Groupes d’experts de l’ONU

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Les groupes d’experts de l’ONU vérifient que les sanctions imposées soient respectées, ils peuvent également compter sur le soutien des opérations de maintien de paix déployées dans les pays concernés.

Les groupes d’experts de l’ONU vérifient que les sanctions imposées soient respectées, ils peuvent également compter sur le soutien des opérations de maintien de paix déployées dans les pays concernés.


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Depuis l’imposition de sanctions ciblées sur le Libéria, en 2001, l’ONU a régulièrement créé un groupe d’experts pour vérifier le respect de ces sanctions. En effet, aujourd’hui des groupes d’experts travaillent en Côte d’Ivoire, au Libéria, en République démocratique du Congo (RDC), en Somalie, au Soudan, et sur les sanctions imposées à Al Qaida et aux Talibans.

Les groupes d’experts de l’ONU vérifient que les sanctions imposées soient respectées, ils peuvent également compter sur le soutien des opérations de maintien de paix déployées dans les pays concernés.

Depuis l’imposition de sanctions ciblées sur le Libéria, en 2001, l’ONU a régulièrement créé un groupe d’experts pour vérifier le respect de ces sanctions. En effet, aujourd’hui des groupes d’experts travaillent en Côte d’Ivoire, au Libéria, en République démocratique du Congo (RDC), en Somalie, au Soudan, et sur les sanctions imposées à Al Qaida et aux Talibans.

 

Depuis l’imposition de sanctions ciblées sur le Libéria, en 2001, l’ONU a régulièrement créé un groupe d’experts pour vérifier le respect de ces sanctions. En effet, aujourd’hui des groupes d’experts travaillent en Côte d’Ivoire, au Libéria, en République démocratique du Congo (RDC), en Somalie, au Soudan, et sur les sanctions imposées à Al Qaida et aux Talibans. Seules les sanctions imposées à l’Iran, la Corée du Nord, l’Éthiopie et l’Érythrée, et le Liban, n’ont pas été accompagnées de la création d’un tel groupe. Mais que sont ces groupes ? Que font-ils ? Sont-ils efficaces ? Comment travaillent-ils avec les opérations de maintien de paix qui souvent sont déployées à leurs côtés ?

Historique des groupes d’experts

C’est en 1995 que l’ONU utilise pour la première fois un groupe d’experts du type si fréquemment crée aujourd’hui. En effet, après l’imposition d’une interdiction de vendre des armes au Rwanda, le Conseil de sécurité se rend rapidement compte que l’interdiction n’est absolument pas respectée. Il demande alors à quatre experts de se rendre au Rwanda et dans la région pour y étudier les raisons. Les rapports de la Commission d’enquête internationale des Nations Unies sur le Rwanda sont tellement explosifs qu’ils ne sont publiés qu’après avoir été divulgués à la presse. Et pour cause : ils accusent certains pays voisins de ne pas respecter les sanctions de l’ONU et donc de contribuer au conflit dans la région.

 

En 1999, l’ONU fait à nouveau face au problème de sanctions non-respectées. Cette fois, c’est en Angola, où les rebelles de l’UNITA ne paraissent pas affectés par le gel d’avoirs, l’interdiction de voyager, et l’embargo sur le pétrole et les diamants qui leur ont été imposés. En effet, les ventes de pétrole et de diamants continuent. L’ONU crée donc un groupe d’experts, dirige par le diplomate canadien Robert Fowler. Celui-ci poursuit des recherches et publie un rapport accablant. Pour la première fois, un rapport de l’ONU accuse personnellement les chefs d’États du Congo démocratique et du Burkina Faso, d’être responsables des nombreuses violations de sanctions. La communauté internationale est scandalisée, les méthodes de Fowler sont critiquées, et ce dernier est rapidement remplacé. Mais l’ONU, se rend néanmoins compte de la valeur de ces rapports, même s’ils sont controversés. En effet, le Conseil de sécurité sait maintenant pourquoi les sanctions qu’il avait imposées ne sont pas efficaces. Il commence donc à utiliser beaucoup plus fréquemment ces groupes d’experts, surtout pour les sanctions ciblées en Afrique.

Les sanctions ciblées

Durant les années 1990, l’ONU avait surtout imposé des sanctions dites compréhensives. En effet, pour décourager l’Iraq de Saddam Hussein, par exemple, de produire des armes de destruction massive, l’ONU avait imposé un embargo sur l’Iraq. De même, l’ONU impose ce genre d’embargo sur l’ex-Yougoslavie. La communauté internationale est cependant très critique de ces sanctions qui, si elles arrivent à décourager les chefs d’État concernés, rendent la vie très difficile aux populations affectées. En effet, les économies irakienne et yougoslave sont décimées. Pour éviter ces souffrances tout en essayant d’empêcher la propagation des nombreuses guerres civiles, surtout en Afrique, l’ONU veut pouvoir mieux cibler ses sanctions. Le Conseil de sécurité impose donc des sanctions dites ciblées, c’est-à-dire des gels d’avoirs, des interdictions de voyager, des embargos sur les armes, ou encore des embargos sur les ressources naturelles (comme les diamants ou le bois) que les chefs politiques et les chefs de guerre utilisent pour financer leurs campagnes militaires.

Le fonctionnement des groupes d’experts

Pour vérifier le respect de ces sanctions, le Conseil de sécurité crée donc non seulement un Comite du Conseil de sécurité sur ces sanctions (compose lui des membres du Conseil de sécurité et dirige par un membre non-permanent), mais aussi un groupe d’experts. Composé de trois à cinq experts, avec un mandat de six à douze mois, les groupes ont en général un mandat similaire :

 

  • Vérifier que les sanctions imposées (en vertu du Chapitre VII de la Charte de l’ONU) sont respectées,
  • Proposer des mesures pour améliorer la manière dont les États concernés appliquent ces sanctions,
  • Evaluer l’impact économique et social des sanctions sur la population du pays visé, et
  • Faire parvenir un rapport au Conseil avant la fin de leur mandat.

 

Durant leur mandat, les experts se rendent dans le pays affecté par les sanctions, ses voisins, et souvent à travers le monde pour mieux comprendre comment les diamants, par exemple, quittent le Libéria pour y être vendus en Belgique, Israël ou ailleurs et comment les armes, en provenance d’Europe de l’Est arrivent en RDC via des vols illégaux. Les experts suivent la trace de ces armes jusqu’à leur origine. Leurs rapports recommandent ensuite comment empêcher ce trafic de continuer.

 

Mais le fonctionnement de ces groupes d’experts pourrait être amélioré. En effet, quand le conseil crée un groupe d’experts, il ne donne que trente jours au secrétaire général pour en recruter les membres. Si le groupe a un mandat de six mois, les experts ne commencent donc à travailler qu’un mois plus tard. Les experts se rendent ensuite à New York pour une courte orientation. Le service du secrétariat des organes subsidiaires du Conseil de sécurité au département des affaires politiques (qui aide le Secrétaire Général à recruter les experts) explique donc aux experts leur statut au sein de l’ONU (ils ne sont ni employés, ni consultants, de l’ONU mais « experts en mission »), leur donne des conseils sur leur mission, et leur explique les formalités administratives requises pour compléter leur mandat. Pendant leur mandat, c’est ce service, qui aide les experts à organiser leurs déplacements et qui communique avec les États membres en cas de questions, etc. Enfin, certains experts choisissent de rencontrer des diplomates de pays importants ou des experts externes. Après cette orientation, les experts conduisent leurs recherches pendant environ trois mois. Ils reviennent ensuite à New York pour finir leur rapport et le soumettre au Conseil de sécurité. Celui-ci décide alors de renouveler ou pas leur mandat.

Les Groupes d’experts sur terrain

Sur le terrain, les experts comptent aussi sur le soutien des opérations de maintien de paix déployées dans les pays concernés. Comme presque tous pays qui accueillent un groupe d’experts (le Libéria, le Soudan, la RDC, et la Côte d’Ivoire) accueillent aussi une opération de paix, (la Somalie accueille elle un groupe et une operation de l’Union Africaine) ce soutien est indispensable. En effet, elles mettent à la disposition des experts des bureaux au sein de leurs quartiers généraux et leur donnent accès aux transports (en particulier aux hélicoptères de transport) et à l’information sur la situation dans le pays.

 

Mais ce genre de coopération n’est pas toujours si simple ou efficace. L’une des raisons en est que le Conseil de sécurité ne demande pas systématiquement aux experts et aux opérations de maintien de paix de travailler ensemble. En effet, seuls les groupes d’experts pour la Côte d’Ivoire et la RDC sont explicitement sommés de travailler avec les opérations correspondantes. En revanche, pour la MINUL, l’ONUCI, la MONUC, la MINUAD, ou la MINUS, le Conseil ne fait qu’apprécier le soutien que les opérations sont en mesure de donner. En d’autres termes, les mandats donnés par le Conseil pourraient plus clairement demander à chaque partie de travailler ensemble.

 

En Côte d’Ivoire, l’ONUCI a donc crée une cellule d’embargo qui vérifie l’application des sanctions (surtout l’embargo sur les armes), accompagne les experts lors de leurs recherches, et les informe d’événements lorsque ceux-ci ne sont pas sur place. Cette cellule bénéficie aussi du soutien des experts en matière de formation des douaniers et policiers ivoiriens. Cependant, la cellule manque de fonds particulièrement réservés pour ses dépenses en personnel et activités. Néanmoins, l’existence de cette cellule d’embargo a eu des effets positifs pour le travail du groupe qui a plusieurs fois pu, grâce aux informations collectées par l’ONUCI, suivre et documenter des pistes importantes. De même, selon le groupe sur la RDC, le partage d’information avec la MONUC lui a permis de mieux comprendre, par exemple, comment fonctionne le trafic interne d’armes dans le pays. Avec des mandats plus clairs, à la fois pour les opérations de paix et pour les groupes d’experts, ce genre de coopération pourrait augmenter l’efficacité de ces deux instruments du conseil de sécurité.

Faciliter les missions des groupes d’experts

Étant donnée la proximité des pays dans lesquels travaillent ces groupes, en particulier ceux sur le Libéria et la Côte d’Ivoire, et le fait qu’après plusieurs d’années de recherches, il est évident que les réseaux utilisés pour violer les sanctions sont souvent les mêmes, la coopération entre les groupes d’experts eux-mêmes, laisse à désirer. En effet, les groupes d’experts ne coordonnent pas toujours leurs recherches et suivent par conséquent les mêmes pistes, interviewent les mêmes personnes suspectées de trafic d’armes, etc.

 

Par ailleurs, comme les conditions de travail des experts sont difficiles —et pas seulement parce que les pays dans lesquels ils travaillent sont le plus souvent soit en guerre, soit en reconstruction - la communauté internationale devrait leur faciliter la tâche en assurant d’abord leur sécurité. Ensuite, certains pays membres de l’ONU ne coopèrent pas toujours suffisamment avec les experts. Le Soudan, par exemple, se refuse à leur donner des visas à entrées multiples, nuisant ainsi à l’efficacité du groupe, qui chaque fois qu’il veut se rendre au Soudan, doit redemander un visa. Le Groupe d’experts sur la RDC explique que, très souvent, les pays voisins annulent fréquemment réunions, visites, et entretiens. Quand la sécurité des experts est menacée par les autorités d’un pays membres ou que celles-ci nuisent autrement à leur recherche (que ce soit un imposant des obstacles administratifs ou logistiques), le Conseil de sécurité devrait rappeler aux pays membres leurs responsabilités.

Assurer un suivi

Certains obstacles, à première vue administratifs ou politiques, pourraient cependant servir de base au développement de solutions durables, non seulement au non-respect des sanctions, mais aussi à l’établissement de l’État de droit, et à la consolidation de la paix dans les pays concernés. Au Soudan par exemple, le Groupe d’experts a vite découvert que les autorités soudanaises et tchadiennes, qui ne possèdent pas de douaniers ou de police frontalière, n’étaient pas en mesure de vérifier l’application de l’embargo sur les armes. Habiliter ces deux pays à en créer pourrait peut être les aider à régler certains de leurs différends.

 

Au Libéria, le groupe d’experts avait recommandé à la communauté internationale d’imposer des sanctions sur le bois et les diamants. Par la suite, ayant observé la corruption des ministères chargés de l’administration de ces deux ressources, il avait recommandé que la communauté internationale aide le pays à les réformer et à les assainir. Ces programmes, une fois mis en place, ont permis au Libéria de commencer à gérer correctement ses ressources. Grâce à ces efforts, le Libéria peut à nouveau vendre bois et diamants. Peut-être ces efforts pourraient-ils être répliqués dans les institutions correspondantes dans les pays où les groupes observent un manque de capacités similaire.

Conclusion

L’ONU et la communauté internationale, si elles veulent améliorer l’efficacité des sanctions ciblées et des groupes d’experts doivent d’abord leur assurer suffisamment de soutien logistique et financier. L’une des principales critiques adressées aux groupes d’experts est que leurs rapports ne sont pas toujours suffisement détaillés et qu’ils ne donnent pas toujours aux personnes accusées la chance de se défendre. Parallèlement, si le mandat a été trop court pour documenter toutes leurs recherches (comme c’est souvent le cas), le mandat du groupe devrait être suffisamment rallongé pour rester sur les pistes et en confirmer les découvertes. Ensuite, pour faciliter aux groupes leur tache, l’ONU devrait s’assurer que les mandats qu’elle donne aux experts et aux opérations de paix correspondantes, sont suffisamment clairs en matière de coopération et d’échange d’informations. Enfin, même si les opérations de paix offrent aux experts un soutient important, les activités des groupes et des opérations correspondantes pourraient être mieux coordonnées. Loin de se limiter à l’application des sanctions, les groupes d’experts de l’ONU pourraient mieux servir de base aux programmes d’aide internationales, qu’ils soient conçus et appliques ou non par l’ONU et ses opérations de paix.

 

Alix J. Boucher

Chercheuse/analyste 
The Henry L. Stimson Center 
1er mai 2008