Afrique et maintien de la paix

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La majeure partie des opérations de maintien de la paix (OMP) aujourd’hui déployées par les Nations Unies se déroule sur le continent africain. Occupant une part prépondérante de l’activité du Conseil de sécurité (45% des séances), les opérations menées en Afrique concentrent plus de 70% des Casques bleus et accaparent les deux tiers du budget du maintien de la paix.

 

Depuis la création de l’Union africaine (UA) en 2002, l’ONU cherche à inscrire son action dans une logique d’appropriation de la gestion des crises par les acteurs africains eux-mêmes, se traduisant par un engagement croissant de l’UA et des organisations sous-régionales (OSR) dans le maintien de la paix. Cependant, les difficultés auxquelles sont confrontées ces organisations, tant au niveau du financement, de la planification et de la conduite des opérations que de l’équipement et de la formation, empêchent leur déploiement sur la durée. L’ONU tente de pallier ces difficultés en renforçant les capacités de conduite stratégiques et opérationnelles des organisations africaines. Cette démarche répond à une volonté de renforcer les capacités des organisations du continent africain et des acteurs locaux dans une logique d’appropriation des processus en cours par l’UA et les OSR. Loin de traduire un désengagement des Nations Unies, il s’agit au contraire d’un nouveau partenariat visant à accompagner les acteurs africains dans la mise en œuvre de leurs opérations.

L’Afrique, principal théâtre d’opération des OMP des Nations Unies

L’Afrique est historiquement le théâtre des opérations de maintien de la paix. Sur les soixante-trois missions déployées sous mandat onusien depuis 1948, vingt-cinq l’ont été sur le continent africain. Aujourd’hui encore, ce continent demeure au centre des préoccupations du Conseil de sécurité. En 2011, 104 des 250 réunions du Conseil et 50 des 88 rapports remis par le Secrétaire général concernaient exclusivement les pays africains.

 

Les opérations africaines prennent également une part prépondérante dans le budget des opérations de maintien de la paix. Les deux tiers de ce budget sont consacrés aux opérations en cours sur les théâtres africains. Cette part est en train de s’accroitre encore plus avec le soutien logistique et financier apporté par l’ONU au déploiement de l’AMISOM (African Mission in Somalia) et l’augmentation du plafond autorisé (de 12 000 à 17 000) de soldats à soutenir. Sept des quinze opérations de maintien de la paix actuelles ont lieu en Afrique. Avec 71 876 personnels déployés, les OMP africaines accaparent 72,6% des effectifs onusiens affectés au maintien de la paix.

 

 

Les Etats africains figurent parmi les principaux contributeurs aux OMP des Nations Unies (avec 37 907 hommes déployés, soit plus d’un tiers de l’ensemble des Casques Bleus), soulignant une « africanisation » progressive du maintien de la paix onusien. Parmi les trente-quatre Etats africains participant, cinq se hissent ainsi parmi les dix contributeurs les plus importants des Nations Unies : l’Ethiopie (4e contributeur, 6 223 hommes déployés), le Nigeria (5e, 5 775), l’Egypte (6e, 4 066), le Rwanda (8e, 3 713) et le Ghana (10e, 2 987). En outre, le chef du Bureau des Affaires militaires du DOMP et conseiller militaire du chef du DOMP est actuellement un Sénégalais, le général de corps d’armée Babacar Gaye.

 

Les pays africains participent à douze des quinze opérations actuellement en cours. Leur engagement est particulièrement important sur leur continent : plus de 94% de leurs effectifs déployés le sont dans des opérations menées en Afrique. Ils constituent ainsi 45% des effectifs déployés sur leur continent. La MINUAD, l’une des dernières opérations déployées (juillet 2007), est ainsi composée à 78% de contingents africains (ce qui est d’ailleurs une exigence de Khartoum), le Nigeria, le Rwanda (dont le Commandant de la Force), l’Egypte et l’Ethiopie en étant les principaux contributeurs. Il en va de même pour la FISNUA à Abyei qui, fait exceptionnelle et condition posée par le Soudan, ne comprend qu’un seul contributeur de troupes, l’Ethiopie.

 

Les Africains prennent ainsi progressivement en charge la gestion de la paix sur leur continent, d’abord dans le cadre onusien, mais également de plus en plus dans le cadre régional.

 

Un rôle croissant des organisations africaines dans le maintien de la paix

 

Les organisations régionales africaines (UA et OSR) acquièrent un rôle croissant dans le maintien de la paix sur le continent africain, dans l’esprit du Chapitre VIII de la Charte des Nations Unies, qui « encourage le règlement pacifique d’ordre local par le moyen de ces organismes régionaux » (art. 52 §3). La coopération entre les deux organisations s’est ainsi développé dans trois directions : la coopération politique, au niveau stratégique, entre les deux organes directeurs, le Conseil de sécurité et le Conseil de Paix et de Sécurité ; l’appui des Nations Unies au renforcement institutionnel de l’Union africaine ; et, au niveau opérationnel, l’appui de l’ONU au renforcement des capacités africaines de maintien de la paix. Toutefois, les difficultés de l’Union africaine à déployer des opérations sur la durée ont rendu cette mutualisation toute relative et ont même conduit à une certaine dérive en obligeant l’ONU à soutenir financièrement les opérations déployées et commandées par l’UA (Somalie) et à trouver des solutions hybrides (MINUAD au Soudan) politiquement nécessaires mais opérationnellement peu efficaces. La coopération et la complémentarité entre ces deux organisations internationales semblent plus que jamais indispensables.

 

Au niveau sous-régional


Les organisations sous-régionales développent leurs propres capacités à mener des opérations de paix. Chaque organisation s’efforce de mettre sur pied les mécanismes (notamment les brigades de la Force africaine en attente – FAA) destinés à assurer la paix et la stabilité dans sa zone et à déployer des opérations militaires.

 

La CEDEAO (Communauté économique des Etats d’Afrique de l’Ouest) est historiquement la plus active en la matière. L’ECOMOG (ECOWAS Monitoring Group) est l’organe responsable pour mener les OMP. Depuis août 1990, avec le déploiement de l’ECOMIL (ECOWAS Mission in Liberia), il a mené des opérations au Sierra Leone (février 1998 – mars 2000), en Guinée Bissau (décembre 1998 – juin 1999) et en Côte d’Ivoire (MICECI, janvier 2003 – avril 2004). La CEMAC (Communauté économique et monétaire de l’Afrique centrale) quant à elle a mis en place la FOMUC (Force multinationale en Centrafrique, octobre 2002 – juillet 2008), remplacée par la MICOPAX (Mission pour la consolidation de la paix en Centrafrique, depuis juillet 2008), lancée par la CEEAC (Communauté économique des Etats de l’Afrique centrale). Deux autres opérations, de moindre ampleur, ont également été lancées à la fin des années 90 par des organisations sous-régionales : l’opération Boleas (septembre 1998 – mai 1999), menée par la SADC (Southern Africa Development Community, sud du continent), et l’IGASOM (Mission de soutien de la paix en Somalie, avril 2005 – février 2007), conduite par l’IGAD (Inter-Governmental Authority for Development, est de l’Afrique). Cependant, le manque de moyens récurrent de ces OSR, tant au niveau stratégique (planification) qu’opérationnel (personnel et moyens logistiques), limite leur efficacité réelle.

 

Au niveau régional


Au niveau régional, l’Organisation de l’Union africaine (OUA), créée en 1963, avait mené plusieurs missions de paix. La première a eu lieu au Tchad entre 1981 et 1982 (Force panafricaine de maintien de la paix au Tchad), et s’est traduite par le déploiement de 4 650 soldats (nigérians, sénégalais et zaïrois). Deux missions d’observation ont également été déployées : le GOMN (Groupe d’Observateurs Militaires Neutres, Rwanda, mars 1991 – octobre 1993) et la MIOB (Mission d’Observation au Burundi, novembre 1993 – juillet 1996). Cependant, ces missions se sont soldées par des échecs, dissuadant l’OUA de se lancer de nouveau dans ce type d’opérations.

 

Le passage de l’OUA à l’UA (Union africaine), amorcé en 1999 et effectif depuis 2002, a renforcé l’action continentale en matière de maintien de la paix. Afin de garantir et de promouvoir la paix et la sécurité sur le continent (art.3, §f), la Charte de l’UA prévoit pour les Etats membres la possibilité de « solliciter l’intervention de l’Union pour restaurer la paix et la sécurité » (art.4, §j), accordant un rôle important au Conseil de Paix et de Sécurité (CPS), équivalent du Conseil de sécurité de l’ONU pour l’UA. Cet engagement accru dans le maintien de la paix a depuis donné lieu au développement de plusieurs missions (MIAB, MUASEC, AMIS [1]). Néanmoins, la faiblesse des capacités mises à la disposition de l’Union tend à réduire fortement les résultats obtenus. L’AMISOM (Mission de l’Union Africaine en Somalie), déployée depuis janvier 2007, peine ainsi à remplir son mandat, qui consiste à assurer la sécurité des points stratégiques de la capitale (port, aéroports, bâtiments officiels) du fait d’effectifs insuffisants dans un contexte sécuritaire particulièrement détérioré. En dépit de ses efforts soutenus, l’UA est ainsi incapable de mener des opérations sur la durée, incitant l’ONU à assurer le relais (exemple du soutien logistique de l’ONU à l’AMISOM).

 

Le soutien au renforcement des capacités africaines : vers un nouvel engagement onusien ?

 

La convergence entre une UA désireuse de s’impliquer dans les crises (Somalie) mais manquant de moyens et une ONU en surchauffe et ne voulant pas s’impliquer dans certaines de ces crises a conduit la première à demander un soutien financier et logistique à la seconde. Ceci a conduit l’ONU à orienter son action vers le renforcement des capacités africaines de planification, de conduite et de formation aux opérations de maintien de la paix.

 

Le renforcement des capacités : un défi récurrent

 

En novembre 2004, le Secrétaire général des Nations Unies énonçait, dans un rapport au Conseil de sécurité, trois facteurs systémiques faisant obstacle à une plus grande efficacité des OMP de l’UA : le manque d’équipement et d’appui logistique, la faible capacité institutionnelle en matière de planification et direction des OMP et le manque de moyens financiers. Ces trois facteurs restent toujours des défis malgré d’importants programmes de soutien engagés par l’ONU, tels que l’appui en matière de formation pour les postes de responsabilité au sein des missions, le conseil pour la planification et le déploiement des missions en cours, en particulier l’AMISOM [2] et l’appui du Département de l’appui aux missions concernant les finances, la logistique, les ressources humaines et les achats. Par exemple, le DAM, par l’intermédiaire du Bureau d’appui de l’ONU pour la Mission de l’UA en Somalie (AMISOM), apporte un soutien logistique aux contingents sur le terrain (comprenant les fournitures et matériel de base, l’ingénierie et la construction, les services médicaux, l’aviation et les transports, les capacités stratégiques et tactiques de télécommunications, l’assistance à l’information et à la communication et la formation).

 

Afin de compenser les faiblesses structurelles du maintien de la paix en Afrique, l’ONU, ainsi que plusieurs pays parmi les plus développés, ont également mis en place des programmes spécifiquement destinés à renforcer les capacités des OSR africaines à mener des opérations de maintien de la paix.

 

La France fait figure de précurseur en la matière. Lors du sommet France-Afrique du Louvre en 1998, les 49 Etats participants ont lancé le programme RECAMP (Renforcement des Capacités Africaines de Maintien de la Paix), placé sous l’égide des Nations Unies. Basé sur trois composantes essentielles (formation, entraînement et soutien à l’engagement), il vise à la mise en place d’un système de cinq forces africaines en attente – une par OSR [3] – pour leur permettre, à terme, de mener indépendamment leurs propres opérations [4]. Cette démarche s’inscrit dans une logique de responsabilisation des acteurs africains, visant à renforcer leur appropriation des activités de maintien de la paix. Cette initiative a été pour partie « européanisée » dans le cadre du programme EURO-RECAMP [5], initié en 2008, l’UE inscrivant son intervention dans une logique de mutualisation des OMP destinée à renforcer leur efficacité [6]. En parallèle de ce programme se développent une série de centres de formation au maintien de la paix à travers le continent : le Cairo Centre for Conflict Resolution and Peacekeeping Training in Africa en Egypte, le Kofi Annan International Peacekeeping Training Centre au Ghana, l’Ecole de maintien de la paix du Mali, le Regional Centre for Peacekeeper in East Africa au Kenya, le Peace Mission Training Centre en Afrique du Sud, le Senegal Peacekeeping Training Headquarters.

 

Le financement, point d’achoppement du partenariat ONU/UA pour le maintien de la paix

 

La question du financement d’une opération de maintien de la paix, autorisée par le Conseil de sécurité et déployée par l’UA, s’est posée dès 2003, au sujet de la mission de l’UA au Burundi et s’est accentuée, en 2007, dans le contexte du relais pris par l’ONU à la mission de l’UA au Darfour et du déploiement de la mission de l’UA en Somalie. Elle constitue aujourd’hui le nœud gordien de la coopération ONU-UA. En effet, l’obtention de ressources prévisibles, durables et souples reste l’un des principaux obstacles rencontrés par l’UA au déploiement d’une mission de maintien de la paix sur la durée.

En 2008, un Groupe d’experts ONU-UA (également ouvert à d’autres partenaires, dont l’UE) sur les modalités d’appui des opérations de maintien de la paix de l’Union africaine a été nommé par le Secrétaire général. Le rapport du Groupe, présidé par l’Italien Romano Prodi, présente deux modalités de financement des opérations de l’UA :

-       la « création d’un fonds spécial multi-donateurs », alimenté par des contributions volontaires, pouvant en premier lieu servir à financer le renforcement des capacités de prévention et de règlement des conflits et le renforcement des institutions ;

-       le recours aux contributions obligatoires des Etats membres des Nations Unies, à deux conditions : l’approbation du Conseil de sécurité et de l’Assemblée générale au cas par cas et un accord entre l’UA et l’ONU prévoyant une prise de direction de la mission par l’ONU dans les six mois. Cet appui devrait avoir une durée maximum de six mois et être apporté en nature, c’est-à-dire que l’ONU prend en charge directement le transport de troupes, le coût des contingents, les transmissions et différentes formes de soutien logistique.

Les propositions du rapport Prodi ont servi de base à la mise en place du soutien logistique apporté à l’AMISOM : le dispositif d’appui logistique (sur contributions obligatoires de l’ONU) financé à partir d’un compte spécial pour l’appui à l’AMISOM est créé en 2009 [7]. A ceci est ajouté un fonds d’affectation spéciale pour l’AMISOM alimenté par des contributions volontaires et visant à aider les contributeurs de troupes à l’AMISOM.

Toutefois, les principaux contributeurs financiers des Nations Unies souhaitent rester prudents quant au renouvellement d’un tel dispositif et logiquement contenir ce qui pourrait amener rapidement à une dérive : le recours aux contributions obligatoires pour financer une opération commandée par l’UA. C’est précisément ce qui a conduit l’ONU à exiger de pouvoir commander la Force déployée à Abyei (Résolution 1996 du 11 juillet 2011) bien qu’elle soit commandée par un officier éthiopien et uniquement composée de militaires éthiopiens.

 

Le recours aux missions « hybrides » : une solution à éviter


Si le recours à des solutions hybrides de partage des responsabilités a paru pour un temps politiquement nécessaire (Darfour), leur inefficacité opérationnelle conduit aujourd’hui le Secrétariat des Nations Unies à s’en détourner (Abyei).

En raison de la condition posée par Khartoum à la relève de la Mission de l’UA au Darfour (persistance de l’implication de l’UA et africanité des contingents), la Mission des Nations Unies et de l’Union africaine au Darfour (MINUAD) a été la première opération de maintien de la paix « hybride », dirigée de manière conjointe par l’ONU et par l’UA. Ainsi :

-       le Représentant spécial est nommé conjointement par le Président de la Commission de l’UA et le Secrétaire général de l’ONU ;

-       le Commandant de la force doit être un Africain et est nommé par le Président de la Commission, en consultation avec le Secrétaire général de l’ONU ;

-       la Mission est dirigée au plan stratégique par les structures et les systèmes de commandement et de contrôle des Nations Unies.

La conduite conjointe de cette opération s’est révélée en pratique compliquée en raison des prises de position différentes entre le Conseil de sécurité et le CPS. Le RSSG se trouve donc écartelé entre ses deux donneurs d’ordre. Il a, par exemple, sur décision du CPS et sans mandat du Conseil de sécurité, établi un secrétariat du Darfur Political Process constitué de personnels de la MINUAD. Ces difficultés conduisent désormais le Secrétariat de l’ONU à préférer, pour des questions de clarté de la chaîne de commandement et pour une meilleure efficacité sur le terrain à prendre la mission à son compte, comme l’illustre la Force intérimaire de sécurité des Nations Unies pour Abyei (FISNUA).

 

* * *

 

L’Afrique demeure le continent accueillant le plus d’opérations de maintien de la paix menées par les Nations Unies. L’ONU déploie en Afrique plusieurs opérations parmi les plus difficiles à réaliser, du fait de leur multi-dimensionnalité, de l’importance du personnel mobilisé et des défis logistiques qu’elles représentent. Le manque de solidité des processus politiques devant soutenir ces opérations et le manque de soutien politique des grandes puissances se traduisent souvent par l’élaboration de « mandats fourre-tout » et difficile à réaliser sur les court et moyen termes.

 

Cependant, l’ONU tend à s’inscrire progressivement dans une logique de délégation, laissant aux acteurs régionaux la responsabilité première de mener les opérations. Les faibles ressources des institutions régionales et sous-régionales et leur incapacité à mener des opérations militaires sur le long terme rendent durable l’engagement de l’ONU à leurs côtés. Ceci est le cas au Soudan et au Soudan du Sud, mais également en Somalie.    De fait, dans l’ensemble des crises du continent, l’ONU et l’UA sont désormais devenus des partenaires indissociables. Selon les cas, une certaine division du travail s’est opérée, l’UA apportant le soutien politique et la légitimation nécessaire au déploiement des opérations des Nations Unies. Dans d’autres cas, l’UA a déployé des troupes là où les membres du Conseil de sécurité ont refusé l’envoi d’une opération de maintien de la paix qui ne réunissait pas les critères nécessaires à sa réussite (Somalie). Quoi qu’il en soit, ces deux organisations devront apprendre à composer afin de construire une « Architecture de paix et de sécurité africaine » viable et durable.

 

Pour éviter de constituer une simple « exit strategy » pour les opérations menées par les acteurs africains, l’ONU ne peut que poursuivre sa politique d’appropriation du maintien de la paix par les organisations régionales et sous-régionales. Le renforcement des capacités de ces dernières doivent leur permettre, à terme, de disposer des capacités nécessaires pour mener à bien leurs propres opérations, et ainsi éviter un engagement « subi » ou « par défaut » de l’ONU sur les théâtres africains. Mais le chemin semble encore long.

 

Antoine Esteban
Master Analyse des conflits et construction de la paix
Institut d’Etudes Politiques de Lille

 

Rédigé le 3 octobre 2009, actualisé le 25 février 2012 par Alexandra Novosseloff

 

Références

 


BERGEON, Sébastien, Le partenariat stratégique « UE-Afrique » face aux « situations de fragilité », Studia diplomatica, juin 2009 :


BERMAN, Eric, SAMS, Katie, Peacekeeping in Africa : Capabilities and Culpabilities, Forum du désarmement, UNIDIR, mars 2000 :


HUTCHFUL, Eboe, The ECOMOG Experience with Peacekeeping in West Africa, ISS, 1999 :


U.S. Support to African Capacity for Peace Operations : the ACOTA Program, Peace operations factsheet series, Stimson Center, février 2005 :


Peacekeeping in Africa : Challenges and Opportunities, Future of Peace operations programme, Stimson Center, 8 octobre 2004 :


A/1880 (1er décembre 2004) : The European Union and peacekeeping in Africa, Assemblée de l’UEO :


A/63/666-S/2008/813 (31 décembre 2008) : Rapport du Groupe d’experts Union africaine-ONU sur les modalités d’appui des opérations de maintien de la paix de l’Union africaine.


S/2009/60 (30 janvier 2009) : Modalités pratiques de l’appui à apporter à la Mission de l’Union africaine en Somalie.


A/64/359–S/2009/470 (18 septembre 2009) : Rapport du Secrétaire général sur l’appui aux opérations de maintien de la paix de l’Union africaine autorisées par l’Organisation des Nations Unies.

 

S/2011/805 (29 décembre 2011) : Rapport du Secrétaire général sur la coopération entre l’ONU et l’Union africaine dans le domaine de la paix et de la sécurité

 

Notes de bas de page

 

[1] Mission africaine au Burundi (février 2003 à juin 2004) ; Mission de l’Union africaine pour la surveillance des élections aux Comores (mars à juin 2006) ; Mission de l’Union africaine au Soudan (mai 2004 à décembre 2007).


[2] Le DOMP a également été chargé par le Conseil de sécurité de collaborer avec l’UA à la planification de la constitution de la force et des arrangements logistiques, administratifs, financiers et autres nécessaires à une possible transition de l’AMISOM en OMP de l’ONU. S/RES/1863 (16 janvier 2009), §13.


[3] CEDEAO, CEEAC, EASBRICOM (Eastern Africa Standby Brigade Coordination Mechanism), SADC, et,  l'UMA (Union du Maghreb Arabe).


[4] Toutefois, une brigade peut, sur demande ou décision de l’UA, être engagée dans une OMP différente de son OSR de rattachement.


[5] Dans le cadre du Partenariat stratégique Afrique/UE, adopté au somment Europe-Afrique de Lisbonne de décembre 2007.


[6] Les Etats-Unis ont lancé une initiative similaire en 2002, avec le programme ACOTA (African Contingency Operations Training and Assistance), intégré en 2005 dans la GPOI (Global Peace Operations Initiative).


[7] A/RES/63/275 (12 mai 2009).

 

 

Annexe 1

 

Les contributions des Etats africains aux OMP

(au 1er janvier 2012)

 

 

 

Source : Département des Opérations de Maintien de la paix, http ://www.un.org/Depts/dpko/dpko/contributors/)

 

Annexe 2