Mission intégrée

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La nature de plus en plus complexe des opérations de paix a rendu indispensable la définition d’un concept de mission intégrée, qui fait participer tous les acteurs du maintien de la paix, de la consolidation de la paix et de l’action humanitaire au processus de planification et au suivi de la mission, pour assurer la mise en œuvre d’une stratégie globale pour la transition de la guerre à la paix.

 

La mise en place d’une mission intégrée est envisagée dans les pays où une opération de paix est déployée en même temps que d’autres éléments du système des Nations Unies en charge d’aspects tels que le développement et l’aide humanitaire. Les opérations de paix modernes de l’ONU sont en effet déployées dans le cadre d’un effort international beaucoup plus large, à l’échelle de tout le système de l’ONU, visant à construire une paix durable dans les pays en situation de sortie de crise. L’objectif est de faire en sorte que tous les partenaires travaillent en étroite coopération et de manière coordonnée.

Evolution et définition du concept

La notion d’intégration a été concrètement évoquée dans le Rapport Brahimi en 2000 qui recommandait la création, au Siège, d’ « équipes spéciales intégrées », qui seraient mises en place dès la phase de planification et maintenue, éventuellement sous une forme plus réduite, pour assurer un soutien efficace à la mission déployée sur le terrain. Une telle équipe serait « une entité unique qui rassemble tous les personnels d’appui et tous les experts nécessaires, détachés de divers services du Siège correspondant à toutes les fonctions des missions ».

 

Le concept d’intégration devient l’un des aspects essentiels du processus de réforme des opérations de paix des Nations Unies. En 2005, une équipe indépendante avait proposé une définition des missions intégrées dans son Rapport sur les missions intégrées : « Une mission intégrée est un instrument par lequel l’ONU tente d’aider les pays dans leur transition de la guerre à la paix durable, ou d’aborder une situation aussi complexe qui requiert une réponse du Système des Nations Unies dans son ensemble, en incorporant divers acteurs et approches dans un cadre politico-stratégique global de gestion de crise. »

 

Le terme « mission intégrée » apparaît à nouveau dans la Note du Secrétaire général de 2006 dans laquelle il souligne qu’il s’agit d’un concept en pleine évolution et que l’intégration est un principe directeur pour la définition et la mise en œuvre des opérations de l’ONU dans les situations d’après-guerre et pour lier les différentes dimensions du renforcement de la paix (politique, développement, humanitaire, droits de l’homme, Etat de droit, aspects d’ordre social et de sécurité) dans une stratégie de soutien cohérente. Il ajoute qu’une mission intégrée est basée sur un plan stratégique commun et une compréhension partagée des priorités et des types d’interventions qui doivent être entrepris à différentes étapes du processus de reconstruction.

 

La décision du 26 juin 2008 (n°2008/24) du Secrétaire général définit une « présence intégrée des Nations unies » comme correspondant à toute situation où l’ONU dispose d’une opération de maintien de la paix multidimensionnelle ou d’une mission politique qui vient s’ajouter à une équipe pays. Sur la base de cette décision, une présence intégrée de l’ONU sera dirigée par le Représentant spécial du Secrétaire général. Lorsqu’il s’agit d’une opération de maintien de la paix multidimensionnelle, le DOMP retient son rôle de département en charge au Siège. Lorsqu’il s’agit d’une mission politique, c’est le DAP ou le DOMP qui en gardent la direction.

 

Le terme mission intégrée est à nouveau défini en mai 2009 dans le cadre des directives pour le Processus de planification intégrée des missions comme correspondant à des missions de terrain structurellement intégrées comme par exemple une mission de maintien de la paix de l’ONU ou une mission politique spéciale dirigée par une personne possédant des fonctions doubles Représentant spécial adjoint du Secrétaire général (RSASG)/Coordonnateur résident (CR) ou triples de RSASG/CR/Coordonnateur humanitaire responsable devant le Représentant spécial du Secrétaire général/Chef de mission.

 

On distingue plusieurs échelons dans l’intégration des missions :

 

-au sein du Département des opérations de maintien de la paix pour la planification des missions et leur suivi ;

-entre le Département des opérations de maintien de la paix et la mission un fois déployée ;

-entre les différentes composantes, militaires, civiles et de police, de la mission de paix sur le terrain ;

-entre la mission de paix et les autres institutions du système onusien présentes sur le terrain, ainsi que les autres organisations gouvernementales, non-gouvernementales ou locales.

Un autre schéma serait de distinguer l’intégration en fonction des acteurs, à l’image de cercles concentriques, dont le centre serait l’opération de paix :

-un premier cercle intégrant les composantes de l’ONU chargées du maintien et de la consolidation de la paix

-un second cercle intégrant les Agences, Programmes et Fonds des Nations Unies présents dans le pays de déploiement de la mission

-un troisième cercle qui intégrerait les autres acteurs présents sur le terrain (humanitaire, développement, droits de l’homme…).

 

L’intégration est de plus en plus difficile à mettre en oeuvre au fur et à mesure que l’on élargit le cercle.

Coordonner la planification et assurer le soutien de la mission

Le Rapport Brahimi a donc pour la première fois évoqué la nécessité de mettre en place des équipes spéciales intégrées au DOMP qui seraient effectives pendant la phase de planification, pour réunir les experts dans tous les domaines concernés par l’opération de paix. Elles devaient être maintenues, à une échelle plus limitée, pour la gestion de la mission une fois déployée. Ces équipes devraient avoir un pouvoir de prise de décision et non un rôle purement consultatif. La constitution de ces équipes devrait permettre d’instaurer plus de coordination au sein même du DOMP (Bureau des opérations, Division du personnel militaire et de la police civile, Bureau d’appui aux missions), mais aussi avec les autres départements de l’ONU, les Agences, Fonds et Programmes des Nations Unies (Programme alimentaire mondial, UNICEF, Programme des Nations Unies pour le développement, Organisation mondiale de la santé…) et les pays fournisseurs de contingents qui devraient tous être intégrés à l’équipe à un moment donné.

 

Le concept a évolué vers celui d’équipes opérationnelles intégrées mises en place à présent de manière généralisée au sein du DOMP pour la gestion des opérations de paix. La prépondérance du DOMP pour gérer des missions dont une grande partie des fonctions relève d’autres département de l’ONU reste encore une des principales difficultés, tant au niveau du Siège que du terrain.

Sur le terrain, des difficultés pour conjuguer les différentes fonctions de la mission

Comme évoqué précédemment, la mission intégrée se définit sur le terrain par le fait que le Représentant spécial adjoint du Secrétaire général (RSASG) est également le Coordonnateur résident (CR)/Coordonnateur humanitaire (CH) dans le pays, responsable directement devant le Représentant spécial du secrétaire général, qui est l’autorité suprême de toutes les composantes de l’ONU dans le pays. De manière générale dans le système de l’ONU, le CR/CH a pour fonction d’harmoniser les activités de développement et humanitaires dans le pays d’affectation. Dans les missions intégrées, ce rôle est attribué au RSASG qui doit donc conjuguer des fonctions de direction des éléments politiques, militaires et humanitaires de l’opération de paix.

 

On peut par exemple citer la MANUA (Afghanistan) ou un RSASG est aussi Représentant résident (RR), Coordonnateur régional et Coordonnateur humanitaire ou l’ONUCI, la MINUSTAH et la MINUS ou le RSASG est aussi CR et CH.

 

La concentration de toutes ces fonctions entre les mains d’un seul homme est critiqué à plusieurs niveaux. En effet, il était d’usage qu’une opération de maintien de la paix soit dirigée par un militaire – le commandant de la force –, directement responsable devant les Représentant spécial du Secrétaire général. Dans une mission intégrée, ces éléments militaires se trouvent sous l’autorité d’un civil, le RSASG, qui ne dispose pas de toute l’expérience requise pour diriger des troupes. En outre, les priorités de chaque entité de la mission peuvent diverger en fonction de la situation, entraînant certaines frustrations même parmi du personnel onusienne.

 

En plus du personnel de l’ONU, de nombreuses organisations rattachées ou non au système des Nations Unies sont présentes sur le terrain. Leur mandat peut se confondre avec certaines des missions de l’opération de paix. Une coordination étendue est nécessaire, non seulement entre les équipes de l’ONU, donc, mais aussi avec les autres organismes sur place. Ils doivent poursuivre les mêmes objectifs à long terme et connaître les priorités de chacun.

 

Cela vise des organisations comme le Comité international de la Croix-Rouge (CICR) dont la position actuelle est qu’il n’est pas possible de combiner des objectifs politiques, militaires et humanitaires. Le CICR a souligné qu’il est « nécessaire de préserver la neutralité, l’impartialité et l’indépendance de l’action humanitaire qui a pour seul but d’assister et de protéger les victimes en fonction de leurs besoins ». Ses représentants estiment qu’il faut distinguer la dimension militaire et de sécurité des « activités de protection » des opérations de paix, dune part, des activités de protection assurées par les acteurs humanitaires, d’autre part. Selon eux, l’action politique et militaire ne doit pas être confondue avec l’action humanitaire, au risque de compromettre le travail et la sécurité du personnel humanitaire.

 

Oxfam International recommande un engagement constructif avec les missions intégrées de l’ONU mais souligne néanmoins qu’il existe un risque d’associer les travailleurs humanitaires à une des parties au conflit et par conséquent d’entraîner des attaques sur ces travailleurs humanitaires et ceux qui les assistent. Ainsi, ils insistent sur la nécessité pour l’organisation de ne pas être soumise à la gestion directe de l’ONU et de rester en dehors de ses missions intégrées. En outre, ils recommandent que la fonction humanitaire de l’ONU ne soit pas entièrement intégrée à la mission de maintien de la paix, particulièrement quand les troupes de l’ONU peuvent être perçues comme hostiles. Ces fonctions humanitaires devraient être conduites séparément par le Bureau de la coordination des affaires humanitaires de l’ONU (OCHA).

 

L’un des enjeux va donc être de trouver un cadre de concertation qui convienne à tous afin d’adopter, pour un pays ou une région donnés, une vision commune à long terme des politiques de transition et de développement. La principale difficulté concerne les institutions qui souhaitent garder leurs distances avec le processus politique et la reconstruction du pays, bien que tous aient pourtant conscience de la nécessité de faciliter l’intégration des missions. Les organisations d’assistance humanitaire ont par exemple un avantage à profiter des capacités militaires d’une opération de paix pour leur protection. Une meilleure communication sur les missions de chacun permet une répartition et une gestion plus rationnelle des ressources de la communauté internationale dans les différentes phases de reconstruction. Il est certain que le concept de mission intégrée est en pleine évolution et que l’ONU, les agences spécialisées et les organisations non gouvernementales réfléchissent sérieusement à la meilleure façon de poursuivre une stratégie cohérente sur le terrain.

 

Des missions intégrées ont été ou sont encore menées notamment dans les pays suivants : Afghanistan, Burundi, Cote d’Ivoire, Timor oriental, Haiti, Irak, Kosovo, Libéria, Sierra Leone, Soudan, République démocratique du Congo. Ce concept est donc quasiment généralisé pour les opérations de paix.

 

Catherine Délice
UNIDIR, Institut des Nations unies pour la recherche sur le désarmement 
1er février 2011

 

Cet article n’engage que son auteur. Il ne reflète pas les vues ou les opinions de l’Organisation des Nations Unies, de l’UNIDIR, de son personnel ou des États ou institutions qui apportent leur concours à l’Institut.

 

 

Documents :

-Rénover l’Organisation des Nations Unies : Un programme de réformes , Rapport du Secrétaire général à la 51e session de l’Assemblée générale, 14 juillet 1997, A/51/950 par. 149 – 157

-Report on Integrated Missions : Practical Perspectives and Recommandations, Independent study for the Independent ECHA Core Group, Mai 2005,

-Recommendations du Secrétaire general sur les missions intégrées, janvier 2006

-Groupe des pratiques optimales, Lessons learned from United Nations Peacekeeping experiences in Sierra Leone, septembre 2003

-Stephen Jackson, Conflict Prevention and Peace Forum, The United Nations Operation in Burundi (ONUB) – Political and strategic lessons learned, juillet 2006

-Evaluation de l’impact de la restructuration récente du Département des opérations de maintien de la paix, A/58/746

-Integrated Mission Planning Process Guidelines : Role of the Headquarters – Integrated Planning for UN Field Presences, mai 2009

-An ICRC perspective on integrated missions, discours du Vice-Président Jacques Foster, 31 mai 2005

-Déclaration du CICR devant la Quatrième Commission de l’Assemblée générale de l’ONU , 62e session, 5 novembre 2007,

 

Documents

 

9 févr. 2006

Guidance on Integrated Missions


Kofi Annan. Note from the Secretary-General.

PDF 313 Ko
 

 

28 mars 2003

Comprehensive review of the whole question of peacekeeping operations in all their aspects


ISSA Alaa (Rapporteur). UN General Assembly, Report of the Special Committee on Peacekeeping Operations

PDF 206 Ko
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Références