Gestion civile des crises

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Au regard du caractère multidimensionnel des opérations de paix contemporaines, la notion de gestion civile des crises (GCC) tend à prendre une importance croissante. En effet, il est aujourd’hui largement admis que l’emploi de l’outil militaire ne saurait suffire pour répondre aux enjeux de la paix et de la sécurité internationale.

 

Il s’agit donc de développer des moyens d’intervention complémentaires ou alternatifs pour stabiliser les crises et résoudre les conflits. Les grands acteurs comme l’ONU, l’OSCE ou encore l’Union européenne n’ont ainsi eu de cesse de renforcer leurs capacités civiles et leurs actions en matière de « sécurité douce » : affaires politiques, affaires civiles, soutien à la démocratisation... On notera, par ailleurs, l’idée récurrente de doter l’ONU de « casques blancs » qui seraient les pendants civils des casques bleus.

 

Le concept de gestion civile des crises semble dès lors difficile à appréhender car il renvoie, dans son acceptation large, à une grande variété de pratiques. On reprendra par défaut une définition proposée par le British American Security Councilla gestion civile des crises consiste à intervenir avec du personnel non militaire dans une crise qui peut être violente ou non violente, afin de prévenir l’escalade de la crise et de faciliter sa résolution. La GCC suppose donc l’implication de multiples acteurs dans différentes phases. Il est de fait ardu de la distinguer de la prévention des conflits mais aussi de la consolidation de la paix post-conflictuelle. Le champ de la GCC se trouve en outre à la croisée des dilemmes soulevés par les opérations de paix : débats sur l’usage de la force, sur la notion d’ingérence, sur le transfert de valeurs etc. Pour clarifier le contour de la gestion civile des crises, un retour à la sémantique semble alors opportun.

Un concept développé et promu dans le cadre de la Politique européenne de sécurité et de défense

Il existe une grande variété de tournures relatives à la GCC : tâches et capacités civiles, instruments civils de réponse aux crises... L’expression « gestion civile des crises » est apparue pour sa part dans le sillage des crises internationales complexes des années 90. Tarja Halonen - alors Ministre finlandaise des affaires étrangères - l’a popularisée dès 1999 tout en diffusant l’expression EU Civilian Crisis Management afin de promouvoir le volet civil de la nouvelle Politique européenne de sécurité et de défense (PESD). Depuis 1999, l’UE a en effet élaboré la PESD comme un outil capable de couvrir tout le spectre des tâches de Petersberg. Cet outil se distingue par son ambition à combiner des moyens civils et militaires pour les opérations de gestion des crises (l’UE préférant cette formulation à celle d’opérations de paix). Lors du Sommet européen de Feira (juin 2000), quatre domaines prioritaires avaient été définis pour les aspects civils de la PESD : les forces de police, le renforcement de l’Etat de Droit, l’administration civile et la protection civile. Il s’agissait alors de prendre en compte les enseignements de la crise paradigmatique du Kosovo (avec le déploiement laborieux de la MINUK). Aujourd’hui, les missions PESD civiles se succèdent sur des théâtres de plus en plus lointains tandis que l’UE cherche à élargir ses capacités d’action.

 

On notera ici que le volet civil de la PESD a d’abord été évoqué sous la forme d’une négation (« gestion non militaire des crises »). L’UE a ensuite parlé des « aspects civils de la gestion des crises » puis de « gestion civile des crises » . On remarquera de plus une distinction en langue anglaise entre les adjectifs civilian et civil. L’Union parle ainsi deCivilian Crisis Management, ce qui suppose de recourir à des fonctionnaires européens ou à des agents mis à disposition par les Etats membres. A contrario, certaines ONG de paix souhaiteraient privilégier l’adjectif civil en référence à la société civile. Selon elles, la GCC doit s’ouvrir plus largement aux experts non gouvernementaux sur le modèle des Corps civils de paix existant dans un certain nombre de pays.

 

Pour Renata Dwan, le concept de gestion civile des crises est en tout cas devenu une spécificité européenne. Cette spécificité n’est pourtant pas sans inconvénients : manque de modèles, problèmes d’interopérabilité avec les autres acteurs internationaux...

La gestion civile des crises : ambiguïtés et divergences au sein de l’Union europénne

Il n’existe paradoxalement pas de définition officielle de la gestion civile des crises au sein de l’UE. Elle fait en effet l’objet de divergences où entrent en jeu des intérêts nationaux, des rivalités interinstitutionnelles, voire des clivages idéologiques.

 

A la naissance de la PESD, certains Etats membres ont d’abord cherché à promouvoir la GCC par attrait pour la « puissance douce », mais aussi pour empêcher une militarisation trop marquée de l’UE. La GCC fut donc développée à l’origine de façon marginale. Les progrès récents reflètent néanmoins une réelle prise de conscience de la nécessité de répondre aux situations d’urgence de façon intégrée et dans le cadre d’une véritable « gestion globale des crises ».

 

Des divergences persistent cependant. De façon très schématique, nous pouvons opposer deux points de vue : les gouvernements nationaux et les organes de la PESD défendent ainsi l’ancrage de la GCC dans la chaîne politico-militaire européenne afin de servir les ambitions de l’UE sur la scène internationale. La Commission considère de son côté que le volet civil de la PESD empiète sur ses prérogatives (aide humanitaire, démocratisation). Ce point de vue reçoit le soutien de groupes de pression actifs dans la promotion de la paix (centres de recherche, ONG spécialisées dans la résolution non violente des conflits).

Quel contenu pour quels objectifs ?

La question du champ des missions reste en outre ouverte. Au delà des domaines définis initialement (et notamment du domaine « police » placé au premier rang des priorités), l’UE s’est dotée progressivement de nouvelles capacités : observation de cessez-le-feu, surveillance et contrôle de frontières, réforme du secteur de la sécurité et - prochainement - soutien pour les Représentants spéciaux de l’UE (conseillers politiques, logisticiens...). Une douzaine de missions civiles PESD ont ainsi été lancées depuis 2003 en Europe du Sud Est, dans le Caucase et en Afrique, mais aussi au Proche-Orient et au Moyen-Orient ou encore en Indonésie.

 

La GCC européenne s’adresse donc plus spécialement à deux types de menaces : les conflits régionaux et les Etats en déliquescence. Mais la GCC vise aussi désormais à répondre aux attaques terroristes et aux catastrophes majeures ayant des implications sécuritaires. Elle semble donc s’écarter en partie du champ des opérations de paix stricto sensu.

Evolutions et tendances

La vision européenne de la GCC n’a eu de cesse d’évoluer en fonction du contexte international mais aussi des dynamiques internes à l’UE. A cet égard, nous pouvons faire quelques observations générales.

 

Sur le plan institutionnel, on note tout d’abord une tendance au renforcement des prérogatives des structures de la PESD au détriment de la Commission qui conserve néanmoins ses attributions financières et de nombreuses « niches » : aide d’urgence, reconstruction, surveillance des processus électoraux etc.

 

Il faut ensuite remarquer le glissement de la GCC dans le cycle du conflit. A Feira, le Conseil Européen avait fixé des lignes directrices : agir pour prévenir l’éruption imminente de la crise ou l’escalade de la violence, mais aussi consolider la paix et la stabilité interne en période de transition (afin de combler le vide sécuritaire). Cette délimitation « temporelle » permettait théoriquement de différencier la GCC de la prévention structurelle et de la reconstruction post-conflit (domaines d’action privilégiés de la Commission). Ce choix initial a été souvent dénoncé comme reflétant une approche trop sécuritaire et axée sur le court terme. Ces critiques ne semblent plus justifiées aujourd’hui. Pour preuve, les missions civiles PESD actuelles sont essentiellement des missions de conseil et de renforcement des capacités, déployées avec l’assentiment des Etats hôtes dans des contextes relativement pacifiés. Les missions avec mandat exécutif (destinées à pallier la défaillance des autorités locales) devraient donc rester l’exception. Ce scénario n’est pourtant pas écarté : la capacité à remplir des missions de substitution sur court préavis et dans un environnement volatile marque en effet la grande originalité du volet civil de la PESD.


On constate enfin une perméabilité croissante de la GCC européenne vis-à-vis des thématiques liées à la sécurité humaine : réforme du secteur de la sécurité ; reconnaissance du rôle des femmes pour la résolution des conflits etc.

 

La gestion civile des crises peut être considérée au final comme une notion « intrinsèquement européenne ». Elle représente un outil singulier, à la fois distinct et complémentaire de la force armée et des instruments communautaires. Les capacités spécialisées de la GCC demeurent néanmoins des ressources rares (haut degré de qualification du personnel, coût élévé). Il convient dès lors de les utiliser avec discernement, lorsqu’elles peuvent apporter une réelle valeur ajoutée : situations d’urgence nécessitant une réponse immédiate, climat d’insécurité... L’adoption en 2004 d’un Plan d’action et la définition d’un Objectif global civil 2008 (renforcement des moyens de planification, création d’équipes civiles d’intervention rapide et d’unités de police intégrées...) montrent en tout cas que l’UE semble désormais déterminée à donner au concept de gestion civile des crises sa pleine mesure.


Stéphane Pfister
Institut Européen de l’Université de Genève (IEUG).