Peut-on assurer la protection des civils en Syrie?

Jean-François Thibault

22 juin 2012

 

Que pourrait-faire la communauté internationale pour mettre un terme aux massacres que subissent les populations civiles en Syrie? Au moment où les tensions se font de plus en plus vives, alors que les efforts diplomatiques semblent impuissants à calmer le jeu et que l’on s’interroge de plus en plus ouvertement sur la pertinence d’une intervention coercitive, la question permet de mettre en évidence que la mise en œuvre de ces desseins de protection que la communauté internationale entretient reste fondamentalement fonction de la politique.

 

À cet égard, ce n’est pas tant la question elle-même qui est nouvelle, mais la manière dont elle se pose aujourd’hui. L’enjeu consiste au fond à déterminer si cette politique de la protection s’appuyant notamment sur la responsabilité propre de la communauté internationale offre réellement les moyens de l’exigence qu’elle se donne?

Une réaction ferme

 

À première vue, et dans l’ombre projetée par la récente intervention en Libye, la détérioration de la situation en Syrie semble en effet vouloir commander une réaction ferme de la part de la communauté internationale. Engagé dans une répression sanglante qui a vraisemblablement fait au-delà de 15 000 morts depuis mars 2011, le régime de Bachar Al-Assad entend ne reculer devant rien pour entretenir un climat de terreur dans lequel les populations civiles sont directement prises au piège. Quinze mois plus tard, force est de constater que le pays bascule dans ce qui ressemble à une véritable guerre civile alors que le régime affronte une opposition divisée, mais de plus en plus disposée à résister et elle aussi engagée dans des pratiques qui sont condamnables. Pendant ce temps, la communauté internationale s’arme, elle, de patience.

 

Pour une part, le défi pour la communauté internationale et pour les Nations unies vient de ce qu’elles ne disposent au fond que de très peu de moyens concrets pour agir. Le cadre normatif et opérationnel qui fonde la protection des populations civiles menacées de violence repose essentiellement sur deux instruments qui font l’objet d’importants développements doctrinaux depuis le début des années 2000 : la protection des civils et la responsabilité de protéger. Alors que la protection des civils est étroitement liée au développement du droit international humanitaire et qu’elle ambitionne de fournir une protection aux populations civiles directement menacées par l’action de l’un ou l’autre des belligérants engagés dans un conflit, la responsabilité de protéger est plutôt liée au développement du droit international des droits de l’homme et vise à prévenir la commission de crimes de masse (génocide, nettoyage ethnique, crime de guerre et crime contre l’humanité) en engageant la responsabilité de la communauté internationale lorsque les autorités nationales ne sont plus à même d’assurer cette protection ou lorsqu’elles sont elles-mêmes coupables des crimes commis (1).

 

Pour plusieurs, l’imbrication de la protection des civils et de la responsabilité de protéger constituerait le fondement d’une nouvelle disposition quant aux actions que la communauté internationale devrait entreprendre pour assurer la protection des populations civiles menacées. Pour d’autres, beaucoup plus circonspects, l’interprétation à donner à ce cadre normatif soulève des difficultés telles que son opérationnalisation demeurerait toujours controversée, même dans des circonstances ne comportant guère d’équivoques comme au Darfour par exemple. Sans compter que la complémentarité de ces deux instruments est loin d’être parfaite puisque la protection des civils demeure toujours soumise aux principes de bases des opérations de paix, et notamment au non-emploi de la force sauf en cas de légitime défense, alors que la responsabilité de protéger pose tout au contraire la question de la légitimité de la menace ou de l’emploi de la force à des fins de protection. Faut-il réellement se surprendre dans ces circonstances de ce qu’à défaut d’avoir pu engager une véritable opération de paix dites robuste dont le mandat aurait comporté une dimension de protection des civils, la communauté internationale est en quelque sorte désormais contrainte de réfléchir à la situation à partir du cadre offert par la responsabilité de protéger.

 

Une Mission de supervision

 

Créée le 21 avril 2012 par la Résolution 2043 votée par le Conseil de sécurité, la Mission de supervision des Nations Unies en Syrie (MISNUS) devait pouvoir compter sur 300 observateurs militaires non-armés dont la principale finalité consistait à « contrôler le respect par toutes les parties de la cessation de la violence armée » et à surveiller et appuyer « l’application » du plan proposé par Kofi Annan, l’envoyé spécial conjoint de l’ONU et de la Ligue des États arabes pour la Syrie. La très faible probabilité que la MISNUS ait pût être un succès valait-elle les efforts qui y ont été consacrés ? La situation sur le terrain étant jugé trop dangereuse, la Mission a rapidement suspendu ses activités! Resterait donc, après cette échec mais avant qu’il ne soit encore une fois trop tard, à décider de l’opportunité de réfléchir à partir du cadre normatif et opérationnel offert par la responsabilité de protéger.

 

Comme James Traub le notait récemment dans son analyse des efforts poursuivis par Kofi Annan, « il est devenu de plus en plus difficile de concevoir une solution à la crise syrienne qui ne soit pas terrible » (2) . La question, qui n’est certainement pas nouvelle, consiste donc à déterminer quelle solution serait la moins terrible? Et celle-ci ne saurait sans doute pas être d’assister passivement à la brutale répression et aux massacres de la population civile. Mais faut-il pour autant intervenir? Cela n’est pas certain.

 

Le cas libyen, qui est souvent invoqué comme un précédent d’application de la responsabilité de protéger dont les leçons seraient applicables à la Syrie, permet de faire ressortir les différences. L’intervention en Libye avait en effet été officiellement justifiée dans le texte de la Résolution 1973 (17 mars 2011). Celle-ci autorisait les États membres à « prendre toutes mesures nécessaires » pour assurer la protection des « populations » et des « zones civiles » menacées par l’action du gouvernement Kadhafi. En faisant explicitement référence à la « responsabilité » qui demeurait celle des autorités libyennes, la Résolution exprimait distinctement la volonté des membres du Conseil de sécurité d’intervenir pour protéger les populations civiles menacées, quitte à ne pas avoir préalablement obtenu le consentement des autorités responsables.

 

La distinction est importante car il s’agissait alors de la toute première fois que le Conseil autorisait une intervention à des fins de protection en l’absence d’un tel consentement. Le seul cas comparable se trouve dans la Résolution 794 adoptée en décembre 1992 dans le contexte de la crise humanitaire engendrée par les affrontements qui ravageaient la Somalie depuis l’effondrement du régime de Siad Barre. L’argument qui avait alors été évoqué au Conseil pour passer outre l’obtention d’un tel consentement insistait sur le caractère « unique » de la situation somalienne et insistait tout particulièrement sur l’absence de véritable gouvernement.

 

Ne serait-ce que parce que le Conseil demeure divisé sur la question et que la résolution plus robuste qui serait nécessaire est encore loin de faire consensus, le cas libyen apparait inapproprié pour comprendre les enjeux d’une intervention en Syrie. Ni la Chine, ni la Russie n’accepteront d’autoriser l’emploi de la force. Sur le plan géopolitique, la Syrie n’est pas non plus la Libye et les conséquences régionales d’une intervention en Syrie pourraient bien réduire à zéro les probabilités de succès. La question est importante car il s’agit, après tout, d’assurer la protection des populations civiles et non pas de s’engager sur la voie d’un changement de régime qui, lui, risquerait fort d’entrainer des conséquences dramatiques pour ces mêmes populations. Or, peut-être faudra-t-il aussi se rendre à l’évidence, bien souvent, une telle protection ne serait pas possible en l’absence d’un tel changement. Ici le cas libyen est important, car il préfigure ce qui pourrait arriver en Syrie si le régime s’acharne à s’accrocher au pouvoir. En somme, il serait vraisemblablement très imprudent de s’engager dans une intervention à des fins de protections des populations civiles dans le contexte syrien.

 

Un double standard?

 

Mais alors, ne sommes-nous pas dans le double standard? Dans l’hypocrisie de cette soi-disant communauté internationale qui affirme disposer d’instrument pour assurer la protection des populations civiles, y compris dans des circonstances où des crimes de masses sont envisagés, mais qui ne fait rien lorsqu’une telle situation survient? Je ne le crois pas. C’est de prudence dont il s’agit ici et c’est cette prudence qui fait souvent défaut chez les tenants d’une responsabilité de protéger tout azimut.

 

Tout se passe aujourd’hui comme si l’on considérait implicitement que la protection était devenu un droit pour les populations menacées, comme si la responsabilité de protéger s’offrait en pratique comme une véritable politique de la protection et comme si cette politique de la protection reflétait une exigence dont la communauté internationale serait légalement garante. Tel n’est pas le cas. La responsabilité de protéger est une politique, certes, mais pas une politique de la protection. C’est une politique de puissance que traversent de nombreux intérêts opposés et que de nombreuses considérations viennent influencer.

 

 

Jean-François Thibault

Professeur agrégé de science politique et vice-doyen de la Faculté des arts et des sciences sociales

Université de Moncton

22 juin 2012

 

Références

 

(1) Voir Jean-François Thibault, « Protection des civils et responsabilité de protéger : les enjeux humanitaires d’une séparation du jus in bello et du jus ad bellum », Bulletin du maintien de la paix, no. 94, mai 2009, pp. 1-4.

 

(2) James Traub, « Enough Talking, Kofi », Foreign Policy, http://www.foreignpolicy.com/articles/2012/05/25/enough_talking_kofi

 

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