Agenda pour la paix

Retour au détail: Agenda pour la paix

 

L’Agenda pour la paix de Boutros Boutros-Ghali est le fruit de la fin de la Guerre froide et de la promesse d’un « nouvel ordre mondial » après la première Guerre du Golfe (1990-1991). Prolongeant l’élan de l’opération "Tempête du désert" et l’engouement formidable pour le rôle de l’ONU qui émerge alors, l’ONU crée un certain nombre d’opérations de maintien de la paix ambitieuses (Cambodge, Bosnie-Herzégovine, Mozambique, Sahara occidental, Haïti).

 

Les activités du Conseil de sécurité se développent de façon exponentielle. Le 31 janvier 1992, le Conseil de sécurité tient sa première réunion au niveau des chefs d’Etat et de gouvernement avec pour thème « La responsabilité du Conseil de sécurité en ce qui concerne le maintien de la paix et de la sécurité internationales ». A l’issue de cette réunion, les membres du Conseil de sécurité « s’engagent à travailler en étroite coopération avec tous les autres Membres des Nations Unies dans les efforts qu’ils déploieront eux-mêmes à cette fin et à s’attaquer sans délai à tous les autres problèmes qui appellent une réponse collective de la communauté internationale, en particulier ceux du développement économique et social. Ils estiment que la paix et la prospérité vont de pair et qu’il ne saurait y avoir de paix et de stabilité durables sans une véritable coopération internationale en vue d’éliminer la pauvreté et d’assurer une vie meilleure à tous les hommes dans une plus grande liberté ». Ils invitent alors « le Secrétaire général à élaborer une étude et des recommandations sur le moyen de renforcer la capacité de l’Organisation dans les domaines de la diplomatie préventive, du maintien et du rétablissement de la paix, et sur la façon d’accroître son efficacité dans le cadre des dispositions de la Charte ». C’est ainsi que le Secrétaire général, Boutros Boutros-Ghali, et ses services vont rédiger un Agenda pour la paix.

L’Agenda pour la paix de Boutros Boutros-Ghali est le fruit de la fin de la Guerre froide et de la promesse d’un « nouvel ordre mondial » après la première Guerre du Golfe (1990-1991). Prolongeant l’élan de l’opération "Tempête du désert" et l’engouement formidable pour le rôle de l’ONU qui émerge alors, l’ONU crée un certain nombre d’opérations de maintien de la paix ambitieuses (Cambodge, Bosnie-Herzégovine, Mozambique, Sahara occidental, Haïti). Les activités du Conseil de sécurité se développent de façon exponentielle. Le 31 janvier 1992, le Conseil de sécurité tient sa première réunion au niveau des chefs d’Etat et de gouvernement avec pour thème « La responsabilité du Conseil de sécurité en ce qui concerne le maintien de la paix et de la sécurité internationales ». A l’issue de cette réunion, les membres du Conseil de sécurité « s’engagent à travailler en étroite coopération avec tous les autres Membres des Nations Unies dans les efforts qu’ils déploieront eux-mêmes à cette fin et à s’attaquer sans délai à tous les autres problèmes qui appellent une réponse collective de la communauté internationale, en particulier ceux du développement économique et social. Ils estiment que la paix et la prospérité vont de pair et qu’il ne saurait y avoir de paix et de stabilité durables sans une véritable coopération internationale en vue d’éliminer la pauvreté et d’assurer une vie meilleure à tous les hommes dans une plus grande liberté ». Ils invitent alors « le Secrétaire général à élaborer une étude et des recommandations sur le moyen de renforcer la capacité de l’Organisation dans les domaines de la diplomatie préventive, du maintien et du rétablissement de la paix, et sur la façon d’accroître son efficacité dans le cadre des dispositions de la Charte » [1]. C’est ainsi que le Secrétaire général, Boutros Boutros-Ghali, et ses services vont rédiger un Agenda pour la paix.

L’Agenda pour la paix et ses principales recommandations

L’Agenda pour la paix est publié le 17 juin 1992 [2]. Suite à ce rapport, l’Assemblée générale a créé un groupe de travail officieux à composition non limitée. Celui-ci a rédigé un rapport spécial du Comité spécial des opérations de maintien de la paix (C-34) qui a tenu une réunion spéciale en août 1992. Ses travaux ont également conduit à l’adoption, le 18 décembre 1992, de la résolution 47/120 intitulée « Agenda pour la paix : diplomatie préventive et questions connexes » (10 février 1993). Le Conseil de sécurité s’est réuni une fois par mois entre juin 1992 et mai 1993 pour étudier les recommandations du rapport et adopter une série de déclarations présidentielles. Il a clôturé l’examen de ce rapport par une réunion spéciale au cours de laquelle il recommandait à ce que « tous les Etats fassent de la participation et du soutien aux opérations internationales de maintien de la paix une partie intégrante de leur politique étrangère et de leur politique nationale de sécurité » [3].

 

Pour l’Agenda pour la paix, La fin de la Guerre froide fournit une « occasion nouvelle » pour « espérer atteindre les objectifs premiers de la Charte : une Organisation des Nations Unies capable de maintenir la paix et la sécurité internationales, d’assurer la justice et le respect des droits de l’homme, ainsi que (…) de favoriser le progrès social et d’instaurer de meilleures conditions de vie dans une liberté plus grande ». L’espoir est donc immense et le Secrétaire général considère que « l’Organisation de doit plus jamais être handicapée comme elle l’a été pendant une période maintenant révolue » (para.3). D’ailleurs, « les demandes adressées à l’Organisation se sont multipliées » et « le Conseil de sécurité est devenu un instrument central dans la prévention et le règlement des conflits aussi bien que dans la préservation de la paix » (para.14-15).

 

L’Agenda pour la paix se situe dans une « phase de transition mondiale » aux « tendances hautement contradictoires », mêlée de renforcement de la coopération entre Etats et de globalisation des échanges, et de replis sur soi et de résurgence des exclusions (para.11). Ainsi, si « le concept de paix est facile à saisir ; celui de sécurité internationale l’est moins » (para.12). Tous les problèmes du XXIème siècle y sont déjà identifiés : dommages écologiques, croissance démographique, fardeau écrasant de la dette, disparité croissante entre riches et pauvres, terrorisme, drogue, etc. En ce sens, l’Agenda pour la paix est un texte prospectif sur le monde à venir.

 

L’Agenda pour la paix accorde une importance particulière à la coopération avec les accords et organismes régionaux prévue au Chapitre VIII de la Charte (thème qui avait été au cœur de la thèse de doctorat en droit de Boutros Boutros-Ghali en 1949) et qui engagent des efforts complémentaires de ceux de l’ONU. Ainsi, « l’action régionale, par le biais de la décentralisation, de la délégation et de la coopération aux efforts de l’ONU, pourrait non seulement rendre plus légère la tâche du Conseil, mais contribuer également à la création d’un sentiment plus fort de participation, de consensus et de démocratisation en ce qui concerne les affaires internationales » (para.64). Il préconise ainsi l’organisation de consultations régulières entre l’ONU et les accords et organismes régionaux.

 

L’Agenda pour la paix met l’accent sur la prévention, sur la nécessité d’« extirper les causes les plus profondes des conflits : misère économique, injustice sociale et oppression politique ». En ce sens, dans la gestion des crises, l’action de l’ONU va et doit aller au-delà du maintien de la paix stricto sensu. Ce rapport ouvre donc la voie à « une mission élargie de l’ONU », à la mise en place plus systématique d’opérations multidimensionnelles. Il définit des « modalités d’action » qui forment une « contribution cohérente à l’instauration de la paix dans l’esprit de la Charte ainsi qu’une gradation des possibilités d’intervention et des techniques de paix, allant de la diplomatie préventive à la consolidation de la paix en passant par le rétablissement de la paix et le maintien de la paix :

 

la diplomatie préventive (« preventive diplomacy ») comprend les mesures visant à renforcer la confiance, l’établissement des faits [4], l’alerte rapide, le déploiement préventif [5] et la création de zones démilitarisées ;

 

le rétablissement de la paix ("peace-making") peut comprendre les mesures de médiation et de négociation en vue du règlement pacifique des différends, le recours accru à la Cour internationale de Justice, l’amélioration de l’assistance aux victimes des conflits, l’emploi de la force militaire et la signature des accords prévus à l’Article 43 avec l’aide du Comité d’état-major, la création d’unités d’imposition de la paix [6], lesquelles seraient en quelque sorte des forces de réserve stratégique. Cette proposition un peu novatrice ne reçut pas le soutien escompté de la part des Etats membres ;

 

les opérations de maintien de la paix ("peace-keeping"), pour lesquelles « les conditions qui déterminent le succès restent inchangées : un mandat clair et réalisable ; la coopération des parties à l’exécution dudit mandat ; l’appui continu du Conseil de sécurité ; la volonté des Etats membres de fournir le personnel [militaire comme civil] nécessaire ; un commandement efficace des Nations Unies, au siège et sur le terrain ; un appui financier logistique adéquat » (para.50) ;

 

la consolidation de la paix après les conflits ("peace-building") peut comprendre « notamment de désarmer les adversaires, de rétablir l’ordre, de recueillir les armes et éventuellement de les détruire, de rapatrier les réfugiés, de fournir un appui consultatif et une formation au personnel de sécurité, de surveiller des élections, de soutenir les efforts de protection des droits de l’homme, de réformer ou de renforcer les institutions gouvernementales et de promouvoir des processus, formels ou informels, de participation politique ». Ce sont toutes les activités aujourd’hui regroupées sous les terminologies de la réforme du secteur de la sécurité, l’état de droit et le soutien à la démocratisation. Si « la diplomatie préventive vise à éviter une crise ; la consolidation de la paix après les conflits vise à éviter qu’elle ne se reproduise » (para.57).

 

L’Agenda pour la paix conceptualise, pour la première fois, une vision et une approche intégrée des opérations de maintien de la paix, considérant que « la paix ne pouvait être sauvegardée dans une perspective étroite, limitée à des questions militaires. (…) Le maintien de la paix et de la sécurité internationales [est] un concept beaucoup plus large, qui englobe les questions politiques, économiques, sociales, humanitaires et écologiques » [7]. Il met l’accent sur la diplomatie préventive, « moyen le plus efficace et le plus judicieux d’apaiser les tensions avant qu’elles ne débouchent sur un conflit » (A/RES/47/120).

 

Déjà l’Agenda pour la paix identifie les difficultés structurelles des opérations de maintien de la paix : « si des conflits sont restés sans solution, ce n’est pas parce que les techniques de règlement pacifique étaient inconnues ou inadéquates ; la faute en revient d’abord au manque de volonté politique des parties (…) et à l’insuffisance des moyens de pression » exercés sur elles (para.34). De plus, il reconnait « la difficulté d’obtenir des policiers en nombre suffisant », la nécessité d’augmenter « les effectifs et la capacité des services militaires su Secrétariat » et d’améliorer la formation des personnels, et la nécessaire constitution d’un « stock de matériel de base » pouvant se trouver « immédiatement disponibles dès qu’une opération est lancée ». Bref, il préconise la professionnalisation du maintien de la paix (la création du Département des opérations de maintien de la paix intervient en décembre 1992), mais qui, de fait, ne commencera véritablement qu’en 1995, après les échecs de Srebrenica et du Rwanda, et qui sera renforcée par le rapport Brahimi de 2000.

 

Si l’Agenda pour la paix est un rapport majeur de l’immédiat après-guerre froide et reflète bien l’espoir que l’effondrement du monde bipolaire a suscité, son application a été peu suivie d’effets, les Etats pensant sans doute que l’Organisation avait des moyens en propres pour mettre en œuvre cette vision d’un monde où « jamais plus le Conseil de sécurité ne doit perdre la collégialité indispensable à son bon fonctionnement » et où le « sens aigu du consensus et de l’intérêt commun » doivent dominer. Malheureusement, les crises internationales qui suivent vont contredire ces aspirations. Le Secrétaire général publie alors un Supplément à son Agenda afin de prendre en compte la fin du « nouvel ordre mondial » et le retour aux réalités d’un monde interétatique pour qui l’ONU n’est qu’un instrument parmi d’autres.

Le Supplément à l’Agenda pour la paix : un retour aux réalités du monde interétatique

Le Supplément à l’Agenda pour la paix est publié 25 janvier 1995 [8] : « Le propos n’est pas ici de revoir l’"Agenda pour la paix", (…) [mais] d’appeler l’attention sur certains secteurs dans lesquels ont été rencontrées des difficultés imprévues, ou prévues en partie seulement, et où il importe que les Etats Membres prennent les "décisions difficiles" dont je faisais mention il y a deux ans et demi de cela » (para.6). L’approche du cinquantenaire de l’ONU doit inciter à une réflexion nouvelle sur les échecs de la première moitié des années 90 et les efforts communs à entreprendre pour mieux gérer les crises.

 

Dans ce Supplément, le Secrétaire général reconnaît les limites de l’Organisation dans la résolution des conflits intra-étatiques où le consentement des parties est précaire et où l’effondrement des institutions de l’État est total. Par exemple, « l’ONU ne tient pas à assumer la responsabilité du maintien de l’ordre. Elle ne peut pas non plus imposer une nouvelle structure politique ou de nouvelles institutions nationales. Elle peut seulement aider les factions en présence à faire l’effort nécessaire et à commencer à coexister de nouveau » (para.14). De plus, les Etats membres refusent souvent à l’ONU les moyens d’engager les actions qu’ils lui ont demandé (missions de diplomatie préventive par exemple, qui ne disposent pas de budget). Or, ce sont bien « les gouvernements [qui] se trouvent au centre de toutes les activités » (para.82).

 

Le Supplément considère que « l’ONU a mis au point toute une gamme d’instruments permettant de circonscrire et de régler les conflits entre les États et les guerres civiles. Les plus importants sont les suivants : diplomatie préventive et rétablissement de la paix, maintien de la paix, consolidation de la paix, désarmement, sanctions et imposition de la paix » (para.23). Mais « l’ONU n’a pas et ne prétend pas avoir de monopole en ce qui concerne l’un quelconque de ces instruments. Ils peuvent tous être employés par des organisations régionales, par des groupes d’États ou par des États seuls » (para.24). Et « si l’on veut que ces efforts aboutissent, il faut soigneusement coordonner les rôles des différents protagonistes afin de pouvoir adopter une démarche intégrée à l’égard de la sécurité humaine » (para.81).

 

Pour ce qui est du maintien de la paix, le rapport identifie de « nouveaux » types d’opérations : l’utilisation des forces des Nations Unies pour protéger des opérations humanitaires ; des opérations pour lesquelles « l’emploi de la force est autorisé en vertu du Chapitre VII de la Charte, mais l’ONU reste neutre et impartiale entre les parties en présence, et n’a pas pour mandat d’arrêter l’agresseur (si celui-ci peut être identifié) ni d’imposer la cessation des hostilités » (cas de la Bosnie et de la Somalie) ; des opérations plus politiques ayant « pour mandat d’aider les parties à appliquer le règlement global auquel elles sont parvenues » (cas réussis de la Namibie, de l’Angola, du El Salvador, du Cambodge et du Mozambique). Il continue de marteler le nécessaire respect des principes de base du maintien de la paix : consentement des parties, impartialité et non-usage de la force, sauf en cas de légitime défense. Ainsi « si l’on examine les succès et les échecs récents, on constate qu’à chaque fois qu’une opération a réussi, ces principes avaient été respectés et que, dans la plupart des autres cas, l’un ou l’autre ne l’avait pas été » (para.33). De fait, « la logique du maintien de la paix procède de prémisses politiques et militaires totalement différentes de celles des mesures de coercition ; de surcroît, dans ce dernier cas, la dynamique est incompatible avec le processus politique que l’opération de maintien de la paix est censée faciliter. Si la distinction entre les deux est floue, la viabilité de la mission et la sécurité de son personnel risquent d’en souffrir » (para.35).

 

Le Secrétaire général abandonne l’idée d’« unités d’imposition de la paix » de l’Agenda pour la paix et propose la constitution « d’une force de réaction rapide » : « Cette force constituerait la réserve stratégique du Conseil de sécurité, qui pourrait la déployer en cas de besoin urgent de troupes de maintien de la paix. Elle pourrait se composer d’unités équivalant à des bataillons, en provenance de plusieurs pays, qui recevraient la même instruction, opéreraient selon les mêmes procédures, seraient équipées de matériel de transmissions intégré et participeraient régulièrement à des manœuvres communes. Elles seraient stationnées dans leur pays d’origine tout en étant prêtes à intervenir à tout moment » (para.44). Pa plus que la précédente, cette idée ne plaira aux Etats membres.

 

* * *

 

L’Agenda pour la paix a marqué la fin de la guerre froide et la croissance exponentielle des opérations de maintien de la paix au cours de cette période. Son Supplément a marqué les difficultés auxquelles ces opérations se heurtent et continuent d’ailleurs de se heurter. Ces deux rapports forment un premier socle de doctrine sur lequel seront bâtis par la suite le rapport Brahimi d’août 2000 et la « doctrine fondamentale » (Casptone Doctrine) de 2008. Ils restent fondamentaux à la compréhension de ce qu’est le maintien de la paix des Nations Unies d’hier et d’aujourd’hui.

 

Dr Alexandra Novosseloff

Chercheure-associée au Centre Thucydide, Université Paris Panthéon-Assas (Paris 2)

 

13 octobre 2010

 

Définitions de l’Agenda pour la paix


La diplomatie préventive a pour objet d’éviter que des différends ne surgissent entre les parties, d’empêcher qu’un différend existant ne se transforme en conflit ouvert et, si un conflit éclate, de faire en sorte qu’il s’étende le moins possible.

Le rétablissement de la paix vise à rapprocher des parties hostiles, essentiellement par des moyens pacifiques tels que ceux prévus au Chapitre VI de la Charte des Nations Unies.

Le maintien de la paix consiste à établir une présence des Nations Unies sur le terrain, ce qui n’a jusqu’à présent été fait qu’avec l’assentiment de toutes les parties concernées et s’est normalement traduit par un déploiement d’effectifs militaires et/ou de police des Nations Unies ainsi que, dans bien des cas, de personnel civil. Cette technique élargit les possibilités de prévention des conflits aussi bien que de rétablissement de la paix.

La consolidation de la paix après les conflits est une action menée en vue de définir et d’étayer les structures propres à raffermir la paix afin d’éviter une reprise des hostilités.

 

Références


A/47/277 - S/24111 (17 juin 1992) : Agenda pour la paix - Rapport présenté par le Secrétaire général en application de la déclaration adoptée par la Réunion au sommet du Conseil de sécurité le 31 janvier 1992.

S/24210 (30 juin 1992), S/24728 (29 octobre 1992), S/24872 (30 novembre 1992), S/25859 (28 mai 1993) : Note du Président du Conseil de sécurité

A/47/386 (31 août 1992) : Rapport spécial du Comité spécial des opérations de maintien de la paix.

A/RES/47/120 (10 février 1993) : « Agenda pour la paix : diplomatie préventive et questions connexes »

A/47/965 – S/25944 (15 juin 1993) : Rapport du Secrétaire général sur l’application des recommandations figurant dans l’Agenda pour la paix.

S/PRST/9 (22 février 1995) : Déclaration présidentielle concernant le Supplément à l’Agenda pour la paix.

Boutros BOUTROS-GHALI, « An Agenda for Peace : one year later », Orbis, 37(3), été 1993, pp. 323-332.

Jean-Marc COICAUD, « L’ONU peut-elle assurer la paix ? », Trimestre du Monde, 1995, n° 4, p. 50.

David COX, Exploring an Agenda for Peace : Issues arising from the report of the Secretary-General, 1993, Ottawa : Canadian Centre for Global Security, 52 pages.

John R. GROOM / Paul TAYLOR, « Beyond the agenda for peace », Peace and the Sciences, volume 24, décembre 1993, pp. 11-19.

Christian SCHRIKE, « L’Agenda pour la Paix de Boutros Boutros-Ghali : analyse et premières réactions », Annuaire français de droit international, n° 38, 1992, pp. 11-31.

[1] S/23500 (11 février 1992) : Note du Président du Conseil de sécurité à la suite de la réunion au Conseil au niveau des chefs d’Etat ou de gouvernement.

[2] A/47/277 – S/24111 : Rapport présenté par le Secrétaire général en application de la déclaration adoptée par la Réunion au sommet du Conseil de sécurité, le 31 janvier 1992.

[3] S/25859 (28 mai 1993) : Note du Président du Conseil de sécurité.

[4] Le recours accru aux procédures d’établissement des faits comme instrument de la diplomatie préventive recueille le plein soutien du Conseil de sécurité (Note du Président, S/24872 du30 novembre 1992).

[5] Le seul cas de déploiement préventif se fera dans l’ancienne république yougoslave de Macédoine entre 1995 et 1999 (FORDEPRENU). Le mandat de son millier d’observateurs militaires était de « surveiller l’évolution de la situation et signaler tout événement se produisant dans les zones frontalières qui pourraient saper la confiance et la stabilité dans l’ex-République yougoslave de Macédoine ».

[6] Para.44-45 : « Je recommande que le Conseil envisage de faire appel, dans des circonstances clairement définies, à des unités d’imposition de la paix dont le mandat serait défini à l’avance. Ces unités, fournies par des Etats Membres et composées de militaires qui se seraient portés volontaires, seraient tenues en réserve. Il faudrait qu’elles soient plus lourdement armées que les forces de maintien de la paix et qu’elles bénéficient d’un entraînement préparatoire approfondi dans les cadres des armées nationales ».

[7] A/47/386 (31 août 1992) : Rapport spécial du Comité spécial des opérations de maintien de la paix, para.10.

[8] A/50/60 – S/1995/1, 25 janvier 1995.

 

Documents

 

17 juin 1992

Agenda pour la paix


Boutros Boutros-Ghali, ONU, A/47/277 - S24111

PDF 2 Mo
 
Tous les documents +

Références