quelques 110 spécialités requises au démarrage d’une mission, disponible sous 4 jours ; la liste a été utilisée dès 2003 pour la mise en place de la MINUL (Libéria). Un site web « Galaxy » a été créé, mais il reçoit environ 150 000 candidatures par an, ce qui ne simplifie pas le recrutement. Les responsables sur le terrain ont reçu des délégations pour recruter le personnel depuis 2002. Le Service d’appui et de gestion du personnel a élaboré un modèle de mémorandum d’accord pour que les États identifient des personnels du secteur public ou privé en attente pour faciliter le déploiement rapide. En dépit de tout cela, dans son rapport de décembre 2005, le Secrétaire général constate que sur 5117 membres du personnel civil international servant dans les opérations de paix, 4087 ont des contrats d’une durée égale ou inférieure à un an ; 335 seulement « ont le statut d’agent du Service mobile avec des conditions d’emploi qui tiennent compte des responsabilités spéciales que les membres des missions sont censés assumer pour assurer un déploiement rapide »(§ 35).

 

À rebours de que l’on pourrait penser de prime abord, le souci du déploiement rapide est très présent au sein des Nations Unies et depuis longtemps. Les tentatives de doter l’Organisation de capacités en ce sens sont significatives ; elles touchent tous les aspects des opérations de paix et elles connaissent certains succès. Les initiatives ne manquent pas, ni les réformes, pour adapter les moyens à une réalité très évolutive. Les résultats ne sont cependant pas à la hauteur des espérances, ne serait-ce que parce que les États membres ne montrent pas un empressement évident, ni en termes de ressources financières, ni en termes de moyens humains. Aussi bien, dans son rapport de décembre 2005, le Secrétaire général estime-t-il que vu l’impact mitigé de la réforme entreprise depuis le Rapport Brahimi sur le Système des forces et moyens en attente, « un examen d’ensemble du Système s’impose » (§ 12) tant en matière militaire que de police. Du moins reconnaît-il que le Secrétariat dispose désormais d’un « système établi de déploiement rapide » et que l’un des succès de la réforme est « le renforcement de la coopération entre le Secrétariat et les pays fournisseurs de contingents » (§§ 7 et 9). Pour ce qui est des personnels civils, il s’apprête à présenter un rapport sur la réforme du Service mobile à la 60° session de l’AG et un rapport sur les conditions d’emploi du personnel en poste sur le terrain pour la 61° session (§37). Cela revient à dire la fois que rien ne va tout à fait bien et qu’il ne renonce pas à dégager les recettes d’une amélioration.

 

Josiane Tercinet

Professeur à la faculté de droit de l’Université de Grenoble 2, membre du Centre d’études sur la sécurité internationale et les coopérations européennes (CESICE)

 

Documents

Références

 

30 nov. 2004

Les capacités de réaction rapide de l'ONU


Josiane Tercinet, in : Jocelyn Coulon (dir), Guide du maintien de la paix 2006.

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30 nov. 2004

Rapport Brahimi : cinq ans après


Jean-Marie Guéhénno, , in : Jocelyn Coulon (dir), Guide du maintien de la paix 2006.

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