Fiche d'information de l'État : États-Unis États-Unis

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États-Unis

Les États-Unis d’Amérique, pays d’Amérique du nord, est membre fondateur de trois organisations internationales habilitées à mener des opérations de paix : l’ONU (1945), l’OTAN (1949) et l’OEA (1951). Le pays est également membre associé de l’OSCE (1973).

Politique de maintien de la paix


Contexte

 

Les États-Unis sont, depuis l’implosion de l’URSS, la seule superpuissance militaire au monde. Ce statut, ainsi que celui de première puissance économique mondiale, confèrent au pays une place spéciale dans les relations internationales. La tentation américaine d’user de ses capacités militaires pour intervenir de manière unilatérale dans les relations internationales est depuis la création de l’ONU, une source récurrente de tensions entre Washington et plusieurs pays et organisations internationales.

 

En tant qu’organisation à portée universelle et principal forum de la communauté internationale sur les questions de paix et de sécurité, l’ONU est à la fois un vecteur de puissance et un obstacle pour les États-Unis, ce qui explique – comme nous verrons plus bas – les changements dans l’évolution de la participation du pays aux OMP. Ainsi, en dépit du fait d’avoir joué un rôle crucial dans la mise en place de l’ONU lors de la Conférence de San Francisco en 1945, de détenir un siège de membre permanent du Conseil de sécurité de l’organisation et d’héberger son siège sur leur territoire, les États-Unis ont une attitude ambivalente envers l’ONU. Bref, le pays est un acteur incontournable mais quelque peu controversé du maintien de la paix.

 

Motivations à soutenir les OMP


Les autorités états-uniennes considèrent le maintien de la paix comme un outil efficace et avantageux de stabilisation dans les zones perturbées par les conflits, puisqu’il permet de geler certains conflits tout en partageant les coûts et les responsabilités entre les États (burden-sharing). De plus, les États-Unis estiment que la paix est une précondition indispensable au développement du commerce mondial, dont dépend la prospérité économique américaine, ce qui rend le maintien de la paix et son potentiel de pacification d’autant plus attrayants. En outre, maintien de la paix et consolidation de la paix tendent désormais à se fondre en un seul et même continuum, ce qui permet à la communauté internationale d’implanter dans les pays post-conflits des institutions visant à enraciner la démocratie, l’état de droit et l’économie de marché, qui sont des valeurs promues par Washington.

 

Conditions pour participer à une opération de paix

 

En tant que membre permanent du Conseil de sécurité de l’ONU, les États-Unis disposent d’un droit de véto pouvant bloquer tout projet de résolution de l’organe exécutif onusien contrevenant à leurs intérêts. En ce qui concerne les projets de résolution prévoyant la mise en place d’une nouvelle opération de paix, les États-Unis posent certaines conditions pour les appuyer :

 

- Il faut tout d’abord que la situation dans laquelle l’ONU souhaite intervenir représente un danger pour la paix et la sécurité internationales et découle d’un acte d’agression, d’un désastre humanitaire entraînant des violences ou l’interruption brutale d’une situation d’état de droit accompagnée de violations massives des droits humains.

 

- Il faut également que les États-membres de l’ONU soient prêts à soutenir matériellement et financièrement la mise en place de l’opération en question

 

- Il faut que les objectifs politiques et militaires de l’opération soient clairs et réalistes

 

- Il faut que les conséquences politiques, économiques et humanitaires d’une non-intervention soient jugées inacceptables par la communauté internationale

 

- Il faut que l’engagement de l’ONU dans le conflit visé représente le meilleur moyen de défendre les intérêts américains.

 

Concernant la participation de personnels américains dans des OMP, un certain nombre de facteurs doivent être pris en compte :

 

Pour les interventions tombant sous le coup des Chapitres VI de la Charte de l’ONU, il faut :

 

- Que les risques encourus par le personnel américain soient jugés acceptables

 

- Que les ressources personnelles, financières et matérielles soient disponibles

 

- Que la participation américaine à la mission soit nécessaire au succès de celle-ci

 

- Que le rôle des personnels américains engagés soit lié à des objectifs clairs, notamment en termes de retrait

 

- Que les arrangements liés au commandement et au contrôle des troupes américaines engagées dans l’OMP soient jugés acceptables.

 

Pour une participation significative de troupes américaines dans une intervention tombant sous le coup du Chapitre VII de la Charte de l’ONU, il faut :

 

- Que Washington soit en mesure d’engager un nombre de troupes suffisant au succès de la mission, selon des objectifs politiques et militaires clairs ayant été préalablement déterminés

 

- Que les autorités américaines soient déterminées à atteindre ces objectifs de manière décisive

 

- Que la taille, la composition et la disposition des forces américaines engagées soient réévaluées en permanence en fonction de ces objectifs et – au besoin – ajustées.

 

Zones géographiques de prédilection pour déploiement


En tant que superpuissance militaire et économique, les États-Unis ont les capacités de défendre à l’échelle globale ce qu’ils considèrent être leurs intérêts nationaux. Dans le domaine du maintien de la paix, cette force de projection s’illustre par des interventions dans certaines régions du monde que Washington considère comme sratégiques: l’Amérique latine et les Caraïbes (MINUSTAH), qui sont historiquement considérés par Washington comme sa « cour arrière », les Balkans (KFOR, EULEX-Kosovo, OSCE BiH), qui sont aux portes de l’Europe, le principal partenaire commercial et allié politique et militaire des États-Unis, et le Moyen-Orient (ONUST, FMO), principalement dans le but de défendre son plus proche allié dans la région, Israël. Il est important de souligner que l’avènement de ce qui est désormais connu comme le printemps arabe semble laisser transparaître un regain de volonté de la part des États-Unis d’intervenir, dans le cadre de déploiements multinationaux, dans certains pays arabes du Proche et Moyen-Orient (Libye, Syrie), au nom du concept de protection des civils. Enfin, depuis les attentats du 11 septembre 2001, Washington a démontré son désir d’intervenir dans ce que l’on appelle les États faillis, dans le cadre de sa lutte contre le terrorisme, que ce soit directement (FIAS) ou indirectement (ICR-LRA).

 

Thèmes défendus par les États-Unis à l’ONU


Au sein du Conseil de sécurité de l’ONU, les États-Unis bénéficient d’une position avantageuse de membre permanent pour mettre à l’ordre du jour et défendre certains thèmes liés à la paix et à la sécurité internationales.

 

La protection des civils – Washington est un fervent défenseur du concept de protection des civils, notamment dans les OMP, tout particulièrement en ce qui a trait aux sujets suivants : la sécurité et la liberté de mouvement des travailleurs humanitaires, la nécessité de poursuivre les auteurs de crimes de guerre et de génocide, et le renforcement des capacités onusiennes face à la protection des civils. Les autorités américaines ont réalisé en 2011 une revue des politiques nationales liées à la protection des civils et à la prévention des atrocités, étude qui a abouti à la création d’un poste de directeur pour les crimes de guerre, les atrocités et la protection des civils au sein du Conseil national de sécurité, à la création d’un Comité de prévention des atrocités au sein du Conseil national de sécurité, et à l’adoption d’une directive d’étude présidentielle sur les atrocités de masse, qui a abouti à la mise sur pied d’une Commission interagences de prévention des atrocités. Toutefois, les États-Unis sont régulièrement critiqués pour la manière inégale dont ils défendent le concept de protection des civils, passant sous silence les violations des droits humains commis par des régimes dits « amis ». Cette sélectivité affaiblit ainsi la position de Washington sur le sujet, certains pays accusant les États-Unis d’instrumentaliser le concept de protection des civils pour défendre ses propres intérêts en mettant sous pression des gouvernements ennemis.

 

L’amélioration de l’efficacité de l’ONU – Les États-Unis poussent depuis plusieurs années en faveur d’une réforme de l’ONU, afin d’en changer la culture managériale. Cette réforme s’articule principalement autour de trois principes : discipline budgétaire, transparence et imputabilité. Premièrement, en tant que plus important contributeur financier de l’ONU, les États-Unis souhaitent juguler la croissance du budget ordinaire de l’organisation, ainsi que celui dédié aux OMP. Deuxièmement, les autorités américaines critiquent le manque de transparence – notamment au niveau financier – qui peut toucher l’ONU. A ce titre, elles aspirent à la divulgation publique des rapports effectués par les auditeurs internes sur la gestion de l’organisation, tant pour attirer l’attention sur certaines mauvaises pratiques que pour aider à l’élimination de ces pratiques. Enfin, Washington estime que l’ONU est imputable de ses résultats face à ses bailleurs de fonds, ce qui motive le pays à œuvrer en faveur de l’implantation d’une gestion axée sur les résultats au sein de l’organisation.

 

Lutte contre le terrorisme – Tel que mentionné plus haut, les États-Unis considèrent le terrorisme, notamment le terrorisme issu de la mouvance djihadiste, comme la principale menace pour le pays. Cette menace transnationale, associée au danger que représente la prolifération des armes nucléaires et des armes de destruction massive, doit, selon Washington, être combattue avec des programmes de développement économique, la mise en place d’instruments devant assurer une saine gouvernance politique, ainsi que des institutions chargée de faire respecter les droits humains. Le maintien de la paix et la consolidation de la paix – principalement par le biais du renforcement des institutions étatiques - sont vus par Washington comme des outils devant permettre de remplir le vide militaire dans lequel se développent les groupes terroristes, et devant mettre un terme aux inégalités et aux injustices, terreau fertile de l’extrémisme politique.

 

Le renforcement des capacités – Le maintien de la paix étant considéré par les États-Unis comme un outil de partage des coûts et des responsabilités, Washington est un ardent défenseur du renforcement des capacités des pays et des organisations régionales – notamment en Afrique - en termes de maintien de la paix.  C’est ainsi que les programmes African Crisis Response Initiative (ACRI) et Africa Contingency Operations Training Assistance(ACOTA) ont été mis sur pied, tout comme plus récemment l'Initiative Globale pour les Opérations de Paix (GPOI), qui vise à dispenser des formations devant permettre aux pays et organisations de déployer du personnel entraîné et efficace dans les OMP. Dans le cadre de l’OTAN, les États-Unis ont aussi été l’instigateur du Partenariat pour la Paix (PPP), longtemps considéré comme une antichambre aux anciens pays communistes en voie d’adhésion à Alliance atlantique, mais qui joue de plus en plus le rôle d’instrument de renforcement des capacités militaires. Les États-Unis soutiennent donc les efforts de formation des États et des organisations régionales en maintien de la paix, mais ils fournissent également un soutien logistique et financier important à ceux-ci.

 

Une préférence marquée pour les missions menées par l’OTAN


Outre les conditions énumérées ci-dessus, Washington estime que plus le contingent américain déployé est important et plus le mandat de l’OMP chapeautant ce contingent est robuste, plus le commandement du contingent en question – et par extension de l’OMP – aura de chances d’être sous commandement américain, de l’OTAN ou d’une « coalition of the willing ». En effet, Washington et l’opinion publique américaine sont frileux à l’idée de voir leurs soldats déployés sous commandement onusien, qui plus est dans des zones  dans lesquelles il n’y a pas de paix à maintenir. Cette frilosité est due à la conviction que les opérations sous commandement onusien sont dangereuses pour les Casques bleus déployés (1), la chaîne de commandement étant trop lourde et les règles d’engagement trop restrictives. Washington appuie donc la tendance actuelle à la régionalisation des opérations de paix, sous le Chapitre VIII de la Charte de l’ONU, et déploie sous la bannière de l’OTAN ses soldats engagés dans les missions les plus délicates (IFOR, SFOR, FIAS, KFOR).

 

Structures et processus décisionnels

En tant que Commandant en chef des forces armées, le président américain a historiquement eu une grande latitude dans ses choix face à la participation du pays aux OMP. Cependant, le modèle politique américain se distingue par son système de contrôle et d’équilibre (checks and balances) entre le président et le Congrès : ce dernier, sous l’impulsion de son aile isolationniste et plus récemment de son aile néo-conservatrice, tente régulièrement d’augmenter son rôle dans le processus décisionnel, afin de « restaurer la souveraineté américaine » face à une organisation – l’ONU – qui, pour les premiers, présente le désavantage d’engloutir chaque année de grandes sommes d’argent et pour les seconds de lier les mains aux États-Unis en tant que superpuissance et gendarme du monde. Le président américain est conseillé dans sa prise de décision par plusieurs acteurs regroupés dans un comité de coordination, comité dirigé par le National Security Council et composé entre autres de représentants du Département d’État, du Pentagone, du Comité d’État-major, de la Représentation permanente auprès de l’ONU et des agences de renseignement.

 

Documents importants

 

Nombre de documents officiels se sont accumulés au fil des décennies pour former le corpus qui régit aujourd’hui la participation des États-Unis aux opérations de paix. Les paragraphes ci-dessous font l’inventaire et la synthèse des documents les plus marquants.

 

Le premier document à mentionner un éventuel déploiement pacifique de troupes américaines en dehors du territoire états-unien est le United Nations Participation Act (P.L. 79-264) datant de 1945 qui stipule que le président américain peut utiliser les troupes du pays, dans une limite de 1000 personnels, en tant qu’observateurs,  gardes, ou pour toute autre tâche ne nécessitant aucune situation de combat.

 

Le Foreign Assistance Act (22  USC 2348) de 1961 autorise le président à fournir une aide militaire aux pays amis et aux organisations internationales à des fins de participation à des OMP, avec les objectifs supérieurs de renforcer la sécurité nationale des États-Unis et de promouvoir la paix.

 

La War Powers Resolution (P.L. 93-148) de 1973 tente quant à elle de limiter les prérogatives du président du pays en termes de déploiement de troupes dans des OMP, stipulant que « les pouvoirs constitutionnels du président, en tant que commandant-en-chef, de faire entrer les forces armées des États-Unis dans des hostilités, ou dans des situations où les circonstances indiquent clairement une implication imminente dans des hostilités, ne peuvent être exercés qu’en vertu (1) d’une déclaration de guerre, (2) d’une autorisation statutaire spécifique, ou (3) d’une urgence nationale créée par une attaque sur les États-Unis, ses territoires ou possessions, ou ses forces armées ». Cette résolution n’a toutefois été appliquée que très rarement, le Congrès n’ayant été consulté qu’à deux reprises sur la participation américaine aux OMP depuis 1973.

 

En 1994, l'État-major conjoint des Forces armées américaines publie Joint Tactics, Techniques and Procedures for Peacekeeping Operations qui définit les rôles et responsabilités des différents acteurs américains dans le processus décisionnel devant mener au déploiement de personnels militaires américains dans une OMP.

 

Toujours en 1994, le document U.S. Policy on Reforming Multilateral Peace Operations (PDD / NSC – 25) est publié afin de donner une impulsion à la participation du pays aux OMP tout en fixant de nouvelles balises doctrinales à celle-ci.

 

En 1997, le Congrès adopte l’American Sovereignty Restoration Act qui vise à obtenir le retrait des États-Unis de l’ONU, la cessation de tout paiement aux institutions et agences onusiennes et l’expulsion du siège de l’ONU du territoire américain. Ce document a toutefois été renié depuis par chaque président américain.

 

En 2004, le président George W Bush met sur pied le Bureau du Coordonnateur à la Reconstruction et à la Stabilisation (S/CRS) pour œuvrer à l’amélioration de la transition dans les zones post-conflits.

 

Puis, en 2005, le Département américain de la Défense reconnaît dans sa directive 3000.05 intitulée Military Support for Stability, Security, Transition and Reconstruction (SSTR) Operations, l’importance du rôle des civils dans la transition à la consolidation de la paix et souligne à cet effet le caractère crucial de la coopération civilo-militaire. Le document estime toutefois que les militaires ont un rôle à la fois direct et indirect à jouer dans les opérations SSTR, fournit des orientations quant au rôle des forces américaines dans cette transition et attribue les responsabilités afférentes aux acteurs concernés.

 

En 2008, le Congrès adopte le Reconstruction and Stabilization Civilian Management Act qui codifie l’existence et les fonctions du S/CRS et qui porte création du Corps de Réaction Civile (CRC), un bassin d’experts civils composé de fonctionnaires américains. Toutefois, ce CRC tarde encore à être mis sur pied.

 

Enfin, tel qu’évoqué plus haut, les autorités américaines créent un poste de directeur pour les crimes de guerre, les atrocités et la protection des civils au sein du Conseil national de sécurité, et mettent en place un Comité de prévention des atrocités au sein du Conseil national de sécurité, ainsi qu’une Commission interagences de prévention des atrocités.

 

Évolution de la participation du pays dans le maintien de la paix


La Guerre froide

Après une brève période de latence au cours de laquelle l’organisation se met en place entre 1945 et 1948, la montée en puissance de l’URSS et l’acquisition en 1949 de l’arme atomique par cette dernière, provoquent des tensions grandissantes entre Washington et Moscou, faisant entrer la Guerre froide dans une nouvelle dimension. La rivalité entre les deux superpuissances aura un impact important pendant près de 40 ans sur le fonctionnement de l’ONU, et surtout du Conseil de sécurité. Elle mènera aussi à l’émergence du maintien de la paix comme outil de pacification accepté par les deux superpuissances.

 

Entre 1948 et 1989, onze missions de paix onusiennes sont créées. Les États-Unis n’y participent qu’à titre anecdotique en déployant quelques observateurs militaires, notamment au sein de l’UNMOGIP et de la Force de sécurité des Nations Unies en Nouvelle-Guinée occidentale (UNSF). La participation étatsunienne au maintien de la paix débutera de façon plus marquante en 1982 avec la mise en place d’une force multinationale dans le Sinaï, force non-sanctionnée par un mandat du Conseil de sécurité de l’ONU : le FMO.

 

La période post-Guerre froide

 

La fin de la Guerre froide provoque la réactivation de plusieurs conflits dits « gelés ». Le Conseil de sécurité retrouve son dynamisme et le nombre de missions de paix se multiplie. Après des débuts timides – les États-Unis ne déploient que 88 personnels en novembre 1991 – Washington s’engage de manière plus résolue, sous l’impulsion du président Bill Clinton, dans la FORPRONU en ex-Yougoslavie, et l’UNITAF et l’ONUSOM en Somalie pour flirter avec la barre des 30 000 personnels déployés en septembre 1993, dont près de 4000 sous la bannière onusienne. La faible participation du pays au maintien de la paix pendant la Guerre froide faisant en sorte que les États-Unis n’ont pas alors de réelle doctrine quant à la participation du pays dans les OMP, Bill Clinton adopte la directive présidentielle numéro 13 (PDD-13) en juillet 1993 qui émet des guidelines quant à la participation de troupes américaines à des OMP onusiennes.

 

Cet engouement pour les missions de paix onusiennes subit toutefois une halte brutale suite à l’incident du 3 octobre 1993, dans lequel 18 militaires américains trouvent la mort à Mogadiscio. L’expansion des déploiements états-uniens sous commandement de l’ONU est stoppée, l’opinion publique américaine et le Congrès étant choqués de voir un si grand nombre de soldats tués dans une zone sans grand intérêt stratégique et économique pour le pays.

 

Ce qui sera appelé le syndrome Black Hawk Down (du nom de l’hélicoptère abattu à Mogadiscio) provoque plusieurs changements importants dans la participation des États-Unis aux OMP. Le président Clinton adopte en effet en mars 1994 la directive 25 qui vient remettre en question la PDD-13 et qui prévoit que :

 

- La contribution des États-Unis aux OMP sera plus sélective

 

- La contribution financière américaine au budget des OMP passe de 32% à 25%

 

- Les troupes américaines ne seront déployées que sous commandement américain

 

- Le Département de la Défense aura un poids accru dans le processus décisionnel de participation aux OMP, au détriment du Département d’État

 

- L’ONU devra subir des réformes notamment quant à la gestion des OMP

 

Dès lors, si les États-Unis maintiennent leur participation à certaines OMP onusiennes déployées dans des régions stratégiques pour Washington et ses plus proches alliés telles que les Balkans (FORPRONU, MINUK) et les Caraïbes (MINUH, MINUSTAH), le pays donne sa préférence à l’OTAN comme vecteur de déploiement d’OMP. L’OTAN représente en effet un compromis intéressant pour Washington pour trois raisons principales. Tout d’abord, l’organisation – historiquement à vocation militaire - possède la force et la projection nécessaire à la réalisation de missions d’imposition de la paix de grande envergure, telle que celle menée en Afghanistan par la FIAS. Ensuite, avec l’OTAN les États-Unis sont sûrs de déployer leurs personnels dans une organisation dans laquelle ils tiennent une grande partie des postes à responsabilité et dont la culture organisationnelle est proche de celle de leurs forces armées. Enfin, le fait de déployer l’OTAN comme outil principal de ses opérations de paix permet à Washington de partager le fardeau avec d’autres pays occidentaux tout en bénéficiant du surplus de légitimité que peut apporter une mission internationale.

 

Ainsi, depuis le milieu des années 1990, la participation des États-Unis aux OMP onusiennes va décroissant pour atteindre en juin 2012 le chiffre de 141 Casques bleus américains déployés, ce qui ne représente que 0,15% du total des troupes américaines œuvrant dans des opérations de paix de par le monde.

 

La deuxième moitié des années 1990 voit le Congrès américain adopter une attitude de plus en plus hostile face à l’ONU. En 1997, le Congrès adopte ainsi l’American Sovereignty Restoration Act qui vise à obtenir le retrait des États-Unis de l’ONU, la cessation de tout paiement aux institutions et agences onusiennes et l’expulsion du siège de l’ONU du territoire américain. Ce document a toutefois été ignoré par les présidents américains successifs. Si les parlementaires américains ont échoué dans leur tentative de forcer les États-Unis à se retirer de l’ONU, les prérogatives budgétaires du Congrès ont provoqué une diminution de la participation du pays au budget de l’ONU et des OMP. Les arriérés américains auprès de l’ONU ont ainsi augmenté et l’organisation s’en est trouvée affaiblie. Le Plan Helms – Biden adopté en 1999, vient régler de manière temporaire ce problème en garantissant le paiement à l’ONU de près d’un milliard de dollars d’arriérés en échange notamment de l’abaissement de la quote-part des États-Unis au budget général de l’ONU à 22 % et de la création d’un plafond des contributions étatsuniennes aux opérations de maintien de la paix à 25%.  En dépit de ces réductions, les États-Unis restent de loin le plus gros contributeur au budget de l’ONU et également au budget des OP, en plus d’être le principal fournisseur de matériel militaire à l’ONU avec plus de 25% de la part totale.

 

Outre l’incident du Black Hawk Down, la participation du pays aux OMP connaît un autre point tournant avec les attentats du 11 septembre 2001, qui met à l’avant plan le terrorisme djihadiste en tant que principale menace à la paix et à la sécurité internationales. Les États-Unis auront dès lors à cœur de faire des États fragiles - et même dans certains cas des États dits voyous - la cible principale d’opérations qui tendent à être de plus en plus robustes, devenant des opérations d’imposition de la paix. A ce titre, la protection des civils devient un important alibi pour inciter le Conseil de sécurité à autoriser le déploiement de troupes internationales dans les zones troublées par les conflits. Il convient toutefois de mentionner ici l’attitude hostile des États-Unis au cours de la première moitié des années 2000 face à la Cour Pénale Internationale (CPI), craignant de voir des soldats américains ayant commis des crimes lors de déploiements à l’étranger, faire face à la justice internationale. En 2002, le président George W. Bush avertit d’ailleurs la communauté internationale que les États-Unis ne participeront plus aux OMP si l‘immunité n’est pas accordée aux soldats américains déployés dans le cadre d’opérations de paix.

 

En 2004, l’importance de la dimension civile des OMP est reconnue par les autorités américaines lorsque le président George W. Bush créé le Bureau du Coordonnateur pour la Reconstruction et la Stabilisation afin de s’attaquer à la transition conflit – paix et améliorer les capacités de prévention des conflits. En 2008, une loi est adoptée par le Congrès afin d’autoriser la création, au sein du Bureau du Coordonnateur pour la Reconstruction et la Stabilisation, d’un vivier d’experts civils issus de la fonction publique fédérale, le Civilian Response Corps (CRC). Le CRC tarde toutefois à se mettre en place. Par ailleurs, la Garde nationale participe depuis la fin des années 2000 aux OMP, apportant ainsi à l’armée une expertise « civile » qui lui faisait défaut en consolidation de la paix, notamment dans les domaines de l’assainissement des eaux, du médical, de la programmation informatique et de l’enseignement.

 

Damien Larramendy

Agent de recherche au ROP

 

30 août 2012

 

 

 


(1) Le président Bill Clinton a d’ailleurs accusé l’ONU d’être responsable de la mort des 18 soldats américains tués le 3 octobre 1993 en Somalie, dans le désormais fameux épisode du Black Hawk Down, alors que le contingent américain engagé à Mogadiscio était sous commandement américain.