Médiation

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Dans le système international westphalien actuel, caractérisé par la souveraineté des États, la grande capacité destructrice des armes détenues de part et d’autre et l’absence d’une autorité centrale qui ait le pouvoir de réguler les comportements internationaux, la possibilité de régler les différends sur une base volontaire et non violente est hautement nécessaire.

 

La médiation, à l’échelle internationale, sert cet objectif. Ses fonctions sont, en amont, de prévenir un conflit, ou une fois celui-ci ouvert, de limiter son escalade ou sa propagation, de trouver une solution rapide à celui-ci, d’éviter ou de minimiser l’usage de la violence, de faire respecter le droit international et de promouvoir un environnement pour de meilleures relations futures entre les parties en conflit [1]. La médiation n’est pas un nouveau moyen pacifique pour régler les conflits : elle a été utilisée dès l’Antiquité comme en témoignent des références dans la Bible, l’Iliade d’Homère et la pièce Ajax de Sophocle. Elle intervient dans la continuité des efforts des concernés pour gérer leur conflit et implique l’intervention non coercitive d’un tiers (un individu, un groupe ad hoc, un organisme régional ou international ou un État) qui cherche à influencer ou à résoudre un conflit particulier. La médiation n’est pas non plus une solution universelle. Les enjeux de certains conflits vont bien au-delà de l’opposition entre deux parties : cela peut inclure des intérêts régionaux et internationaux. Or la médiation, qui tend à être un mode de règlement des conflits « gagnant – gagnant », n’est parfois pas un recours envisageable, que ce soit par les parties ou par les autres acteurs intéressés à ce que le conflit se termine, ou se perpétue. Pour que la médiation puisse permettre aux parties de régler, plusieurs conditions doivent être réunies :


  • les parties doivent vouloir participer au processus.
  • les parties doivent être légitimes aux yeux de la population qu’elles disent représenter.
  • le médiateur doit être compétent et accepté par toutes les parties ; il doit avoir une bonne connaissance de celles-ci, de leur contexte social et culturel ainsi que des faits du conflit.
  • le mandat du médiateur doit être assez large et les ressources allouées suffisantes, en termes de soutien et de flexibilité.

 

L’Organisation des Nations Unies (ONU) utilise la médiation depuis sa création, par l’intermédiaire des bons offices du Secrétaire Général (SG) et de ses envoyés spéciaux. Actuellement, 62 représentants spéciaux du SG sont déployés, dont 30 en Afrique, 11 en Asie et dans le Pacifique, dix au Moyen-Orient, sept en Europe et quatre dans les Amériques. Le SG a également un conseiller spécial sur les questions reliées à la prévention et à la résolution des conflits déployé depuis mars 2007, [2]. D’autres acteurs moins médiatisés et pourtant influents, aux niveaux international, régional et local sont également susceptibles d’intervenir pour le compte de l’ONU, comme les Casques Bleus, les représentants d’autres agences onusiennes sur le terrain comme le Haut Commissariat des Nations Unies pour les Réfugiés (HCR), le Programme des Nations Unies pour le Développement (PNUD) et le Bureau de coordination des Affaires Humanitaires (OCHA).

 

La médiation est donc un élément inhérent au travail de l’ONU, qui s’exerce à différents niveaux, et en particulier en parallèle et au sein des opérations de paix. En amont de ces opérations, au plus haut niveau stratégique, la médiation est souvent utilisée pour mettre un terme au conflit par la signature d’un accord de paix ou d’un cessez-le-feu. Pendant ces opérations, la médiation onusienne, exercée par le chef de la mission lui-même, le Représentant spécial du SG, ou par les autres membres de celle-ci à différents niveaux, permet de maintenir un dialogue entre les parties pour favoriser la mise en œuvre de l’accord et résoudre les différends qui peuvent aisément survenir dans le contexte de fragile stabilité des périodes post-conflits. Après les opérations, ce mode pacifique de règlement des conflits, auquel peuvent avoir recours des mandataires de l’ONU et d’organisations régionales associées, est une garante de la lente consolidation de la paix.

I. La médiation au coeur du mandat onusien

La résolution pacifique des conflits est au cœur même de la mission de l’ONU, comme en témoigne l’article premier de la Charte des Nations Unies. En effet, ses objectifs sont de « maintenir la paix et la sécurité internationale » et de « réaliser, par des moyens pacifiques, conformément aux principes de la justice et du droit international, l’ajustement ou le règlement des différends ou de situations, de caractère international, susceptibles de mener à une rupture de la paix ».

 

La médiation est mentionnée explicitement à l’article 33.1 du Chapitre VI de la Charte qui énumère les moyens pacifiques de résolution des conflits, ainsi que dans plusieurs résolutions de l’Assemblée Générale des Nations Unies (ci-après Assemblée Générale), comme la Déclaration de Manille de 1982 et la déclaration lors de la réunion de suivi du Sommet du Millénaire de 2005 [3] . Un des principaux mandats du SG, de ses agences mais aussi de ses collaborateurs régionaux, est donc d’agir en tant que médiateur dans les conflits qui menacent la stabilité et la paix internationales. La responsabilité de renforcer les outils onusiens pour la médiation a été réitérée à l’automne 2008 par le Président du Conseil de Sécurité [4] .

 

La médiation menée par les Nations Unies peut intervenir suite à différentes démarches : un appel des parties, une demande de l’Assemblée Générale (art. 14 de la Charte), une décision du Conseil de Sécurité (art. 33.1), ou une évaluation de la situation par le Secrétaire Général lui-même (art. 98 et 99).

II. La médiation onusienne en pratique : les conditions de succès ou d’échec

Conformément à son mandat, l’ONU est l’organisation qui a, depuis sa création, fait le plus d’interventions dans la résolution de conflits internationaux. De 1945 à 1995, l’ONU a conduit 23% des tentatives de médiation internationale initiées dans le monde entier (615 initiatives de médiation sur un total de 1485), dont 17% ont été menées par le Secrétaire Général en personne (soit 103 médiations en 50 ans) et 33% par ses envoyés spéciaux (soit 206 médiations) [5] .

 

Les efforts onusiens de médiation n’ont pas toujours été couronnés de succès. L’ONU détient quelques leviers spécifiques pour permettre à des parties en conflit de parvenir à un règlement : son impartialité potentielle, sa connaissance du terrain grâce à ses agences régionales, son expérience en médiation. Pourtant, les conditions du succès – ou de l’échec – des médiations onusiennes sont très influencées par des facteurs qui varient entre chaque conflit, comme la nature de celui-ci, les caractéristiques des parties, les qualités du médiateur et la stratégie de médiation.

La nature du conflit et les caractéristiques des parties

La médiation onusienne menée au Guatemala à l’issue de la guerre civile est qualifiée de mission réussie. Elle a bénéficié de l’implication de toutes les parties et le processus de paix a fait l’objet d’un soutien international significatif.

 

La guerre civile guatémaltèque a fait plus de 150 000 morts et 50 000 « disparus ». Elle opposait le gouvernement du Guatemala et l’Unité Révolutionnaire Nationale Guatémaltèque. Ces deux parties ont pu négocier, face-à-face, grâce à l’entremise d’un médiateur onusien, lequel a permis de restaurer un certain niveau de confiance entre elles. Le médiateur a reçu l’appui de six « Amis » du processus de paix (Norvège, EU, Mexique, Venezuela, Espagne et Colombie), ce qui a renforcé l’importance accordée à la résolution de ce conflit. La médiation a abouti à un accord de paix en 1996. La réussite de cette médiation a résulté de la combinaison d’un ensemble d’éléments : les parties étaient prêtes à trouver un accord ; le médiateur, compétent, a su gagner la confiance des parties ; la médiation onusienne a attiré l’attention internationale sur le processus, et la société civile a été impliquée dans le règlement [6] .

 

En revanche, la médiation onusienne effectuée en Afghanistan à partir de 1982, conflit hautement conditionné par la Guerre Froide puis par la fin de celle-ci, illustre les difficultés voire l’impossibilité de régler par médiation dans certaines circonstances [7] .

 

À l’issue de la Guerre Froide, l’Afghanistan qui constituait un terrain stratégique pour les États-Unis (ÉU) et l’URSS auparavant, a perdu son attrait pour les deux puissances. Après le retrait des troupes soviétiques en 1989, l’ONU a tenté de créer un gouvernement légitime formé par une coalition de chefs militaires avec l’objectif de remplacer l’ancien gouvernement soutenu par l’Union soviétique. Le conflit touchant au transfert de souveraineté, la médiation avait d’emblée peu de chance de réussir [8].

 

Par ailleurs, la voie de la médiation n’était pas, aux yeux des parties, plus avantageuse que la poursuite du conflit [9] . Les parties n’étaient donc pas prêtes au compromis. En raison du soutien apporté par des acteurs régionaux comme le Pakistan et l’Arabie Saoudite ainsi que par les États-Unis avant 1991 aux Mujahideen, ceux-ci percevaient qu’ils détenaient plus de pouvoir que l’opposition et ne voyaient donc pas d’avantage à trouver un accord par l’entremise des Nations Unies. Ceci aurait pu être contrebalancé par une pression extérieure comme les ÉU, mais ceux-ci n’ont pas agi en ce sens.

 

Enfin, les intérêts divergents des acteurs régionaux dans l’issue du conflit afghan et le retrait des ÉU ont diminué l’influence et la crédibilité de la médiation onusienne.

 

Depuis 1945, d’autres médiations onusiennes n’ont pas abouti à des accords de paix, comme entre l’Inde et le Pakistan où l’ONU est engagée depuis 1948, Chypre (depuis 1964), et au Sahara Occidental (depuis 1976). Ces situations sont des conflits « gelés », dans lesquels les parties ont des intérêts très divergents et ne sont pas prêtes à faire les concessions nécessaires pour trouver une entente. Pourtant, contrairement aux apparences, le travail de médiation dans ces zones de conflit, notamment par les Casques Bleus qui sont en première ligne, fait partie du quotidien des acteurs onusiens. Ces efforts de médiation ne sont pas ou peu documentés, pourtant en préservant le statu quo ils contribuent au lent processus de construction de la paix.

Les qualités du médiateur

Bien que ce soit bel et bien les parties qui soient responsables du processus, certaines qualités du médiateur sont cruciales au bon déroulement et parfois à l’issue de la médiation. Un médiateur doit être à l’écoute – active – des parties, afin de pouvoir saisir les enjeux et les différentes dimensions du conflit et éventuellement d’être capable de les aider à trouver une solution aux différends. Celui-ci doit également être doté d’un très grand sens de l’observation, notamment pour porter attention au langage corporel et non verbal des parties. Son approche doit être positive (à l’opposé d’une attitude nourrie de préjugés à l’égard des parties et du règlement), soit une attitude ouverte et encourageante vis-à-vis des parties, la pensée que les parties sont capables de régler leurs différends. Comme les médiateurs travaillent dans des situations de crises, il est indispensable qu’ils aient le sens de l’initiative, de l’adaptation et de la flexibilité. Il est un autre aspect extrêmement important : une sensibilité et une connaissance du contexte culturel et social des parties et de leur conflit.

 

Ces habiletés facilitent le travail du médiateur et maximisent l’impact de son action. Bien que ces qualités soient en partie souvent innées, elles doivent être renforcées par une formation adéquate, à l’attention des acteurs de la médiation aux différents niveaux : au niveau politique, pour les envoyés du Secrétaire Général et de ses Représentants spéciaux, et au niveau opérationnel, pour les Casques Bleus ainsi que pour les fonctionnaires d’autres agences onusiennes sur le terrain.

La stratégie de médiation et les tensions inhérentes à ce mode de règlement des conflits

La médiation internationale, comme les opérations de paix, est traversée par différentes tensions, ce qui influence nécessairement l’approche du conflit. Alors que la médiation vise d’abord à conduire les parties à trouver un terme à leur conflit, celle-ci ne peut pas faire complètement abstraction du droit à la justice et du cadre des droits de la personne. C’est le dilemme paix versus justice, qui rappelle l’extrême importance de coordonner la résolution du conflit et le travail de la justice.

 

La médiation est un processus qui repose sur la confidentialité. Ceci vise à obtenir la confiance des parties et à favoriser un véritable dialogue entre elles. Mais ce processus doit aussi être inclusif. Les populations concernées doivent être tenues informées du processus de paix et impliquées dans celui-ci à plusieurs niveaux, tout accord de paix approuvé uniquement par les dirigeants risquant de se révéler caduque ou irréalisable. La médiation est un processus volontaire qui n’a pas de mécanisme formel contraignant à son issue pour vérifier la mise en œuvre de l’accord de paix ou du cessez-le-feu. Or, dans le contexte troublé de conflits, le consentement des parties est parfois volatile. Comme la signature d’un accord de paix n’est pas une fin en soi, mais bien le début du processus pour l’établissement de la paix, le suivi de la mise en oeuvre de l’accord, notamment par le biais d’une opération de maintien de la paix, a un rôle complémentaire et fondamental à jouer pour protéger l’accord de paix et s’assurer que celui-ci est respecté.

III. Les contraintes opérationnelles de l’ONU conditionnent ses capacités de médiation

La structure et le fonctionnement de l’ONU ont un impact sur sa capacité à régler des conflits : en tant que médiateur, l’ONU doit régulièrement composer avec plusieurs contraintes, parmi lesquelles ses ressources limitées et l’instable niveau d’engagement, de coopération et de consensus entre ses États membres. Les ressources que la médiation exige en termes de personnel, de temps et d’argent sont importantes, bien que certainement en deçà des coûts d’une procédure judiciaire internationale. Or les ressources de l’ONU ne sont, par nature, jamais excédentaires, et contrairement à la volonté affichée des États, la médiation ne fait pas partie de leurs priorités de financement.

 

Une autre contrainte est l’influence des États membres sur le processus. Un faible engagement de leur part affecte le soutien financier à l’ONU et la disponibilité du personnel et du matériel. Un plus ou moins fort consensus entre eux peut aussi renforcer ou affaiblir la position du médiateur onusien. Le système international dans lequel l’ONU s’inscrit, soit celui de la souveraineté proclamée des États et la présence d’intérêts distincts et de coalitions, constitue une donnée de base contraignante. La souveraineté est un argument presque sans appel que les États utilisent quand ils refusent de collaborer. En outre, la médiation n’est efficace que si les parties le souhaitent vraiment. Or, dans le cas d’une médiation internationale, l’issue d’un conflit intéresse souvent non seulement les parties mais aussi les États voisins et/ou la communauté internationale dans son ensemble. Le succès d’une médiation internationale onusienne repose donc sur plusieurs facteurs dont la réunion n’est pas évidente. La participation des parties au conflit au processus de la médiation est indispensable, mais parfois peut ne pas suffire ; il faut aussi le soutien de la communauté internationale et/ou des organisations régionales.

IV. Le renforcement des capacités onusiennes de médiation

La médiation pratiquée par les Nations Unies a évolué depuis sa première inscription dans la Charte. Des bons offices conduits par le Secrétaire Général en personne, la médiation est aujourd’hui menée à plusieurs niveaux, par des professionnels, dans plusieurs zones troublées du monde. La nécessité de former les agents onusiens à la médiation et celle de renforcer les capacités onusiennes de médiation sont de plus en plus reconnues, comme en témoignent les nouveaux outils dont s’est récemment doté le Département des Affaires politiques de l’ONU.

Les apports de l’unité de soutien à la médiation (Mediation Support Unit, MSU) et du site UN Peacemaker


L’unité de soutien à la médiation (plus connue sous son acronyme anglais MSU) a été établie afin de centraliser les efforts de médiation déployés de par le monde, en réponse à une demande diffuse au sein des Nations Unies, reprise notamment dans le Rapport du Groupe de Personnalités de Haut Niveau de 2004, « Un monde plus sûr : notre affaire à tous ».

 

Kofi Annan a identifié les tâches-clé de cette unité [10] . Celle-ci doit :

  • conseiller, informer les médiateurs en termes de substance, de procédures et des normes ;
  • répertorier les leçons apprises et les bonnes pratiques ;
  • contribuer à une meilleure sélection et formation des médiateurs ;
  • les assister dans leur mandat par un soutien logistique approprié et en temps opportun ;
  • renforcer la coordination entre les différentes institutions médiatrices.

 

Les objectifs majeurs sont de renforcer les capacités de médiation au sein des Nations Unies et de créer une mémoire institutionnelle. Le renforcement des capacités de médiation a d’abord exigé de faire un état des lieux des efforts de médiation internationale, auquel ont contribué les rencontres régionales organisées à l’initiative de la MSU. Ces rencontres visaient à réunir des médiateurs aguerris issus du système onusien et d’autres organisations régionales, afin d’apprendre des différentes expériences de médiation à l’échelle internationale et de déterminer ce que la MSU pouvait apporter aux médiateurs et aux organisations régionales afin de renforcer les capacités de médiation existantes. Les rapports de ces rencontres mettent en évidence les réalités spécifiques de chaque région, au niveau de la nature des conflits (par exemple l’Europe de l’Est et l’espace de l’OSCE ont plutôt expérimenté des conflits gelés, l’Afrique des conflits ethniques) et des efforts de médiation réalisés par le passé. Il en ressort que la régionalisation de la médiation, à l’instar de la régionalisation des opérations de paix, est déjà bien établie. Les médiateurs locaux ou régionaux ont l’avantage de la connaissance du terrain, des parties et des conflits ; ils peuvent aussi bénéficier d’une crédibilité préétablie. Dans ces cas, la médiation onusienne devrait venir en soutien aux efforts locaux et/ou régionaux de médiation.

Plusieurs recommandations à l’attention du travail de la MSU ont fait l’unanimité :

 

  • promouvoir un processus de paix inclusif
  • former les médiateurs ou professionnaliser le champ de la médiation
  • impliquer les médiateurs dès le début du processus de paix
  • valoriser la place des femmes dans les groupes de médiateurs et dans la recherche de solutions
  • renforcer la coordination des différents acteurs entre eux, ainsi qu’avec la population civile
  • assurer un financement suffisant et non dirigé pour la médiation
  • faire un suivi de la médiation

 

Depuis sa création, la MSU a commencé son travail de conseil auprès des médiateurs. Elle a notamment contribué aux efforts de médiation au Darfour en 2007 en préparant des mémorandums à l’attention des médiateurs concernant les efforts de paix passés dans cette région ainsi que sur les négociations fructueuses qui avaient mis un terme au conflit entre le Soudan du Nord et du Sud en 2005.

 

La création de la mémoire institutionnelle se fait petit à petit depuis 2006 grâce au site UN Peacemaker. Ce site répertorie l’ensemble des accords de paix, de cessez-le-feu et des autres accords intra-nationaux, internationaux et régionaux, qui ont nécessité, pour la plupart, des efforts de médiation en amont, et il précise le cadre juridique de la médiation onusienne. Le site donne accès à des articles scientifiques ainsi qu’à des guides à usage pratique. UN Peacemaker vise à documenter et à rendre accessible l’expérience onusienne de la médiation de la façon la plus large possible, sans pour autant prescrire de solutions. Le site reconnaît en effet que chaque tentative de faire la paix est unique et qu’une stratégie qui a fonctionné dans une situation peut ne pas être applicable ailleurs. Pourtant, le partage d’informations et d’expériences en médiation peut promouvoir la créativité pour surmonter de nouveaux défis et mieux diriger les efforts futurs.

L’équipe de médiateurs substituts : une équipe hautement qualifiée mais bien petite

L’équipe de médiateurs hautement expérimentés et substituts (plus connue sous son nom anglais de « Standby team »), composée lors de sa mise sur pied en 2008 de six médiateurs, vise à aider l’ONU à répondre plus rapidement aux crises [11] . Lors de sa première année de fonctionnement, ses médiateurs sont intervenus dans le domaine de la construction de la paix et de la diplomatie préventive, au Kenya, en République Centrafricaine, aux Comores, à Chypre, en Iraq, à Madagascar, au Népal et en Somalie. Ils ont aussi facilité le dialogue entre Belgrade et Pristina. Leur mandat est de venir en renfort non seulement à des envoyés onusiens mais aussi à des opérations de paix et à d’autres médiateurs. Chacun a un champ individuel de spécialité, tels que les arrangements pour la sécurité (sur les questions de cessez-le-feu, de démobilisation, de désarmement et de réintégration des combattants), la justice transitionnelle et les droits de la personne. Chaque médiateur est nommé pour un an. Un processus de recrutement est en cours pour les remplacer dans leurs fonctions.

 

Le mandat de cette équipe est très ambitieux. Malheureusement, comme maintes opérations de paix, en particulier celles en Afrique, les ressources allouées à cette équipe sont limitées et en deçà des besoins pressentis pour une telle mission. Il est donc à souhaiter que dans les années à venir, cette équipe bénéficie de la nomination d’autres médiateurs très compétents et d’un soutien financier inconditionnel ; cela renforcerait son autonomie, sa capacité de réaction et l’efficacité des médiateurs.

 

Anne-Claire Gayet

Coordonnatrice de la Chaire Hans et Tamar Oppenheimer en Droit international public 
Université McGill 
29 juillet 2009

 

 

Bibliographie

Ajello, A., Cavalier de la paix – Quelle politique européenne commune pour l’Afrique ?, Éditions complexes et GRIP, 2000.

Bercovitch, J., “The United Nations and the Mediation of International Disputes” dans R Thakur (dir.), The United Nations at Fifty - Retrospect and Prospect, Dunedin, New Zealand, Otago Foreign Policy School Symposium, Otago University Press, 1996.

Bush, R.A.B. et J.P. Folger, The Promise of Mediation : the Transformative Approach to Conflict, Rev. éd., San Francisco, CA, Jossey-Bass, 2005.

Département des Affaires politiques des Nations Unies, "On Call UN Mediation Team : a Valuable Resource, UN says", Communiqué de presse, 10 juin 2009.

Groupe de personnalités de haut niveau sur les menaces, les défis et le changement, Un monde plus sûr : notre affaire à tous, New York, 2004.

Latin American Faculty of Social Sciences (FLACSO), Department of Political Affairs of the United Nations, Operationalising Mediation Support : Lessons from Mediation Experience in Latin America and the Caribbean, San Jose, Costa Rica, 2007.

Merrills, J.G., International Dispute Settlement, 2ème éd., Cambridge University Press, 1996. Reychler, L. et Paffenholz, T. (dir.), “Construire la paix sur le terrain - Mode d’emploi”, Éditions complexes, GRIP, 2000.

Tunnicliff, K.H., The United Nations and the Mediation of International Conflict, Michigan, USA, University of Iowa, University Microfilms International, 1984

UNDPA, OSCE, Geneva Centre for Security Policy (GCSP), Operationalising Mediation Support : Lessons from Mediation Experiences in the OSCE Area, Geneva, 2008.

Notes de bas de page

[1] Bercovitch, J. et J. Fretter (dir.), Regional Guide to International Conflict and Management from 1945 to 2003, Washington, CQ Press, 2004.

[2] Jan Egeland, Tableau récapitulatif des Envoyés spéciaux et des Représentants du Secrétaire général, en ligne.

[3] “Conscients de l’importance que revêtent les bons offices du Secrétaire général, notamment pour la médiation des différends, nous approuvons les efforts qu’il déploie pour renforcer ses moyens d’action dans ce domaine.” (AG, Document final du Sommet mondial de 2005, A/60/L.1. §76).

[4Déclaration du Président du Conseil de Sécurité, 23 septembre 2008, 5979e rencontre.

[5] Bercovitch, J. et J. Fretter (dir.), Regional Guide to International Conflict and Management from 1945 to 2003, Washington, CQ Press, 2004.

[6] Stanley, W. et D. Holiday, “Everyone Participates, No One is Responsible : Peace Implementation in Guatemala” dans Stephen John Stedman, Donald Rothchild et Elizabeth M. Cousens (dir.), Ending Civil Wars : The Implementation of Peace Agreements, Boulder, Colorado, Lynne Reinner, 2002.

[7] Anwar-ul-Haq, A., “The Failure of United Nations Mediation in Afghanistan”, dans Afghanistan - A Country Without a State ?, Christine Noelle-Karimi, Conrad J. Schetter, et Reinhard Schlagintweit (dir.), Francfort, IKO, 2002.

[8] St. Jean, E., Somalia and Afghanistan : The United Nations’ Failures to Assist in the Transitions to Legitimacy, University of British Columbia, 2004.

[9] Zartman, W.I., “The Timing of Peace Initiatives : Hurting Stalemates and Ripe Moments”, The Global Review of Ethnopolitics, 2001

[10] Policy Advisory Group Seminar, United Nations Mediation Experience in Africa, Cape Town, South Africa, 2006.

[11] Département de l’information publique, Division des médias, "United Nations announces new “on-call” mediation team to advise peace envoys in field", Communiqué de presse, 5 mars 2008, en ligne.