Le rôle de l’OSCE dans le règlement des conflits

Odile Perrot

31 mai 2012

 

Le 9 février 2012, le nouveau Président en exercice de l’OSCE, Eamon Gilmore, vice-Premier ministre et ministre des Affaires étrangères et du Commerce irlandais, a exposé les priorités de l’Organisation pour 2012 devant le Conseil de sécurité des Nations unies. D’emblée volontariste, son discours a donné le ton d’une présidence « pragmatique » (1), « concrète » (2), au programme « ambitieux » (3). L’accent a été mis sur la dimension humaine de l’OSCE et notamment sur l’observation des élections, qui constitue son domaine d’expertise. L’Organisation a assuré la mise en place de missions électorales dans plus de 50 Etats parmi lesquels, cette année, le Kazakhstan, l’Arménie, la Serbie et la Grèce. A la faveur de la montée en puissance de la norme électorale dans le maintien de la paix, elle a fait du renforcement des institutions sa spécificité.Dans certains cas, comme lors des premiers scrutins au Kosovo à partir de 2000, elle a pris en charge l’observation – qui est une « action de surveillance et de suivi » (4) – mais aussi la supervision – qui implique l’organisation et la direction des opérations (5). Par la suite et conformément au processus d’appropriation ou d’ownership, cette présence internationale est allée en diminuant afin de garantir une plus grande autonomie des acteurs kosovars. A l’approche des élections serbes du 6 mai 2012, l’OSCE a été chargée d’assurer le soutien logistique du scrutin sur le territoire du Kosovo. L’expertise de l’Organisation ainsi que sa connaissance du terrain ont facilité le compromis, conclu à la dernière minute, entre Belgrade et Prishtinë/Priština. Fidèle à cette tradition électorale reconnue, Eamon Gilmore a pris l’engagement « d’appliquer les normes les plus rigoureuses dans les activités d’observation des élections » (6).

 

 

A l’origine forum de discussion accueillant les deux Blocs, l’OSCE s’est engouffrée dans la brèche ouverte par la reviviscence de l’activité des Nations Unies, dès la fin de la guerre froide, pour affirmer son rôle sur le marché de la « construction de la paix » (7). Cette évolution, rappelée par les représentants du Royaume-Uni et du Pakistan lors de l’exposé d’Eamon Gilmore (8), a été consacrée, en décembre 1994, par la transformation de la Conférence sur la sécurité et la coopération en Europe (CSCE) en Organisation de sécurité et de coopération en Europe (OSCE). Instrument de la détente créé en 1975, la CSCE avait pour ambition de favoriser le rapprochement des systèmes politiques sur la base des valeurs occidentales. Après la chute du communisme, elle s’est attelée au renforcement de ses structures, parallèlement à l’intensification et à la diversification de ses actions. Progressivement, ont été créées des institutions permanentes (le Bureau des institutions démocratiques et des droits de l'homme, le Haut-Commissaire pour les minorités nationales, l’Assemblée parlementaire, le Forum pour la coopération en matière de sécurité) et les mécanismes de consultations politiques ont été consolidés (Conseil ministériel, Sommets, Conseil permanent et Comité préparatoire). En novembre 1990, un an après la chute du Mur, le Sommet de Paris et la signature de la Charte pour une nouvelle Europe ont défini trois nouvelles dimensions de la Conférence : la dimension politico-militaire, la dimension économique et la dimension humaine. Ces dernières ont remplacé les « corbeilles », ensemble de recommandations définies à Helsinki, qui regroupaient les questions politico-militaires de sécurité, la coopération dans les domaines de la science, de l’économie, de la technologie et de l’environnement, ainsi que la coopération dans les domaines humanitaires.

 

Là où la troisième « corbeille » incluait les contacts entre les personnes, l’information, la culture et l’éducation, la dimension humaine a été augmentée d’obligations politiques et juridiques relatives à la protection effective des droits de l'homme et a pris en considération les catégories collectives des minorités nationales et personnes réfugiées ou déplacées. Cette transformation qualitative a fait de la démocratie pluraliste et de l’État de droit l’un des champs privilégiés de l’OSCE grâce à un investissement accru sur le terrain. Outre qu’elle a développé des instruments de consultation et de règlement des différends (9), l’organisation paneuropéenne s’est spécialisée dans la diplomatie préventive et la gestion des conflits, depuis les Missions de longue durée (MLD) jusqu’aux opérations de maintien de la paix. Les conditions des interventions ont été définies lors de la Réunion sur les suites qui s’est tenue à Helsinki en 1992 : consentement des parties concernées, exclusion d’une force d’imposition, et mise en œuvre grâce aux ressources des autres organisations (ONU, UE, CEI, OTAN et UEO). Enfin, les missions sur le terrain, dont le but est d’assister les pays dans leur transition démocratique et dans l’établissement d’un État de droit, ont ajouté une dimension active en matière de relèvement après un conflit. Aujourd’hui, seize missions sont implantées en Europe, au Caucase et en Asie centrale. C’est dans ce continuum que s’inscrit la volonté réaffirmée de la présidence irlandaise de « s’impliquer davantage à toutes les phases du cycle de conflit et de renforcer sa capacité de gestion des conflits, depuis la prévention jusqu’au règlement » (10).

 

Toutefois, le volontarisme n’a d’impact que s’il est relayé par les Etats participants. D’un côté, Eamon Gilmore s’est engagé à « [chercher] les moyens dont nous pouvons progresser vers le règlement durable d’un certain nombre de conflits persistants dans la zone de l’OSCE » (11), au premier rang desquels la Transnistrie, l’Abkhazie, l’Ossétie du Sud, ainsi que le Haut-Karabakh. De l’autre, le représentant de la Russie, acteur charnière de la plupart des conflits gelés dans la région, n’a pas manqué de rappeler la nécessité de « tenir compte des nouvelles réalités géopolitiques » (12). Si chacun s’accorde sur la nécessité de régler les affrontements existants, la préservation de ce que les États considèrent comme leur sphère d’influence reste primordiale. En ce sens, on comprend que le représentant de l’Azerbaïdjan consacre une grande partie de son intervention à « la situation des territoires occupés de l’Azerbaïdjan » que, selon ses mots, « on appelle parfois à tort le différend sur le Haut-Karabakh, ou même le conflit au Haut-Karabakh » (13). Quelle que soit l’importance de son rôle de médiateur entre les parties en conflit, l’OSCE n’échappe pas aux logiques d’intérêts nationaux.

 

Ces résistances expliquent la nécessaire coopération avec les Etats et entre les institutions, clé de voûte de la refonte du maintien de la paix au tournant du 21ème siècle. Eamon Gilmore ne manque pas de le souligner à maintes reprises dans son exposé (14), lorsqu’il rappelle le lien qui unit l’Organisation aux Nations unies. Dès juillet 1992, la CSCE s’est autoproclamée « accord ou organisme régional » au titre du chapitre VIII de la Charte. Celle-ci n’a pas fourni de définition juridique des accords ou organismes régionaux, mais l’article 52 y fait référence en tant que participants au maintien de la paix et de la sécurité internationales. Une utilisation intensive du chapitre VIII a favorisé une conception fonctionnelle de ces accords ou organismes régionaux, qui permettent « le règlement pacifique des différends entre ses signataires, conformément aux buts et principes des Nations unies », écartant les critères de proximité géographique ou de degré d’institutionnalisation (15). L’engagement de la CSCE a été le catalyseur de la coopération entre les deux organisations, qui se répartissent les missions sur le plan géographique ou travaillent de concert. En octobre 1993, l’Assemblée générale des Nations unies a accordé le statut d’observateur à la CSCE. La même année, a été signé un accord-cadre de coopération et de coordination, qui engage les deux organisations à assurer la coordination et la double complémentarité de la planification et de la réalisation des activités, à éviter les doubles emplois et à s’entraider éventuellement, dans le domaine de la prévention et du règlement politique des conflits. En novembre 1999, les chefs d'Etat et de gouvernement des Etats participants de l'OSCE réunis à Istanbul ont mis en exergue cette dimension mutualiste dans la Charte de sécurité européenne (16) et dans la Plate-forme pour la sécurité coopérative, partie intégrante de la Charte qui encourage les instances internationales à travailler en étroite collaboration.

 

Encore récemment, la résolution 2033 du Conseil de sécurité adoptée le 12 janvier 2012 a réaffirmé l’importance de la coopération interinstitutionnelle. Celle-ci permet, comme s’en est félicité le représentant de l’Afrique du Sud lors de l’exposé du Président en exercice de l’OSCE, de « [renforcer] le multilatéralisme » (17). D’autre part, elle est liée au concept-clé de sécurité globale et indivisible, qui reconnaît l’interdépendance des secteurs d’intérêt politique, militaire, économique et humain et auquel Eamon Gilmore s’est déclaré « fermement attaché » (18). Enfin, la nécessité de coopérer procède du constat que les États sont confrontés à une communauté de défis qui impliquent de regrouper les ressources des organismes multilatéraux complémentaires. Dans cette logique, l’OSCE s’efforce d’établir des partenariats efficaces, une priorité soulignée lors du Conseil ministériel de Vilnius en décembre dernier . Elle s’est également engagée dans un processus de modernisation des arrangements politico-militaires existants, avec l’adoption du Document de Vienne 2011 (19), nouvelle version des principales mesures de confiance et de sécurité (MDCS) (20). Ces mesures, qui relèvent de la dimension politico-militaire de l’Organisation, visent à renforcer la confiance entre les Etats en accroissant la prévisibilité et la transparence des activités militaires conventionnelles, afin de réduire les risques de conflit. Par la rationalisation de ses capacités de prévention et d’intervention, l’OSCE revalorise ainsi sa contribution à la sécurité européenne et est devenue un partenaire central du maintien de la paix.

 

Odile Perrot

L’auteure est docteur en sciences politiques

 

31 mai 2012

 

Notes de bas de page

 

(1) Exposé du Président en exercice de l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe, S/PV.6715, Conseil de sécurité des Nations unies, New York, 9 février 2012, p2

 

(2) Ibid., p18

 

(3) Ibid., p2

 

(4) Jean SALMON (dir.), Dictionnaire de droit international public, Bruylant / AUF, Bruxelles, 2001, p774

 

(5) Conformément à la décision n° 305 du Conseil permanent de l’OSCE, réuni le 1er juillet 1999, et portant création de la mission au Kosovo – OSCE Mission in Kosovo (OMIK)

 

(6) Exposé du Président en exercice de l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe, S/PV.6715, Conseil de sécurité des Nations unies, New York, 9 février 2012, p2

 

(7) Béatrice POULIGNY, Ils nous avaient promis la paix. Opérations de l’ONU et populations locales, Presses de Sciences Po, coll. Académique, Paris, 2004, p327

 

(8) Interventions de Mr Tatham et de Mr Tarar, lors de l’Exposé du Président en exercice de l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe, S/PV.6715, Conseil de sécurité des Nations unies, New York, 9 février 2012, respectivement p5 et p16

 

(9) Citons par exemple le Mécanisme de Vienne, le Mécanisme de Moscou, le Mécanisme de Berlin et le Mécanisme de la Valette. La Cour de conciliation et d’arbitrage est composée de commissions de conciliation et tribunaux d’arbitrage ad hoc, établis pour chaque différend.

 

(10) Exposé du Président en exercice de l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe, S/PV.6715, Conseil de sécurité des Nations unies, New York, 9 février 2012, p2

 

(11) Ibid., p2

 

(12) Intervention de Mr Chrukin, lors de l’Exposé du Président en exercice de l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe, S/PV.6715, Conseil de sécurité des Nations unies, New York, 9 février 2012, p6

 

(13) Intervention de Mr Mehdiyev, lors de l’Exposé du Président en exercice de l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe, S/PV.6715, Conseil de sécurité des Nations unies, New York, 9 février 2012, p9

 

(14) Exposé du Président en exercice de l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe, S/PV.6715, Conseil de sécurité des Nations unies, New York, 9 février 2012, p3-4

 

(15) Voir Edem KODJO et Habib GHERARI, « Article 52 », in Jean-Pierre COT et Alain PELLET (dir.), La Charte des Nations Unies. Commentaire article par article, Economica, Paris, troisième édition, 2005, tome I, p1374-1381

 

(16) « Aucun État ni aucune organisation n’est capable d’affronter seul les risques et défis auxquels nous faisons face aujourd’hui. (…) Nous nous engageons, au moyen de la Plate-forme pour la sécurité coopérative que nous adoptons par la présente déclaration en tant qu’élément essentiel de la Charte, à renforcer et intensifier encore la coopération avec les organisations compétentes, sur un pied d’égalité et dans un esprit de partenariat », Charte de sécurité européenne, § 12

 

(17) Intervention de Mr Laher, lors de l’Exposé du Président en exercice de l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe, S/PV.6715, Conseil de sécurité des Nations unies, New York, 9 février 2012, p17

 

(18) Exposé du Président en exercice de l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe, S/PV.6715, Conseil de sécurité des Nations unies, New York, 9 février 2012, p2

 

(19) Dix-huitième réunion du Conseil ministériel de l’OSCE, MC18FW78, Vilnius, 7 décembre 2011 (voir notamment les décisions 3/11, 4/11 et 5/11)

 

(20) Adopté en 1990, le Document de Vienne a ensuite été complété en 1992, 1994, 1999

 

(21) Voir Pierre VON ARX, « Le Document de Vienne 2011 : réalisations et perspectives pour de nouvelles actualisations », Magazine de l’OSCE, 1/2012, Vienne, p9-11

 

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