Maintien de la paix

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Le maintien de la paix fait référence au type traditionnel d’opérations de paix. Ces missions sont généralement mises sur pied par le Conseil de sécurité des Nations unies, et visent à faire respecter un accord de cessez-le-feu préalablement signé entre deux, ou plusieurs, États belligérants. De nos jours, le terme maintien de la paix est souvent utilisé (à tort) afin de désigner toute la gamme d’opérations de paix supervisées par une organisation internationale.

 

Or, pour être qualifiée de mission de maintien de la paix au sens classique du terme, une opération doit répondre à plusieurs caractéristiques :

 

1. Les effectifs déployés créent une zone tampon entre les parties en conflit afin d’éviter une recrudescence des affrontements violents. Les États belligérants n’ont généralement pas le droit de se trouver à l’intérieur de la zone tampon jusqu’à la terminaison de la mission ;

 

2. Les parties sont des États reconnus par la communauté internationale, excluant ainsi les interventions dans le cadre de guerres civiles ou de révolutions. À ce titre, une ambigüité plane concernant l’Opération des Nations Unies au Congo (ONUC) ainsi que la Force des Nations Unies chargée du maintien de la paix à Chypre (UNFICYP). Les deux opérations se sont déployées dans des conflits intra-étatiques. De plus, l’ONUC avait le mandat d’utiliser la force pour éviter toute escalade du conflit ;

 

3. Les États en cause ont signé un accord de cessez-le-feu avant que la mission ne soit autorisée, consentent à sa création, et s’engagent à coopérer avec ses effectifs ;

 

4. L’opération est mise sur pied par les Nations unies. C’est habituellement le Conseil de sécurité qui les crée ;

 

5. Les États qui fournissent des soldats ne sont pas impliqués dans le conflit ;

 

6. Les cinq membres permanents ne contribuent (généralement) pas à ces missions, laissant ainsi place aux puissances dites moyennes. Cet accord tacite a été respecté, à quelques exceptions près, jusqu’en 1991. Depuis lors, il n’est pas rare de voir les membres permanents déployer des militaires dans le cadre de missions de paix ;

 

7. Les soldats internationaux sont considérés comme étant neutres. Puisqu’ils ne sont pas partie prenante au conflit, les armées belligérantes évitent habituellement d’engager le feu contre eux ;

 

8. Les Casques bleus sont majoritairement des militaires, légèrement armés, et n’ont recours à la force qu’en cas de légitime défense. Puisqu’ils sont neutres et impartiaux, ils ne peuvent pas ouvrir le feu sur l’une ou l’autre des parties. La neutralité est cependant remise en question depuis les tragédies rwandaise et yougoslave où elle a été considérée comme un prétexte à l’inaction. La doctrine Capstone publiée en 2008 stipule que : « Le personnel œuvrant dans une opération de maintien de la paix des Nations Unies doit rester impartial dans ses relations avec les parties au conflit. Toutefois, ceci ne signifie pas qu’il doit rester neutre dans l’application du mandat de la mission ». L’impartialité demeure un principe fondamental du maintien de la paix : elle consiste notamment à réagir de la même manière à des actes similaires, peu importe leur origine.

 

Les militaires ou observateurs qui participent aux opérations de maintien de la paix sont délégués par les États membres des Nations unies de façon volontaire. Même sous l’égide de l’ONU, ces soldats restent toujours sous les ordres de leur gouvernement respectif. Ces derniers peuvent à tout moment rapatrier leurs militaires ou refuser à ce qu’ils participent à certains aspects de la mission.

 

La doctrine Capstone rappelle que le déploiement d’une opération de maintien de la paix doit être un soutien et non un substitut à la recherche d’une solution politique : « Une opération de maintien de la paix déployée avec le consentement des parties au conflit (normalement des États) et composée de « Casques bleus » chargés d’observer une trêve entre les belligérants pendant que les médiateurs cherchent une solution politique au conflit. »

 

Ce type d’opération est considéré comme étant de première génération (voir générations d’opérations de paix). Elles sont autorisées en vertu du chapitre VI de la Charte des Nations unies. En 1988, le prix Nobel de la paix a été remis à l’ensemble des Casques bleus qui ont participé aux opérations de paix depuis leur création afin d’honorer leur apport à la paix et à la sécurité internationales.

La création des opérations de maintien de la paix - huit principes de base

En 1995, le Département des Opérations de maintien de la paix des Nations unies rendait publique un document énonçant huit principes de bases, que le Conseil de sécurité doit considérer avant de mettre sur pied une opération de maintien de la paix. Premièrement, la légitimité est l’élément le plus important d’une mission. Pour être considérée légitime, une opération doit avoir été mise en place et définie par le Conseil, doit être multinationale, excluant les parties en cause dans le conflit, et respecter le mandat confié par la communauté internationale. De surcroît, le Département innova en annonçant que la manière dont une opération est menée est également un critère de légitimité.

 

Deuxièmement, l’ONU considère qu’une mission de maintien de la paix doit jouir, en tout temps, du support de tous les membres du Conseil de sécurité. Leur appui est jugé essentiel au bon fonctionnement des opérations. Le Conseil doit également faire le nécessaire, tant sur le plan diplomatique que politique, pour faire en sorte que leurs résolutions soient mises en œuvre, ainsi que pour seconder le Secrétaire général.

 

Troisièmement, les États contributeurs de Casques bleus doivent être prêts à participer activement aux opérations de maintien de la paix. Un retrait prématuré pourrait engendrer des situations catastrophiques, en plus de miner la capacité des Nations unies à maintenir la paix et la sécurité internationales.

 

Quatrièmement, le Conseil de sécurité doit octroyer un mandat clair et réaliste aux opérations de maintien de la paix qu’il a créées. Une seule et même interprétation d’un mandat par toutes les parties en cause, qu’elles soient impliquées dans le conflit en question ou qu’elles soient contributeurs d’effectifs, est essentielle au bon déroulement des missions.

 

Cinquièmement, une opération de maintien de la paix doit jouir du consentement de toutes les parties impliquées. Puisque par définition, le maintien de la paix n’implique pas d’actions coercitives, il est primordial que les États en cause acceptent le déploiement des Casques bleus sur leur territoire.

 

Sixièmement, une mission de maintien de la paix doit être impartiale et objective. Elle ne doit pas appuyer l’un ou l’autre des acteurs impliqués.

 

Septièmement, les Casques bleus ne peuvent recourir à la force qu’en situation de légitime défense pour défendre leur vie, ou celle d’autres intervenants des Nations unies. Il est toutefois fortement suggéré aux commandants d’opérations de privilégier des techniques excluant la violence, comme la négociation, les mesures défensives et la concentration des forces militaires pour créer un effet de dissuasion. L’emploi de la force ne peut, en aucun temps, être utilisé à titre de représailles.

 

Huitièmement, la mission doit respecter le principe de l’unité de commandement. Les Casques bleus doivent être considérés comme représentant l’ensemble de la communauté internationale et les commandants des contingents nationaux ne doivent pas recevoir d’ordres de leur propre gouvernement. Ils doivent obéir aux commandants des missions.

 

La première opération de maintien de la paix

Il n’y a pas de consensus à savoir quelle fut la première opération de maintien de la paix. Certains estiment qu’il s’agit de l’Organisme des Nations Unies chargé de la surveillance de la trêve en Palestine (ONUST) qui a vu le jour en 1948. Cette mission est la première à être autorisée par le Conseil de sécurité pour superviser une entente de cessez-le-feu. Les effectifs qui y étaient déployés étaient des observateurs non armés. Pour d’autres, cette mission n’est pas la première opération de maintien de la paix puisqu’elle n’agissait pas à l’intérieur d’une zone tampon neutre. De plus, le terme « maintien de la paix » n’était pas encore utilisé à cette époque.

 

Plusieurs jugent plutôt que la première opération de maintien de la paix fut la Force d’urgence des Nations Unies I (FUNU I), créée en 1956. La FUNU a été mise sur pied pour éviter la reprise des affrontements entre l’Égypte, Israël, la France et l’Angleterre, ainsi que pour encadrer l’accord de cessez-le-feu signé par les parties en cause. Elle est considérée comme étant un référent en matière de maintien de la paix puisqu’elle répond à tous les critères énoncés précédemment, à l’exception de l’approbation de tous les États en cause. En effet, le gouvernement israélien a toujours refusé à ce que les soldats internationaux patrouillent son territoire pendant les onze années d’existence de l’opération. Une zone tampon a bel et bien été créée, mais elle se trouvait uniquement du côté égyptien de la frontière. La mission a vu le jour grâce aux efforts du ministre canadien des Affaires extérieures, Lester B. Pearson et du Secrétaire général des Nations unies, Dag Hammarskjöld. Le premier s’est d’ailleurs vu remettre le prix Nobel de la paix en 1957 pour son rôle dans la gestion de la crise. Il est à noter que les termes « maintien de la paix » et « Casques bleus » ont commencé à être employés suite à cette mission.

 

Les opérations de maintien de la paix de nos jours

La très grande majorité des opérations classiques de maintien de la paix ont été créées pendant la guerre froide. Elles visaient alors à éviter que les conflits interétatiques ne dégénèrent en affrontements généralisés. L’effondrement de l’empire soviétique a cependant changé la donne internationale puisque la plupart des conflits des années 1990 se déroulaient à l’intérieur des États, et non pas entre eux, rendant ainsi désuète l’approche classique des Nations unies. Les conflits intra-étatiques ont donné naissance aux missions de paix de deuxième et de troisième génération. La seule opération onusienne mise sur pied depuis la fin de la guerre froide qualifiée de maintien de la paix, est la Mission des Nations Unies en Éthiopie et en Érythrée (MINUEE), créée en 2000. Il s’agissait en outre de la première intervention de la Brigade multinationale d’intervention rapide des forces en attende des Nations Unies (BIRFA). Toutefois, certaines autres opérations de maintien de la paix créées avant que le Mur de Berlin ne tombe existent toujours. C’est notamment le cas pour l’UNFICYP à Chypre, la Force des Nations Unies chargée d’observer le dégagement (FNUOD), ainsi que la Force intérimaire des Nations Unies au Liban (FINUL).

 

Si les opérations de maintien de la paix conduites sous les auspices des Nations unies sont en recul, d’autres organisations internationales ont entrepris de mener des missions de cette nature. C’est notamment le cas de la Communauté Économique et Monétaire de l’Afrique Centrale (CEMAC) qui a dirigé la Force multinationale en Centrafrique (FOMUC) de 2002 à 2008. La Mission de surveillance à Aceh (MSA), en Indonésie, supervisée par l’Union européenne (2005-2006), est également considérée comme en étant une de maintien de la paix au sens traditionnel du terme. Ces opérations sont mises sur pied en vertu du Chapitre VIII de la Charte des Nations unies, qui autorise les organisations régionales à entreprendre des actions en faveur de la paix et de la sécurité internationales.

 

Si les puissances occidentales ont délaissé le maintien de la paix après la parenthèse interventionniste du début des années 1990, il n’est pas rare qu’elles interviennent ponctuellement pour soutenir des missions de paix conduites par d’autres. Ces interventions prennent souvent la forme d’opérations d’imposition de la paix relevant du chapitre VII et menées par des coalitions de volontaires ou d’organisations de sécurité collective, disposant de moyens et de volonté de dissuasion. L’Union européenne est intervenue par deux fois en République Démocratique du Congo pour soutenir la MONUC : l’Opération Artemis (2003) avait été déployée en tant que force intérimaire d’urgence dans la province à Bunia (Ituri) afin de rétablir l’ordre et la sécurité avant d’être relayée par la MONUC tandis que l’opération EUFOR RDC est intervenue pour sécuriser le processus électoral de 2006. Ces opérations ont marqué la construction d’une Politique européenne de sécurité et de défense. L’UE a accepté de les endosser à condition de pouvoir recourir à la force si nécessaire. Leur seule présence semble avoir eu un effet dissuasif à court terme.

 

L’opération déployée par l’UE à la frontière du Tchad, du Soudan et en République centrafricaine (EUFOR Tchad-RCA) préalablement et en appui à la Mission des Nations Unies en République centrafricaine et au Tchad (MINURCAT) a été un peu plus contestée. Elle était soumise au consentement et aux conditions du, controversé, président tchadien, Idris Déby ; de plus elle reposait sur l’implication de la France qui était déjà militairement active au Tchad avec l’opération Épervier – opération dont l’appui avait été décisif pendant l’attaque de N’Djamena par les forces rebelles en avril 2006. Cette opération posait, pour la MINURCAT, le problème de sa dépendance à une opération coercitive distincte et temporaire avec le dilemme à la fois de devenir l’impuissant bouc émissaire d’un amalgame dont elle ne maîtrise pas les paramètres. Le passage de relais entre les deux opérations a soulevé la question d’un transfert de perception (et des attentes de la population) et du différentiel de moyens entre l’ONU et l’UE. En avril 2010, un an après le transfert des responsabilités entre l’EUFOR et la MINURCAT, le président tchadien a estimé que cette dernière ne remplissait pas ses fonctions et a demandé son retrait.

 

Cette approche qui consiste à confier les opérations coercitives aux arrangements régionaux confine le rôle des Nations Unies au maintien de la paix traditionnel, même si celui-ci est appelé à devenir plus « robuste ». Selon la doctrine Capstone (2008), le maintien de la paix robuste diffère de l’imposition de la paix telle qu’elle est circonscrite par le Chapitre VII dans la mesure où il « implique l’emploi de la force au niveau tactique avec l’autorisation du Conseil de sécurité et le consentement du pays hôte et/ou des principales parties au conflit. Ainsi la doctrine Capstone entérine la possibilité pour une opération de maintien de la paix de recourir à la force de manière tactique et non stratégique, c’est-à-dire de façon momentanée et locale afin de protéger son mandat. Le maintien de la paix robuste consiste en « [ l]’emploi de la force par une opération de maintien de la paix des Nations Unies au niveau tactique, avec l’autorisation du Conseil de sécurité, pour défendre son mandat contre des fauteurs de troubles constituant une menace à la population civile ou voulant perturber le processus de paix. »

 

L’idée du maintien de la paix robuste vise notamment à assurer une meilleure protection des civils. Ce thème s’est imposé comme l’un des principaux défis des opérations de maintien de la paix depuis 2009 avec l’adoption de la résolution 1894 (2009) et la publication d’une étude indépendante conjointe du Bureau de la coordination des affaires humanitaires et du Département des opérations de maintien de la paix en juin 2010. Des missions telles que la Mission de l’Organisation des Nations Unies pour la stabilisation en République démocratique du Congo (MONUSCO), l’Opération hybride Union africaine-Nations Unies au Darfour (MINUAD) et la Mission des Nations Unies au Soudan (MINUS) ont entamé des démarches dans ce sens. L’enjeu de cette stratégie est la préservation de la légitimité des Nations Unies.

 

Fiche originale de Charles Létourneau, (UQAM) 
Mise à jour le 20 octobre 2010 par Haingo Rakotonirina, doctorante, Université de Montréal

 

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