Nouvel Horizon (New Horizon)

Retour au détail: Nouvel Horizon (New Horizon)

 

Dans le cadre de la réflexion engagée par le Conseil de sécurité des Nations Unies, le 23 janvier 2009, lors d’une réunion publique spéciale sur le maintien de la paix, le Département des opérations de maintien de la paix a lancé l’initiative « New Horizon ». Son Secrétaire général adjoint, Alain Le Roy, avait en effet émis l’idée de « revisiter » le rapport Brahimi publié il y a près de dix ans, afin de trouver les moyens de mieux gérer les opérations, d’en mieux fixer les limites et sans doute d’avoir des objectifs plus réalistes.

 

A la demande du Département des opérations de maintien de la paix (DOMP), le Center for International Cooperation, CIC (un think-tank new-yorkais), avait publié un premier rapport, en avril 2009, sur comment « construire sur Brahimi – le maintien de la paix dans une période d’incertitude stratégique ». Ce rapport a servi de base à la réflexion du Secrétariat pour élaborer son propre rapport qui est en réalité un non-papier (car il n’a pas de cote officielle), un document de travail à titre consultatif comme l’a précisé le DOMP : « Un nouveau partenariat : définir un nouvel horizon pour les opérations de maintien de la paix ». Le non-papier « New Horizon » tente ainsi, à travers 20 recommandations, de promouvoir un consensus, un triple partenariat, entre tous les acteurs du maintien de la paix (Conseil, Secrétariat, Etats membres) sur les défis auxquels sont confrontées ces opérations multidimensionnelles et sur les réponses à y apporter. Le Conseil de sécurité a adopté le 5 août 2009 une déclaration présidentielle (n°24) entérinant l’ensemble d’un nouveau processus de réforme, engagé depuis la publication d’un non papier franco-britannique sur le suivi des opérations de maintien de la paix (OMP) en janvier 2009. Le non-papier « New Horizon » va ainsi constituer la base de réflexion et des travaux de l’Assemblée générale (IVème Commission et C-34) qui vont se tenir jusqu’au dixième anniversaire de la publication du « rapport Brahimi » (été 2010).

Un constat de départ : Un déploiement actuel à la limite des capacités du Secrétariat

« New Horizon » part d’un constat. Le niveau de déploiement aujourd’hui (115 000 personnels déployés) est sans précédent et ne risque pas de diminuer dans les prochaines années. Il existe, comme l’a constaté le rapport du CIC, à la fois une période d’incertitude stratégique et une situation de crise de confiance pour les opérations de maintien de la paix. Celles-ci sont gouvernées par trois principes de base (le consentement de l’Etat-hôte, l’impartialité et le non usage de la force sauf en cas de légitime défense) qui avaient été réaffirmés par la « doctrine fondamentale » élaborée en 2007. Elles constituent fondamentalement une «  présence de sécurité transitoire à laquelle se greffent différentes composantes, politique, policière et civile ». Selon « New Horizon », « chaque opération opère dans un système ad hoc » : elle est assemblée selon sa propre logique et a son propre budget. Mais certains de ses instruments ou pratiques (budgétaro-administratives) sont « d’un autre âge pour des opérations déployées sur des terrains lointains et difficiles ». Les mandats sont très larges, allant du soutien au respect du cessez-le-feu à celui d’un accord de paix, de la sauvegarde de l’environnement sécuritaire à la protection des civils en cas de résurgence du conflit et au soutien en capacités des acteurs locaux. Le maintien de la paix est aujourd’hui arrivé à la limite de ses capacités. Alors qu’une OMP ne doit pas être un substitut de politique et n’est pas un outil adapté à toute situation de crise ou de conflit, le non papier souligne que « le maintien de la paix souffre également d’un manque de consensus sur son rôle et sur la façon de mettre en œuvre les mandats ». Et cela a un effet sur la conduite et le soutien apporté à ces opérations.

Une méthode : Un triple partenariat

Afin de forger un nouveau lien entre « ceux qui autorisent une mission, ceux qui la réalisent, ceux qui y contribuent, ceux qui l’accueillent et ceux qui sont en partenariat avec les soldats de la paix des Nations Unies », « New Horizon » propose d’établir un triple partenariat (un partenariat d’objectifs, un partenariat d’action et un partenariat pour l’avenir).

Un partenariat d’objectifs pour mettre en place et gérer les opérations

Dans le domaine de la stratégie politique et du commandement, le DOMP/DAM s’engage à fournir l’ensemble des éléments (politiques et logistiques) nécessaires à l’examen du Conseil de sécurité pour créer une OMP et à consulter les Etats membres lors de l’envoi de missions d’évaluation techniques. Il demande aux membres du Conseil d’élaborer des mandats aux objectifs clairement atteignables et aux tâches bien définies. « New Horizon » tente ainsi de reprendre ou de (re)proposer la formule suggérée sans succès par le rapport Brahimi de créer une OMP en deux étapes : une première résolution déclarerait l’intention de créer une opération et donnerait ses objectifs, une seconde résolution la créerait formellement une fois que le Secrétariat aurait trouvé et obtenu les moyens nécessaires à sa mise sur pied. Afin d’obtenir un meilleur soutien, sur la durée, de la part des Etats membres, le DOMP/DAM suggère la création et l’utilisation plus systématique de « coalitions » (« informal mission-specific coalitions of engaged stakeholders »), groupes ad hoc ou groupes d’amis afin de l’aider à réunir les capacités et les soutiens nécessaires à la mise sur pied des OMP. Le rapport du CIC parlait de la mise en place de « dialogues stratégiques informels ».

 

Dans le domaine de la planification et la gestion des opérations, le dialogue régulier entre le Secrétariat et les contributeurs de troupes (TCCs) et la qualité de leurs consultations doivent être améliorés. Le DOMP/DAM reconnait qu’il doit mieux se plier aux dispositions des résolutions 1327 (sur les recommandations du rapport Brahimi) et 1353 (sur la coopération avec les TCCs), en particulier pour ce qui est de la tenue de consultations avant que les documents de planification ne soient validés, et du compte-rendu de certaines de ces consultations dans les rapports du Secrétaire général. Le DOMP/DAM s’engage, afin de gagner la confiance des Etats contributeurs, de renforcer les mécanismes de consultation et d’interaction avec le Conseil et les TCCs sur le processus de planification des missions. Afin de mieux faire respecter l’autorité du siège et la chaine de commandement, le DOMP/DAM s’engage à développer des cadres de responsabilité (« more robust accountability frameworks ») entre le siège et les chefs de mission. Il devrait élaborer, d’ici décembre 2009, de nouvelles procédures de reporting et d’échange d’information. Enfin, « New Horizon » reconnait la nécessité de mettre en place des indicateurs (benchmarks) afin de suivre la progression d’une situation de transition. Ces points d’étape doivent servir à mesurer les progrès d’une OMP et à l’adapter à tout changement de situation. Ceux-ci doivent être élaborés en coopération avec les partenaires locaux. Le DOMP/DAM souhaite que ces indicateurs puissent être validés par le Conseil de sécurité.

Un partenariat d’actions : mise en œuvre sur le terrain

Pour ce qui concerne les capacités de déploiement rapide, « New Horizon » commence par rappeler une évidence : le déploiement rapide dépend de la volonté politique qui l’accompagne, mais aussi de sa préparation (« early preparation of an integrated deployment plan »). Le DOMP/DAM reconnait qu’il n’a jamais pu tenir le délai des 90 jours recommandé par le rapport Brahimi pour le déploiement complet d’une opération complexe. Selon le rapport, une meilleure mise en œuvre implique un déploiement séquencé qui identifie les priorités les plus urgentes et les dépenses correspondantes. Une présence de l’ONU significative dès le départ permet de mieux asseoir par la suite la crédibilité de l’opération.

 

Pour cela, il s’agit également de clarifier les rôles de chacun et d’avoir une compréhension commune de la signification des tâches mandatées (« mandated tasks »), en particulier celles qui sont transverses (« cross-cutting tasks ») : la protection des civils, le maintien de la paix dit « robuste », la consolidation de la paix. L’enjeu est de définir avec précision ce qu’il est possible de faire ou pas pour le maintien de la paix de l’ONU dans ces trois domaines et s’équiper en conséquence dans le cadre d’un partenariat et d’un effort plus larges. En particulier, le rapport demande à ce que le Secrétariat et les contributeurs de troupes et de policiers travaillent ensemble pour arriver à une compréhension commune de ce qu’il est nécessaire de faire pour protéger les civils. Le DOMP/DAM s’engage à rédiger des directives (« clear and comprehensive concept and appropriate guidance ») à partir du rapport indépendant qu’il a commissionné avec le Bureau de coordination des affaires humanitaires (BCAH, aussi connu sous son acronyme anglais OCCHA) sur la protection des civils. Pour ce qui est du maintien de la paix dit « robuste », le DOMP/DAM devrait soumettre aux Etats membres, avant la fin de l’année, un projet de directive (« draft strategic guidance note ») afin d’explorer ce qu’une posture robuste implique en termes de planification, d’analyse des situations, d’entrainement et d’équipement. Enfin, pour ce qui est de la consolidation de la paix, tâche pour laquelle les Casques bleus viennent souvent en soutien, le DOMP/DAM s’engage à élaborer une stratégie qui puisse séquencer les différentes phases d’un processus de stabilisation et de consolidation de la paix.

 

Dans le domaine de la planification d’anticipation et de gestion des crises, le DOMP/DAM souhaite explorer à nouveau les options possibles pour que les Etats membres mettent à disposition des capacités de déploiement rapide, de partage de l’information, d’analyse et d’évaluation des risques. Dans la planification des missions nouvelles ou en cours, le DOMP/DAM s’engage à fournir au Conseil une évaluation des besoins en termes de capacités de réserve, assortie d’estimations des coûts et d’options.

Un partenariat pour l’avenir : Construire des capacités

« New Horizon » recommande en premier une approche par les capacités. En effet, le maintien de la paix d’aujourd’hui demande l’emploi de capacités de plus en plus mobiles (hélicoptères, avions de transport stratégique, véhicules d’infanterie légers) et sophistiquées (moyens d’information et de surveillance, capacités pour des opérations de nuit, gestion des données). Il demande aussi plus de capacités de maintien de l’ordre (unités de police constituées, police spécialisées) et de réforme des systèmes de sécurité (spécialistes du DDR, gardiens de prison, officiers d’enquête judiciaire, juges, gardes-frontière) que de capacités de maintien de la paix en tant que telles. Tout ceci est souvent ce qu’il manque le plus aux opérations actuelles. Le problème est que tout ceci doit aussi s’inscrire dans un budget contraint [1]. Le rapport recommande une nouvelle approche gouvernée par les capacités (« capability-driven approach ») plutôt que par les chiffres et les effectifs (« number-intensive strategy »). Ceci demande une définition plus stricte des besoins opérationnels (« operational standards ») à laquelle les Etats membres doivent prendre part. Ceci doit aussi permettre d’attirer dans les missions du personnel plus qualifié et plus stable. Afin d’obtenir une plus grande stabilité du personnel (militaire/police) dans les missions, le DOMP/DAM demande aux Etats membres la possibilité d’étendre la durée de leur rotation. Le rapport du CIC avait identifié la nécessité de mettre en place des « capacités de pré-entrainement et de pré-équipements de certains contributeurs de troupes », ainsi que des capacités civiles.

 

Le DOMP/DAM souhaite élargir le nombre actuel de ses contributeurs de troupes, mais aussi mieux travailler avec les partenaires du système onusien ou les organisations régionales sur le terrain. Il souhaite « intensifier le dialogue » avec l’ensemble de ces partenaires afin d’élaborer des arrangements-cadre pour le remboursement de certaines capacités, pour le soutien logistique et peut-être pour la mise en commun de certaines capacités stratégiques (« pooling strategic capabilities »).

 

L’étendue et l’importance des opérations de maintien de la paix sollicitent à l’extrême les structures du Secrétariat qui n’avaient guère été conçues pour cela. Désormais, le DAM doit donc adapter ses règles, procédures, systèmes de traitement et arrangements financiers pour être plus réactif et adapté aux demandes d’opérations complexes et au déploiement rapide. Il est notamment proposé la mise en place de centres de soutien régionaux. Le DAM a depuis fait circuler un premier rapport sur une « stratégie du soutien aux missions ».

Placer les États membres devant leurs responsabilités pour mettre en œuvre « New Horizon »

Comme le rapport Brahimi l’avait fait avant lui, « New Horizon » fait son autocritique tout en plaçant les États membres (ceux qui décident, qui financent et qui contribuent) devant leurs responsabilités. Ces derniers doivent désormais clairement prendre position sur l’ensemble des vingt recommandations faites par le DOMP/DAM. Le véritable défi sera sans aucun doute de pouvoir forger ce nouveau consensus sur la façon de conduire les OMP que « New Horizon » appelle de ses vœux.

 

Mais d’ores et déjà, certains aspects de ce document de travail seront vus avec méfiance par certains Etats. Par exemple, cette recommandation de créer une opération en deux étapes risque de se heurter très vite à une certaine opposition ou du moins à certaines contraintes politiques. En effet, quand le Conseil de sécurité décide d’une OMP, c’est souvent dans l’urgence, pour répondre à un besoin urgent (Minustah) ou pour satisfaire certains intérêts politiques (Minuad) ; il ne peut donc élaborer, en toute sérénité, des objectifs clairs et détaillés. En revanche, le Conseil ne devrait plus considérer une première résolution adoptée comme un plan pour les dix à venir. Six mois après le début d’une opération, le Conseil devrait pouvoir préciser sa stratégie en définissant clairement des objectifs et des étapes/indicateurs. Il est peu réaliste de prévoir dès le départ tous les outils nécessaires et de distribuer toutes les tâches. Le problème qui se pose également est le fait que nombre de ces résolutions sont le résultat de compromis difficiles et que ce qui a été obtenu au moment de la crise n’est pas forcément possible après (exemple de la FINUL et des renouvellements, sans changement, d’un mandat ambigu). Quant aux moyens disponibles, les Etats se sentiront-ils réellement engagés par une simple déclaration d’intention ?

 

La création de groupes de soutien (« groupe des amis ») pourrait se faire à travers le groupe de travail sur les opérations de maintien de la paix afin de disposer d’un outil de relais et de suivi institutionnel où il est possible de faire des points de situation réguliers. Les Etats membres du Conseil voudront-ils saisir ce groupe sur ce point ?

La redéfinition de la relation entre le siège et le terrain et la mise en place d’une chaine de responsabilités plus stricte sont parmi les chantiers les plus urgents à entreprendre par le DOMP/DAM pour mettre de l’ordre dans ses missions et être mieux à même de suivre au niveau stratégique ce qui se passe sur le terrain. Ce manque de clarté avait été particulièrement criant lors de la crise des Kivus en septembre 2008. Une telle clarté ne pourra être possible que si le Conseil de sécurité appuie le Secrétariat dans ses analyses, si les réunions entre experts politico-militaires (initiées en janvier 2009) et le DOMP sont plus systématiques, bref si le Secrétariat parvient à avoir plus de poids face à des RSSG souvent tout puissants (et souvent inamovibles pour des raisons politiques voire de fierté nationale) dans leur partie du monde. Lorsqu’un RSSG ou un Commandement de Force marque des signes de faiblesses comme ce fut parfois le cas à la MONUC, ou lorsqu’il s’effondre, comme il le fit en Sierra Leone, le DOMP doit pouvoir disposer d’une plus grande capacité à arbitrer entre des visions et projets différents au sein d’une même mission, autoriser certaines opérations risquées voire reprendre la situation en main. Le niveau stratégique de New York doit en tout état de cause pouvoir orienter au plan régional la politique menée par le RSSG. Enfin, le DOMP doit pouvoir relayer et expliquer les actions menées sur le terrain vers le Conseil de sécurité. Ceci constitue un véritable défi pour le DOMP qu’il devra absolument relever sous peine d’être discrédité par beaucoup.

 

Concernant la définition des mandats (« mandated tasks »), d’ailleurs sur la table du C-34 depuis près de deux ans, « New Horizon » évite de rentrer dans ce débat de ce qu’il faudrait faire et avoir pour protéger les civils, disposer d’un mandat de la paix un peu plus robuste et parvenir à consolider la paix. Le DOMP/DAM demande ici plus qu’ailleurs l’aide des Etats membres, notamment de ceux qui élaborent les mandats et de ceux qui les exécutent. On peut prédire que l’année 2010 sera entièrement dédiée à ces réflexions de fond.

Les projets de déploiement rapide, de partage de l’information, d’analyse et d’évaluation des risques ont toujours fait long feu à l’ONU de par la réticence des Etats à fournir de telles capacités le moment venu. Le système des forces en attente est utile mais guère pris au sérieux par les Etats membres. La proposition de réserve stratégique a été refusée pour des raisons financières en 2006. Enfin, il semble difficile d’envisager un partage d’information entre le Secrétariat et les Etats membres, le Secrétariat ne disposant pas de système de protection du secret : il n’a ni la légitimité ni l’autorité disciplinaire permettant de faire respecter un véritable régime du secret, et d’en sanctionner les manquements [2]. Tout ceci explique sans doute l’absence de propositions concrètes de la part du DOMP/DAM dans ce domaine.

 

La question du partenariat ONU-UA est renvoyée au rapport du Secrétaire général sorti le 18 septembre. Le rapport évite soigneusement la question des contributions « occidentales ». Le thème compliqué de la coordination avec les autres organisations régionales (OTAN, UE) n’est qu’effleuré pour mentionner simplement les cas de l’Afghanistan, du Kosovo et du Tchad. L’ONU ne peut être seule à s’engager dans ce débat sur un sujet complexe où toutes les organisations veulent garder, sur le terrain, leur visibilité et où, en dépit des discours de bonne volonté, la réelle coopération et coordination des actions est des plus difficiles à réaliser dans les faits.

Le défi des résultats à venir

« New Horizon » constitue une nouvelle étape nécessaire, utile, dans la réflexion engagée depuis la publication du rapport Brahimi en août 2000 (qui s’était concentré sur l’outil du maintien de la paix à New York). Publié fin juillet, ce document de travail (dont les avancées devraient faire l’objet d’un rapport du Secrétaire général) s’inscrit comme un des éléments [3] de ce nouvel élan voulu par le Conseil de sécurité en janvier 2009, mais c’est lui qui sert désormais de référence aux travaux à venir des différents organes en charge du maintien de la paix à New York. Il reflète ce que le Secrétariat a estimé pouvoir écrire et proposer (le rapport Brahimi avait été écrit par un « groupe d’étude » relativement indépendant du Secrétariat) ; de fait, il renvoie souvent la balle dans le camp des Etats membres, de manière individuelle ou dans le cadre des organes comme le C-34. Alors que la gestion des crises ne peut désormais être que collective, « New Horizon » insiste logiquement sur les partenaires nécessaires qu’implique le maintien de la paix (« un partenariat global unique de par leur multidimensionnalité et leurs contributeurs et leur rayon d’action ») et sur les interactions entre ses différents acteurs (Conseil de sécurité, Secrétariat, contributeurs de troupes et missions sur le terrain).

 

Il représente une réelle opportunité de lancer un dialogue sérieux et concret avec les Etats membres ; le Secrétariat demande ainsi aux Etats membres de reconnaitre leur responsabilité collective à conduire des opérations de maintien de la paix « efficaces, rationnelles et avec équité » [4]. Reste à voir comment le DOMP/DAM va conduire avec diligence les rapports ou directives qu’il s’est engagé à rédiger (rapport sur la protection des civils, stratégie pour le soutien aux missions, rapport sur les relations ONU-UA, directive sur le maintien de la paix robuste, stratégie pour la consolidation de la paix, etc.), comment il va répondre aux demandes du Conseil de sécurité et aux demandes d’implication de plus en plus nombreuses des principaux contributeurs de troupes. Il s’agit pour l’ensemble des acteurs du maintien de la paix non seulement de conserver la dynamique enclenchée par l’initiative franco-britannique en janvier dernier, mais surtout de parvenir, dans les temps indiqués, à des résultats concrets afin que la prochaine crise subit par des Casques bleus sur le terrain n’ait pas lieu...

 

Dr Alexandra Novosseloff - Chercheure-associée, Centre Thucydide, Université Paris Panthéon-Assas (Paris 2)

22 octobre 2009

 

 

Références


A/55/305- S/2000/809 (20 août 2000) : Rapport du groupe d’études sur les opérations de paix de l’Organisation des Nations Unies (« Rapport Brahimi »), 84 pages.

Capstone Doctrine : « Opérations de maintien de la paix : Principes et orientations ».

Center on International Cooperation, Building on Brahimi

Rapport « Nouvel Horizon : Un partenariat renouvelé : définir un nouvel horizon pour les opérations de maintien de la paix des Nations Unies », juillet 2009.


[1] L’ONU est la seule organisation à mener des opérations sous budget contraint et voté à l’avance. C’est une contrainte qui n’est pas toujours comprise comme telle et qui explique que le Directeur de l’Administration ne soit pas sous les ordres du Commandant de la Force ou du RSSG.

[2] En dépit de ce manque, une petite cellule composée d’officiers des membres permanents du Conseil de sécurité avait été mise en place en 1995. Ces officiers étaient mis à disposition par leur Etat. Cette cellule a été dissoute suite à l’interdiction faite par l’Assemblée générale du recrutement de personnel par un système de mise à disposition.

[3] Proposition japonaise de revitalisation du groupe de travail sur les opérations de maintien de la paix ; non-papier russe sur la réactivation du Comité d’état-major ; débats organisés par les présidences turque (juin) et britannique (août) ; débats thématiques organisés par le Canada et le NYU/CIC ; rapport du Center for International Cooperation.

[4Effectiveness – there is no point in peacekeeping if it does perform against clear goals. Efficiency – the financial crisis will add significantly to a pre-existing demand for more targeted use of peacekeeping resources, and more efficiency within operations. Equity of response – maintaining political support for peacekeeping over time will require sharing the burden more consistently and more closely aligning decision-making to risk-taking. Rapport du CIC, Building on Brahimi, p.3.

 

Documents

 

31 déc. 2011

The New Horizon Initiative: Progress Report No. 2


United Nations Peacekeeping // The Department of Peacekeeping Operations // The Department of Field Support

PDF 427 Ko
 

 

17 mai 2011

Rapport spécial du Secrétaire général sur le Soudan (S/2011/314)


Tous les documents +

Références

 

11 juill. 2011

Conference Proceedings: Report of the Conference on Peacekeeping Vision 2015 Capabilities for Future Mandates


Norwegian Institute of International Affairs // United Nations Department of Peacekeeping Operations // United Service Institution of India

PDF 1 Mo
 

 

31 mai 2010

Beyond the ‘New Horizon’


Norwegian Institute of International Affairs / Geneva Centre for Security Policy

PDF 3 Mo
Toutes les références +