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Finlande

La République de Finlande (Suomen tasavalta en finnois) est un pays de 5,3 millions d’habitants situé au nord-est de l’Europe, entre la Suède et la Russie. La Finlande est membre de trois organisations habilitées à mener des opérations de paix : l’ONU (1955), l’OSCE (1973), et l’UE (1995). Le pays participe en outre au programme Partenariat pour la paix de l’OTAN (1994).

 

La politique finlandaise de maintien de la paix

 

Bien que de puissance relativement modeste, la Finlande est devenue, au fil des ans, un des membres les plus expérimentés de la communauté internationale en matière de maintien de la paix. Si la Finlande a pu, très tôt, développer une expertise appréciable dans ce domaine, cela est dû à la politique de neutralité du pays, politique particulièrement bien adaptée à la nature des premières opérations de maintien de la paix (OMP) déployées par l’ONU, durant la Guerre froide. Toutefois, depuis la fin de l’opposition États-Unis – Union soviétique, l’émergence des OMP dans le cadre desquelles le recours à la force est devenu de plus en plus fréquent n’a pas été sans créer de difficultés pour la Finlande. Celle-ci a en effet internalisé une conception du maintien de la paix s’opposant à une utilisation de la force allant au-delà de la simple autodéfense. Le pays n’a pourtant eu d’autre choix que de s’adapter au nouvel environnement international, notamment en s’ouvrant à une coopération avec des organisations régionales devenues des nouveaux acteurs dans le domaine des OMP ainsi qu’en mettant à jour sa législation. La participation de la Finlande aux opérations de paix s'explique également par la conviction des autorités finlandaises que les opérations de paix sont une première ligne de défense à l'étranger pour la sécurité du pays. Au delà de cela, la Finlande défend par sa participation aux organisations internationales la promotion de différents thèmes considérés comme importants pour la paix internationale. Ces thèmes sont la défense des droits de la personne, la promotion du statut des femmes et de la bonne gouvernance, la protection de l'environnement, la coopération au développement et à la reconstruction, la promotion du concept de la responsabilité de protéger (R2P) et la participation aux opérations de paix.

 

Cadre actuel de la politique de maintien de la paix

Au terme d’un processus de réflexion entamé au début de la décennie et ayant abouti au dépôt du Livre blanc de 2004 sur la politique nationale de sécurité et de défense, le Parlement finlandais a procédé à une mise à jour de sa législation en matière de maintien de la paix. Il a notamment adopté la Loi sur la gestion militaire des crises, entrée en vigueur le 1er avril 2006. Cette loi permet à la Finlande de participer à des opérations internationales effectuées sous la bannière de l’ONU et de l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE). Fait nouveau, la loi reconnaît désormais explicitement la possibilité pour le pays de participer à des OMP effectuées dans le cadre de l’UE. Elle reconnaît aussi la possibilité d’une participation finlandaise à des opérations en vertu d’ententes signées avec l’OTAN dans le cadre du Partenariat pour la Paix (PpP). Toutefois, si cette loi mentionne que ces opérations doivent avoir reçu l’aval du Conseil de Sécurité de l’ONU, elle reconnaît tout de même que, de façon exceptionnelle, les effectifs finlandais peuvent prendre part à d’autres opérations n’ayant pas reçu un tel aval, pourvu qu’elles visent à maintenir ou à restaurer la paix ou à soutenir des opérations d’assistance humanitaire ou de protection de populations civiles. En outre, dans la mise à jour, en février 2009, du Livre Blanc la Finlande estime que la coopération multilatérale est la meilleure façon de promouvoir ses intérêts nationaux et particulièrement celui de la sécurité nationale. En ce qui a trait au personnel qui peut servir lors de missions à l’étranger, la Finlande ne peut déployer plus de 2 000 personnes simultanément.

Structures décisionnelles

Il appartient au Président de la République d’autoriser le déploiement de troupes dans les opérations de paix, mais seulement sur proposition du gouvernement qui, au préalable, doit consulter le Comité des Affaires étrangères du Parlement. Si une proposition du gouvernement concerne une opération dans laquelle les règles d’engagement dépassent les limites conventionnelles du maintien de la paix, le gouvernement doit, avant de soumettre sa proposition, consulter le Parlement. En ce qui concerne le niveau opérationnel, les unités finlandaises sont toujours placées sous le commandement de l’organisation internationale qui gère la mission. Le ministère de la Défense doit assurer la préparation de ses effectifs et peut donner son aval à des modifications mineures pouvant survenir dans le cadre d’une OMP et affectant les unités finlandaises. Sur le plan financier, le budget des opérations de paix est partagé entre les ministères de la Défense et celui des Affaires étrangères. En 2012, le premier a alloué 63,1 millions d'euros aux opérations de paix contre 56,3 millions pour le second.

Évolution de la participation

Contrainte de signer, en 1948, un Traité d’amitié, de coopération et d’assistance mutuelle avec l’URSS, la Finlande a toutefois pu demeurer hors du glacis soviétique et se développer en tant que démocratie libérale en pratiquant une politique de neutralité connue sous le nom de finlandisation. Après avoir eu des doutes quant à la compatibilité de sa neutralité avec une possible adhésion à l’ONU et d’éventuelles participations à des OMP, les autorités finlandaises ont vite réalisé que les actions menées par l’ONU étaient compatibles avec la neutralité pour deux raisons. D’une part, elles émanaient d’une décision prise par une organisation à caractère mondial qui ne pouvait pas, par définition, refléter la division bipolaire du système international. D’autre part, les troupes déployées pour s’interposer entre des forces ennemies devaient agir de façon impartiale et ne devaient pas être liées à l’une ou l’autre des deux grandes puissances. Par conséquent, à partir des années 1950, la Finlande s’est mise à soutenir activement les opérations de maintien de la paix. Elle a pris part à la première mission de paix déployée dans le cadre de la crise du Canal de Suez en 1956, a dépêché, entre autres, des observateurs militaires à Chypre en 1964 (UNFICYP), au Proche-Orient en 1967 (ONUST) et a envoyé des soldats au Sinaï de 1973 à 1979 (FUNU II) et au Liban en 1982 (FINUL). La Finlande a également pu jouer un rôle clef dans le développement des OMP, notamment en votant en 1964, en coopération avec ses voisins nordiques (Danemark, Suède et Norvège), une loi créant des forces en attente (standby forces) prêtes à être déployées rapidement en cas de crise. De surcroît, le pays a été l’un des seuls États à établir des programmes détaillés et multinationaux de formation et d’entraînement et à publier des guides onusiens de maintien de la paix. Le guide nordique des forces en attente (The Nordic Standby Forces Manual) ou Livre bleu, a notamment servi de base à l’établissement et à l’entraînement de contingents de casques bleus. Qui plus est, en 1969, la Finlande a été le premier pays à créer une entité exclusivement dédiée à l’entraînement des soldats participant à des OMP, le Centre d’entraînement de l’ONU à Niinisalo. Depuis sa création, le centre a non seulement pu offrir des formations aux Finlandais, mais aussi à de nombreux personnels étrangers. Toutefois, si la Finlande s’est imposée en tant qu’un des leaders du maintien de la paix au cours de la Guerre froide, et si les autorités finlandaises ont su faire de ce domaine une source de prestige national et de reconnaissance internationale, l’effondrement de l’ordre bipolaire a transformé l’étendue et la nature de la participation finlandaise aux opérations de paix.

 

Au début des années 1990, les missions de paix dites robustes, c'est-à-dire dans lesquelles l’utilisation de la force dépasse les limites de la simple autodéfense, sont devenues beaucoup plus fréquentes. Même si la Finlande désirait continuer à jouer un rôle important en matière d’OMP, elle est restée réticente à l’égard de ces nouvelles missions puisqu’elle avait développé et promu un concept plus « traditionnel » du maintien de la paix durant la Guerre froide. Elle considérait que les nouvelles opérations devaient être laissées aux grandes puissances, car elle y voyait un risque pour la crédibilité de sa politique de neutralité qui constituait le fondement même de son rôle actif joué dans le développement du maintien de la paix. Cependant, les décideurs finlandais, désormais délestés du poids du voisin soviétique et désireux de s’ancrer définitivement à l’Ouest, ont choisi de s’adapter à la nouvelle donne et de continuer à participer aux OMP, tout en demeurant prudents quant aux modalités de leur participation. La Finlande a ainsi fourni du personnel militaire à la Force de protection des Nations Unis en Yougoslavie (FORPRONU) en 1992 et 1993, bien qu’il ne s’agisse, tout d’abord, que d’observateurs militaires et d’une unité de reconstruction. Toutefois, fin 1993, un groupe de travail mis sur pied par le ministère de la Défense a conclu que les récentes tendances en matière de maintien de la paix commandaient une adaptation législative du pays. Il devenait indispensable que les Finlandais puissent prendre part à des opérations où une utilisation limitée de la force est autorisée ou à des missions n’ayant pas nécessairement reçu le plein consentement des parties au conflit. La loi sur le maintien de la paix (Peacekeaping Act) a donc été modifiée en 1994. Le gouvernement Finlandais a ainsi autorisé la participation de troupes à la FORDEPRENU en Macédoine en 1995. Par la suite, la Finlande a également apporté son soutien à l'augmentation des moyens de la FINUL en 2006 et à la mission de surveillance des Nations Unies en Syrie (MISNUS) en 2012 en dépêchant des observateurs dans le pays. Au total, la Finlande a pris part à 54 opérations de l'ONU, dont 36 entre 1991 et 2012.

 

La Finlande a siégé au Conseil de sécurité à deux reprises, de 1969 à 1970 et de 1989 à 1990, et est candidate pour la période 2013-2014. Au sein du Conseil, la Finlande milite pour une extension du nombre de membres permanents et non-permanents mais sans extension du droit de véto. Elle espère qu'une telle réforme de cette instance permettra à l'ONU de voir sa capacité d'action accrue. La position finlandaise en la matière a pour la première fois été exprimée en 1995 dans une lettre adressée au président de l'Assemblée générale des Nations Unies par sa représentation permanente, en collaboration avec celle de la Thaïlande. Dans cette lettre, les signataires estiment que le processus décisionnel devrait être ouvert aux États qui participent le plus au budget et aux actions de l'ONU.

 

 

Helsinki a également dû abandonner sa conception stricte de la neutralité afin de pouvoir coopérer avec des organisations régionales devenues de nouveaux acteurs dans le domaine des OMP. Elle a donc officiellement adapté, au début des années 1990, sa politique de neutralité pour une politique de non-participation à des alliances militaires. Avec cette modification, elle se défend encore d’adhérer à des traités contenant des obligations mutuelles de défense, mais elle se permet néanmoins de coopérer en matière d’OMP avec l’UE et, dans une certaine mesure, avec l’OTAN. Ainsi, dès son adhésion à l’Union européenne en 1995, la Finlande a été très active dans la promotion du développement de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) et de la politique européenne de sécurité et de défense (PESD). Elle a notamment été à l’origine, avec la Suède, de l’introduction dans le Traité d’Amsterdam (signé en 1997) des premières mentions relatives aux missions de paix devant être menées par l’Union et devant être axées sur la gestion civile des crises (missions de Petersberg). La Finlande a aussi beaucoup insisté pour que l’UE mette sur pied ses premières instances militaires et ses premiers bassins de ressources disponibles afin d’effectuer des missions de paix en vertu de l’« Objectif Global » adopté au Sommet d’Helsinki en 1999. C’est donc logiquement que le pays a fourni des unités militaires à la première mission de paix de l’Union effectuée en Macédoine en 2003. Plus récemment, en 2006, la Finlande s’est jointe à un contingent européen de 1000 hommes dépêchés au Congo dans le but de soutenir les efforts de la Mission des Nations unies au Congo (MONUC) et en 2008, à l'opération Atalante contre la piraterie dans les eaux bordant la corne de l'Afrique en fournissant quatre soldats basés au quartier général de la mission à Northwood, en Angleterre.

 

En ce qui a trait à l’OTAN, Helsinki a commencé à développer une étroite collaboration avec l’Organisation transatlantique en adhérant à son programme de Partenariat pour la paix (PpP) en 1994. Celui-ci constitue un accord de participation libre de certains Etats avec l'Alliance atlantique afin qu'ils puissent développer une relation militaire avec elle et participer à ses opérations. Le pays a ainsi participé aux missions de l’OTAN en Bosnie-Herzégovine de 1996 à 2003 (IFOR/SFOR). Sa contribution s’est cependant initialement limitée à des unités de reconstruction et de coopération civilo-militaire, et ses soldats n’ont pas participé à des opérations offensives. De surcroît, Helsinki a accepté d’envoyer un bataillon au sein de la mission de l’OTAN au Kosovo en 1999 (KFOR), même s’il s’est initialement avéré difficile pour les dirigeants finlandais d’exprimer leur appui aux bombardements aériens effectués sur la Serbie. Le pays s’est aussi joint, en 2003, à la mission de l’OTAN en Afghanistan (FIAS) tout en s’assurant que ses soldats œuvraient principalement au sein de l’unité de coopération civilo-militaire (CIMIC). Depuis 1995, Helsinki prend également part au Processus de planification et d’examen (PARP) dans le cadre du PpP. La Finlande veut ainsi améliorer, en vertu des 56 « objectifs de partenariat » sur lesquels elle s’est entendue en 2005 avec l’Organisation, l’interopérabilité de ses forces armées afin d’assurer une meilleure participation de ses effectifs à de futures missions de paix. Aujourd’hui, la Finlande continue à participer au développement du PpP et à travailler à l’amélioration de l’interopérabilité de ses forces. Toutefois, les attentats du 11 septembre 2001 et les nouvelles exigences en matière d’OMP qu’a amenées la guerre contre le terrorisme international ont exigé une nouvelle révision de sa législation nationale. C’est ainsi que la Loi sur la gestion militaire des crises, qui définit le cadre actuel de la participation de la Finlande aux OMP, est entrée en vigueur en avril 2006. Par ailleurs, depuis 2008, la Finlande participe à la NATO Response Force par un soutien logistique.

 

Depuis le début des années 2000, la participation finlandaise aux opérations de paix a, de manière générale, diminué. En effet, en 2000 et 2001, la Finlande comptait respectivement 1629 et 1623 hommes en déploiement dans le cadre d'opérations de paix contre 924 en 2006 et 349 en 2011. Cette réduction s'explique notamment par l'accroissement des coûts générés par des opérations se déroulant sur des théâtres de plus en plus éloignés comme l'Afghanistan. Cependant, au niveau européen, le pays demeure très actif : durant sa présidence de l’Union, qu’il a occupée de juillet à décembre 2006, le gouvernement a travaillé au développement des Groupes de combat européens (battlegroup) afin de les rendre opérationnels dès janvier 2007. Helsinki  a plus particulièrement œuvré au développement du Groupe de combat nordique composé d’unités finlandaises, suédoises, norvégiennes et estoniennes.

 

Au delà de la contribution strictement militaire, la Finlande participe également depuis 2007 à la pratique de la consolidation de la paix, notamment par le biais du renforcement des capacités des pays émergeant d’un conflit. Ce concept prône le renforcement des capacités civiles et militaires des États bénéficiaires afin qu'ils soient capables d'apporter eux-mêmes des réponses adaptées à leurs problèmes sécuritaires et ainsi préserver la paix. Dans les faits, ce concept se concrétise par une action en trois volets: la coopération, l'entraînement et l'engagement. Ainsi, la participation finlandaise se retrouve au niveau financier au travers d'une institution clé créée en 2006, la Commission de consolidation de la paix des Nations Unies. De 2007 à 2010, la Finlande augmente substantiellement sa contribution financière au Fonds pour la consolidation de la paix, devenant le 9ème principal donateur au Fonds.

 

 

Hugo Genest


Étudiant à la maîtrise en études internationales, Institut québécois des hautes études internationales, Université Laval

 


Mis à jour le 21 août 2012 par Logan Dooms


Stagiaire au Centre d’études des Crises et des Conflits internationaux (CECRI), Université catholique de Louvain