Le rôle du Canada en Afghanistan après 2011

Thomas Poulin et Andrée-Anne Laurin

6 juin 2012

 

L’engagement militaire du Canada en Afghanistan a débuté suite aux attaques terroristes du 11 septembre 2001. L’ancien ministre de la Défense, Art Eggelton, a d’abord autorisé l’envoi d’une centaine de militaires pour lutter contre le régime taliban aux côtés des Américains. De son côté, l’ancien premier ministre, Jean Chrétien, a permis le déploiement des forces aériennes, terrestres et maritimes pour combattre les talibans le 8 octobre 2001. Dans ces circonstances, le Conseil de sécurité de l’ONU a mis sur pied la Force internationale d’assistance à la sécurité (FIAS), une vaste coalition de 41 pays incluant le Canada qui vise à reconstruire l’Afghanistan. La FIAS a été créée à l’issue de la Conférence de Bonn en décembre 2001, mais est passée sous le commandement de l’OTAN en août 2003. À partir de juillet 2005, le Canada participe avec les Américains à l’opération Enduring Freedom dans le cadre de l’opération Archer, parallèlement la contribution canadienne à la FIAS porte le nom d’opération Athéna. En juillet 2011, la mission de combat canadienne se retire et cède le commandement des zones surveillées par le Canada aux troupes américaines. La mission canadienne entamée en 2002 comptait environ 3 000 soldats sur le terrain. Le Canada restera cependant sur le terrain jusqu’en 2014 par l’entremise d’une nouvelle mission de formation dans le cadre de l’opération ATTENTION et de divers projets de développement. Le Groupe de travail sur la transition s’attèle présentement à rapatrier le matériel de la mission de combat canadienne et devrait terminer sa tâche d’ici la fin 2011.


Les questions entourant la fin de la mission militaire en Afghanistan sont politiquement très sensibles au Canada. Une opposition domestique grandissante envers cet engagement, un contexte politique de gouvernement minoritaire, l’absence de consensus entre les partis politiques et les fortes pressions diplomatiques pour le maintien d’une présence militaire canadienne en Afghanistan sont autant de facteurs ayant contribué à transformer la mission afghane en bombe politique à retardement. Dans ce contexte, les divers acteurs politiques ont été pour le moins hésitants à formuler une position claire sur le rôle des Forces canadienne après le retrait de Kandahar en 2011. Le cheminement politique exposé ci-après permettra de mettre en contexte la fin de la mission de combat canadienne en Afghanistan en juillet 2011 et la nouvelle mission de formation canadienne qui en prendra le relais pour se terminer en 2014.

 

Opinion publique canadienne

Manifestations, 2012Initialement, la mission canadienne en Afghanistan bénéficiait d’un appui clair de la part des Canadiens. En effet, un sondage effectué par la CBC estime qu’en 2002, 75% des Canadiens interrogés avaient une opinion favorable de la mission canadienne en Afghanistan. Toujours selon ce sondage, cet appui s’est progressivement effrité avec le temps, passant à 62% en 2004, puis à 50% en novembre 2006. À partir de 2007 et jusqu’à récemment, une majorité des Canadiens s’opposait à la présence militaire canadienne en Afghanistan et aux prorogations successives. Une minorité de Canadiens (30% en aout 2010), supportait cependant l’idée de laisser un certain nombre de soldats en Afghanistan afin d’effectuer des missions non militaires telles que l’entrainement des forces de sécurité afghanes.

 

De plus, de 2007 à 2009, une majorité de Canadiens considère que le Canada assume une part disproportionnée du fardeau militaire en Afghanistan suite au déploiement à Kandahar. En effet, avant l’envoi de dizaine de millier de soldats américains supplémentaires en 2009, un soldat canadien avait trois fois plus de chance d’être tué à Kandahar qu’un soldat britannique et 4,5 fois plus qu’un soldat américain déployé en Afghanistan. Pour la période de mai 2006 à novembre 2007, les Forces canadiennes ont perdu 15,7 militaires pour 1000 personnels déployés, comparativement à 8,9 pour les Britanniques et 4,5 pour les Américains. Pour la période de novembre 2007 à mai 2009, cette proportion passe à 12,2 pour le Canada, à 6,5 pour le Royaume-Uni et à 4,1 pour les États-Unis.

 

DÉBATS POLITIQUES À LA CHAMBRE DES COMMUNES

C’est dans ce contexte que se sont déroulés les débats politiques concernant les prorogations de la mission canadienne en Afghanistan. La présence canadienne à Kandahar devait initialement se terminer en février 2007, mais, le 17 mai 2006, les conservateurs nouvellement élus déposent une motion devant le Parlement afin de prolonger celle-ci jusqu’en février 2009. La motion a été adoptée par 149 voix contre 145 grâce à une division du vote libéral, les bloquistes et néo-démocrates s’opposant unanimement à la motion. Avant ce vote, jamais un gouvernement canadien n’avait lié son pouvoir de faire la guerre à une approbation parlementaire. Le 19 avril 2007, l’opposition libérale présente une nouvelle motion demandant au gouvernement de confirmer que le déploiement militaire actuel du Canada en Afghanistan cessera à la fin de février 2009. Après un débat, la motion est rejetée le 24 avril avec 134 voix pour et 150 contre. Le 25 avril, le NPD présente à son tour une motion sur l’Afghanistan demandant au gouvernement d’aviser immédiatement l’OTAN de son intention d’amorcer immédiatement le retrait des troupes canadiennes. Le NPD n’a reçu l’appui d’aucun des autres partis et la motion est défaite le 30 avril avec 28 voix pour et 225 contre.

 

Lors du discours du Trône du 16 octobre 2007, le gouvernement conservateur ouvre cependant le débat sur la présence canadienne en Afghanistan après 2009. On y mentionne que « le Canada doit plutôt bâtir sur ses réalisations et s’attarder à accélérer la formation des forces armées et policières afghanes afin de faire en sorte que le gouvernement afghan soit en mesure de défendre sa souveraineté. Or, cet objectif ne sera pas atteint d’ici février 2009, mais notre gouvernement croit qu’il pourrait l’être d’ici 2011 ». Ce débat s’est poursuivi en janvier 2008 suite à la remise du Rapport du Groupe d’experts indépendant sur le rôle futur du Canada en Afghanistan, présidé par l’ancien ministre libéral John Manley. Ce rapport recommandait au gouvernement canadien de poursuivre la mission en Afghanistan au-delà de 2009 à condition que l’OTAN déploie 1000 troupes supplémentaires sur le terrain, de même que des hélicoptères et des drones. La France ayant finalement accepté de déployer les capacités supplémentaires, les conservateurs et les libéraux sont parvenus à s’entendre sur une motion prolongeant la mission à Kandahar jusqu’en juillet 2011. Le 13 mars 2008, la motion est adoptée par le Parlement. Au total, 198 députés, constitués des conservateurs et d’une partie des libéraux, ont approuvé la motion, contre 77 votes provenant notamment des bloquistes et des néo-démocrates.

 

Le texte de la motion stipule entre autre « que le Canada devrait maintenir une présence militaire à Kandahar au-delà de février 2009, jusqu’à juillet 2011 ». Le Parlement a décidé cependant que « ce prolongement de la présence militaire du Canada en Afghanistan soit approuvé par la Chambre à la condition expresse que : […] le gouvernement du Canada informe l’OTAN que notre pays mettra fin à sa présence à Kandahar dès juillet 2011, date à laquelle le redéploiement des troupes des Forces canadiennes à l’extérieur de Kandahar et leur remplacement par les forces afghanes débutera dès que possible, pour se terminer dès décembre 2011 ». La motion stipule aussi que le Canada poursuivra sa mission en conformité avec le mandat des Nations Unies, mais en mettant de plus en plus l’accent sur la formation de l’Armée nationale afghane afin qu’elle puisse assurer la sécurité du pays, et que l’implication des Forces canadiennes dans les combats soit réduite.

 

LE RETRAIT DES AUTRES PAYS DE LA COALITION

Le Canada ne sera pas le premier pays, ni le dernier d’ailleurs, à retirer ses troupes d’Afghanistan. En effet, au fur et à mesure que l’engagement militaire en Afghanistan perd en popularité à travers le monde, plusieurs pays ont déjà retiré leur contingent ou ont annoncé leur retrait dans les prochaines années malgré des pressions systématiques de la part des États-Unis pour qu’ils prolongent leur présence. La Corée du Sud retire ses troupes en 2007 en échange de la libération de 23 missionnaires coréens capturés par les talibans. En février 2008, le dernier soldat suisse quitte l’Afghanistan, mettant fin à une présence militaire qui aura duré environ quatre ans et huit mois. En janvier 2010, le Japon met fin à ses missions de ravitaillement naval dans l’océan Indien. En juin de la même année, le président polonais annonce également une réduction du nombre de troupes polonaises en 2011 et le rapatriement de l’ensemble du contingent polonais en 2012. En septembre 2010, le ministre polonais des Affaires étrangères indique toutefois que les militaires resteront en Afghanistan possiblement jusqu’en 2014.

 

C’est toutefois le retrait des troupes hollandaises en août 2010 qui représente, pour plusieurs raisons, un tournant significatif dans l’engagement des membres de l’OTAN en Afghanistan. Premièrement, il s’agit du plus gros contingent à se retirer d’Afghanistan, avec 1 950 soldats. Deuxièmement, le retrait des troupes hollandaises est le résultat d’une dynamique conflictuelle entre l’opinion publique hollandaise, les pressions diplomatiques américaines et les positions du gouvernement de coalition. Le gouvernement hollandais avait déjà avisé l’OTAN de son intention de retirer ses troupes à partir de l’été 2010, décision qui avait été entérinée par le Parlement en 2009. Cependant, en février 2010, le gouvernement de coalition est défait alors qu’il tentait, suite aux fortes pressions américaines et contre l’avis de l’opinion publique, de prolonger la mission militaire. La chute du gouvernement a donc confirmé le début du retrait des troupes en août 2010, pour se terminer avant la fin de l’année 2010.

 

Le retrait des troupes canadiennes est donc le deuxième rapatriement significatif de troupes étrangères d’Afghanistan. Le Canada sera aussi suivi dans les années à venir par d’autres importants contributeurs de troupes qui ont déjà annoncé une date de retrait. À cet égard, le Royaume-Uni a annoncé un retrait progressif pour 2014-2015 et le départ de 426 militaires déployés en Afghanistan dans le cadre de la FIAS d’ici février 2012, amenant à 9000 le nombre de soldats britanniques déployés. La France retirera, quant à elle, 25% de ses troupes d’ici fin 2012, soit 1000 de ses 4000 soldats en Afghanistan. Les effectifs français restants seront concentrés en Kapisa. L’Allemagne, troisième plus important contributeur de la FIAS avec ses 4 800 hommes déployés, a également annoncé le désengagement de 500 militaires d’ici la fin de 2011.

 

Finalement, les États-Unis ont annoncé en juin 2011 le retrait d’Afghanistan de 33 000 de ses troupes d’ici la fin de l’été 2012. Ce retrait représente un tiers des forces américaines actuellement déployées dans le cadre de la FIAS. Le retrait se déroulera en deux temps. D’abord, 10 000 soldats rentreront d’abord d’ici la fin de l’année 2011, puis le reste sera désengagé d’ici l’été 2012. Le gouvernement américain prévoit ainsi terminer le processus de transition d’ici 2014 pour, par la suite, redonner au peuple afghan la responsabilité de sa propre sécurité. Le président américain a justifié cette décision en affirmant que les États-Unis avaient atteint les principaux objectifs de la mission soit, accroître la pression sur Al-Qaïda, enrayer le mouvement taliban et assurer la transition avec les forces de sécurité afghanes. L’opinion publique américaine pèse également dans cette décision puisque près de 56% des Américains sont pour un retrait des troupes. Le Congrès a également réclamé la fin d’une guerre qui coûte 10 milliards de dollars par mois.

LE Role du Canada après 2011


Un policier civil canadienÀ l’adoption de la motion du 13 mars 2008, le Premier ministre canadien n’avait pas spécifié clairement qu’il n’y aurait pas de nouvelle prolongation s’il était reconduit au pouvoir. Ce n’est que le 7 octobre 2008, à une semaine du scrutin, qu’il donne l’assurance formelle que la mission militaire canadienne en Afghanistan ne sera pas prolongée au-delà de 2011. Dans sa plateforme électorale, on peut lire qu’« un gouvernement conservateur réélu dirigé par Stephen Harper […] respectera les conditions de la résolution adoptée au Parlement en mars 2008 » et que, par conséquent, « la mission militaire du Canada en Afghanistan se terminera à la fin de 2011 ». Un an plus tard, le 14 septembre 2009, le porte-parole du Premier ministre réaffirme que « la position du Canada est claire. La composante militaire de la mission prend fin en 2011 ». Cette position « claire » est cependant restée floue sur la possibilité de maintenir des soldats pour des missions non militaires comme la formation des forces de sécurité afghanes. Le 6 janvier 2010, le Premier ministre met fin à cette ambigüité en déclarant que le Canada « n’entreprendra aucune activité qui requière une force de protection militaire significative, la mission deviendra donc strictement civile ». Le Premier ministre a justifié sa décision de retirer complètement les soldats canadiens de l’Afghanistan en expliquant qu’il ne faisait que se conformer à la motion du 13 mars 2008. Toutefois, la motion stipule que les troupes canadiennes doivent se retirer de la région de Kandahar et non de l’ensemble du pays.

 

C’est la secrétaire d’État américaine, Hillary Clinton, qui, en mars 2010, a relancé le débat politique sur le rôle des forces canadiennes en Afghanistan après 2011. Le 29 mars, en demandant officiellement au Canada de maintenir une présence militaire en Afghanistan après 2011, elle a dit tout haut ce que les stratèges militaires américains souhaitent tout bas depuis des mois. Elle a expliqué que des soldats canadiens pourraient « s’occuper davantage de la formation des forces afghanes. Ils pourraient s’occuper des fonctions non militaires comme le développement, la gouvernance, la primauté du droit ». Quelques jours après la déclaration de Mme Clinton, le Premier ministre canadien, Stephen Harper, a clairement prévenu que la mission militaire du Canada se terminerait comme prévu en juillet 2011. Suite à une visite en Afghanistan, le ministre canadien de la Défense, Peter MacKay, a déclaré le 10 avril qu’« après 2011, la mission militaire ne se poursuivra pas. Ce que nous ferons dans le domaine de la formation sera essentiellement dans le secteur policier ». Concernant la demande des Américains de maintenir des soldats pour former l’armée afghane, il a rejeté l’idée, mais pas de façon définitive : « soyons clairs, en ce moment, c’est de la pure spéculation ».

 

En juin 2010, des membres du comité des Communes sur la mission canadienne en Afghanistan se sont rendus à Kandahar. La délégation, qui comprenait des représentants des quatre partis politiques représentés au Parlement, s’est montrée ouverte à divers scénarios concernant le rôle des Forces canadiennes après 2011. Le président du comité, le conservateur Kevin Sorenson, a estimé que le Canada pourrait jouer un rôle important dans la consolidation des forces policières et militaires de l’Afghanistan au-delà de 2011. Le porte-parole libéral en matière d’Affaires étrangères aux Communes, Bob Rae, a déclaré quant à lui que la possibilité que le Canada continue de déployer des soldats pour assurer la formation de l’armée afghane était un scénario que le comité était prêt à envisager. D’autre part, même les représentants du Bloc québécois et du NPD se sont montrés ouverts à l’idée de maintenir une présence militaire résiduelle à des fins humanitaires ou de consolidation institutionnelle. Le représentant du NPD a cependant précisé que la présence militaire n’était pas le seul moyen existant pour atteindre ces objectifs.

 

Au lendemain de ces déclarations, le Premier ministre à répondu en déclarant : « j’ai écouté ces paroles avec un certain intérêt. […] Mais en même temps, notre position est claire, nous planifions la fin de la mission militaire en Afghanistan à la fin de 2011, comme le stipulait la résolution parlementaire de 2008 ». Comme le rappelait en septembre le lieutenant-général Marc Lessard, responsable du commandement de la Force expéditionnaire du Canada, même les missions des forces spéciales prendront fin en 2011. En effet, il a affirmé que « les directives du chef d’état-major de la Défense n’ont pas changé. Elles sont très claires : toutes les troupes canadiennes doivent cesser les opérations en juillet, et nous aurons quitté le pays à la fin de l’année ».

 

Bien que les déclarations du Premier ministre Harper laissent entendre clairement que tous les soldats canadiens quitteront l’Afghanistan à la fin 2011 (à l’exception de ceux assurant la sécurité de l’ambassade), plusieurs questions restaient encore en suspens en 2010. En effet, l’utilisation de termes comme « mission militaire » laissait place à l’interprétation et pouvait ouvrir la porte à des activités de formation. D’autre part, la motion parlementaire du 13 mars 2008 ne prescrivait pas la fin de la mission militaire canadienne en Afghanistan, car elle ne mentionnait que la région de Kandahar. L’absence d’un consensus politique était alors un troisième élément qui pouvait mener le Canada à adopter une position plus nuancée face à une implication militaire. Si la nature de la participation canadienne en Afghanistan ne semblait pas être définitivement établie en 2010, un certain nombre de faits restaient cependant indiscutables. Premièrement, la présence militaire canadienne à Kandahar prendrait fin entre juillet et décembre 2011 comme le stipule la motion du 13 mars 2008. Aucun parti politique ne s’opposait à ce retrait ou ne le remettait en question. Deuxièmement, le Canada était soumis à des pressions diplomatiques régulières et insistantes venant à la fois des États-Unis, de l’ONU et de l’OTAN afin de maintenir une présence militaire en Afghanistan après 2011. Troisièmement, les Forces canadiennes, au cours de leur mission en Afghanistan, ont acquis une expérience spécifique et poussée du contexte afghan et elles ont démontré qu’elles possédaient des compétences de premier ordre tant dans les missions de combat que dans les activités de consolidation de la paix telles que la formation. Quatrièmement, l’opinion publique canadienne était majoritairement opposée à la mission militaire en Afghanistan et de façon encore plus importante à une nouvelle extension de la mission après 2011.

 

Le gouvernement canadien a maintenu avec fermeté sa position selon laquelle la mission militaire canadienne en Afghanistan prendrait fin en 2011 et que les forces canadiennes seraient redéployées à l’extérieur de l’Afghanistan après cette date. En juillet 2011, la mission de combat canadienne s’est retirée et a cédé le commandement des zones surveillées par le Canada aux troupes américaines. Le Groupe de travail sur la transition s’attèle présentement à rapatrier le matériel de la mission de combat canadienne et devrait terminer sa tâche d’ici la fin 2011.

 

LE CANADA EN AFGHANISTAN JUSQU’EN 2014

 

En dépit de la fin de la mission de combat des forces canadiennes à Kandahar, tel que prévu par la motion adoptée en mars 2008, le Canada restera en Afghanistan jusqu’en 2014 par l’entremise d’une mission de formation. Qualifiée de « nouveau chapitre de l’engagement du Canada en Afghanistan » lors de son annonce en novembre 2010 par le Premier ministre, Stephen Harper, cette nouvelle mission redéploie les efforts du Canada au niveau de la formation, de la diplomatie et du développement. Insistant sur les besoins en formation de l’armée afghane, M. Harper brosse le portrait d’« une mission réduite qui se concentre uniquement sur la formation », c’est à dire une mission moins risquée pour les soldats canadiens. Ce nouvel engagement aura quatre grands objectifs : investir dans l’avenir des enfants et des jeunes Afghanes, renforcer la sécurité, la primauté du droit et le respect des droits de la personne, favoriser la diplomatie à l’échelle régionale et contribuer à la prestation d’aide humanitaire.

 

 

L’annonce de la mission de formation survient quelques jours avant le Sommet de l’OTAN à Lisbonne les 19 et 20 novembre 2010, qui officialise le transfert des responsabilités aux forces de sécurité afghanes. C’est ainsi que les membres de l’OTAN conviennent à Lisbonne d’une stratégie de transition permettant aux forces afghanes d’être pleinement responsables de leur sécurité d’ici à 2014. Ce processus se concrétise par un transfert graduel de responsabilités, les premiers districts étant pris en charge par les autorités afghanes dès 2011. La démarche canadienne s’inscrit donc dans une démarche plus globale de renforcement des forces afghanes pouvant permettre ce transfert de responsabilités.

 

Jusqu’à 950 soldats et membres du personnel de soutien formeront donc à partir de 2011 les forces de sécurité afghanes dans des établissements près de Kaboul, et ce jusqu’en mars 2014, dans le cadre de l’opération ATTENTION. L’essentiel de la mission se déroulera à Kaboul ou dans ses environs, avec environ 200 militaires au sein du QG, 250 au Centre de formation militaire de Kaboul, et 200 en banlieue de la capitale, soit 150 à l’est et 50 au sud. Enfin, 50 formateurs seront déployés à Mazar-e-Sharif et 25 autres à Herat. La mission de formation est officiellement opérationnelle depuis le 28 mai 2011 et ses effectifs seront pleinement déployés d’ici décembre 2011. Une équipe composée de 75 militaires canadiens a préparé à partir de la mi-mars les systèmes de communication et l’infrastructure pour la mission de formation.

 

Les efforts de développement et d’aide humanitaire canadiens se poursuivront également en parallèle avec la mission de formation. Plus de 300 millions de dollars seront déboursés au cours de la période 2011-2014. Cette aide se concentrera sur l’éducation, la santé et l’aide humanitaire. L’Afghanistan figure parmi les 10 pays ciblés dans le cadre de l’Initiative de Muskoka du G-8 et le Canada investira 30 millions de dollars par année pour améliorer la santé des mères et des enfants. Jusqu’à 18 millions de dollars par année seront également déboursés en aide humanitaire afin de lutter contre l’insécurité alimentaire chronique et de répondre aux désastres naturels pouvant affecter le pays, tels que les tremblements de terre et les inondations. L’engagement du Canada en Afghanistan entre 2011 et 2014 devrait coûter environ 700 millions de dollars par année.

 

Thomas Poulin , 8 octobre 2010

Andrée-Anne Laurin, mise à jour en août 2011

 

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