La mise en oeuvre de la résolution 1325(2000) : quels progrès pour les femmes, la paix et la sécurité ?

Dr Mbarga-Thomson Mame Gnilane

19 déc. 2012

 

Les violences polymorphes subies par les femmes et largement décriées en période de conflits et de post conflits ne datent pas d’aujourd’hui. Elles sont prises pour cible à tous les niveaux : mental, sexuel, physique et cela, malgré l’existence d’un cadre juridique de la protection des femmes[1] ainsi que des documents[2] légaux antérieurs. En adoptant la résolution 1325 en date du 31 octobre 2000 lors de sa 4213éme séance, le Conseil de sécurité de l’ONU a souhaité que des mesures ciblées et concentrées visant à prévenir les conflits et les violences, l’exploitation et les sévices sexuels et sexistes soient prisent à l’encontre des femmes et des filles. La résolution vise également l’approche genre dans les conflits pour une pleine et égale participation des femmes dans la prévention, la gestion, la résolution des conflits ainsi que dans le processus d’édification de la paix et de la reconstruction post conflit. Elle est novatrice dans la mesure où elle a ouvert la voie à l’intégration de la problématique homme femme dans toutes les activités de rétablissement, de maintien et de consolidation de la paix. Quatre autres résolutions (1820 (2008), 1888 (2009),1889 (2009) et 1960(2010) ainsi que des déclarations[3] traitant de la situation des femmes pendant les conflits armés et de leur rôle dans la résolution des conflits seront sur la même lignée que celle de 1325 ; ce qui montre fortement l’attachement du Conseil de sécurité à la thématique suivante : « les femmes, la paix et la sécurité ».

 

Douze ans après son adoption par le Conseil de sécurité, divers rapports du Secrétaire général sur « les femmes et la paix et la sécurité », font état des actions menées tour à tour par les Nations Unies, les organisations régionales, les Etats, les organisations de la société civiles dont les groupes de femmes pour la mise en oeuvre de la résolution 1325. Notre analyse portera sur le dernier rapport en date, le rapport S/2012/732, l’occasion pour nous d’en faire le bilan en termes de progrès réalisés, d’obstacle et de défis, et surtout d’évaluer si l’organisation supranationale a atteint ses objectifs en matière de protection des femmes et des filles.

Aperçu des progrès réalisés depuis la mise en oeuvre de la résolution 1325

Divers acteurs ont défini des politiques, des plans d’actions, des indicateurs ; soutenu des initiatives lancées par des groupes de femmes ; financé des formations sur la problématique homme femme etc… Le nouveau rapport S/2012/732 donne un aperçu des progrès réalisés dans l’application de la résolution 1325, résolution charpentée sur quatre piliers : coordination et responsabilité en matière de résultats, prévention, participation et protection des femmes et des filles.

 

Coordination et responsabilité en matière de résultats

Le rapport S/2011/732 du Conseil de sécurité fait état des mesures prises par les acteurs suivants en vue d’améliorer la coordination et la responsabilité en matière de résultats pour une bonne application de la résolution.

 

Ainsi, des indicateurs permettant d’identifier, de quantifier et de mesurer les progrès réalisés dans le cadre de l’application de la résolution ont été mis en place par l’Organisation des Nations Unies (ONU). L’objectif étant de fournir au Conseil de sécurité des informations systématiques et comparables permettant d’assurer un suivi et une responsabilisation efficace des actions menées. En effet, la grande difficulté résidait jusque là dans la quantification des progrès enregistrés par manque de méthodes appropriées. Ces indicateurs ont fait l’objet de rapports. D’autres mesures prises ont permis d’identifier les domaines nécessitant d’avantage d’attention telle la problématique homme femme.

 

A travers des initiatives présentées dans le rapport S/2011/598[4] les organisations régionales et sous régionales ont fait part de leur volonté d’améliorer la mise en oeuvre de la résolution 1325 au niveau régional. A ces mesures, rajoutons l’élaboration d’un plan d’action régional[5] ou des initiatives de financement pour des plans déjà élaborés[6], des stratégies régionales ainsi que des réunions ministérielles qui permettront en plus des rapports déjà établis de faire le bilan des progrès accomplis dans l’application de la résolution 1325. D’ailleurs, l’ONU suit de près les progrès réalisés en élaborant des mécanismes de suivi et d’établissement de ces rapports.

 

Les Etats ont mis en place des plans d’action nationaux dans le cadre desquels ils identifient et définissent leurs priorités concernant les femmes, la paix et la sécurité. En juin 2012, 37 Etats membres de l’ONU s’étaient dotés d’un plan d’action et d’autres étaient en voie de le faire. En nous servant des indicateurs recommandés par l’ONU, nous pouvons constater que 70%[7] des plans adoptés par les Etats comportent des indicateurs. Entre 2012 et 2013, ces plans feront l’objet d’évaluation ou de renouvellement, ce qui permettra de mettre en place des mécanismes afin de mieux combler les lacunes et d’en garantir une meilleure exécution.

 

Prévention

La communauté internationale a clairement exprimé sa volonté de passer d’une culture de réaction à une culture de prévention[8]. Le Conseil de sécurité des Nations Unies a demandé que des informations précises ayant trait aux violations des droits des femmes et des filles figurent dans les rapports périodiques présentés par les missions de maintien de la paix. Sur les 58 rapports périodiques présentés par les misions de maintien de la paix et les missions politiques au Conseil de sécurité en 2011, 46 (79%) contenaient des informations sur les questions liées aux femmes, à la paix et à la sécurité. Le nombre de rapports contenant des recommandations est passé à 69% contre 25% en 2010.Ces informations ont permis au Conseil d’imposer des sanctions et de déployer des missions de terrain au sein des pays mis à l’index. Il est important de mentionner que les exploitations et les atteintes sexuelles qui sont le fait de fonctionnaires des Nations Unies et du personnel apparenté font l’objet d’enquêtes et de poursuites[9].

 

La prévention de la violence sexuelle liée aux conflits reste donc une priorité urgente. En témoigne le rapport S/2012/33 présenté au Conseil de sécurité et contenant un tour d’horizon actualisé des formes de violences sexuelles et des mesures d’interventions prises par le système des Nations Unies et d’autres acteurs. Les priorités immédiates pour une prévention efficace des conflits incluent le renforcement des capacités des forces de maintien de la paix et des acteurs de la sécurité, la tenue régulière de consultations avec les organisations de femmes par les responsables des organisations internationales et régionales, et d’autres décideurs agissant en faveur de la médiation et de la paix.

 

Participation et représentation des femmes aux activités de médiation et de consolidation de la paix

La participation et la représentation des femmes a connu quelques avancées. En 2011, les équipes d’appui à la médiation de 12 des 14 négociations de paix dirigées par l’ONU comptaient des femmes. Parmi les délégations des parties aux négociations de ces 14 processus, seuls quatre comptaient une femme. Sur les 11[10] négociations concernées, cinq disposaient de spécialistes des questions d’égalité de sexes (soit 45%) et sept ont organisé des consultations régulières avec des organisations féminines de la société civile (soit 64%).

 

Le pourcentage des femmes occupant des fonctions parlementaires a augmenté au niveau mondial. Au 31 mars 2012, les femmes représentaient 20% des parlementaires à l’échelle mondiale, ce qui constitue une légère amélioration par rapport aux 19% de juin 2011. Dans certains pays[11], la représentation des femmes au parlement dépassait les 30%. Ce sont des pays qui ont adopté officiellement des quotas et qui sont pour la plupart du temps dotés d’un mode de scrutin proportionnel.

 

Concernant les missions sur le terrain, sur 28 missions de maintien et de consolidation de la paix et missions politiques, six[12] étaient dirigées par des femmes ; et cinq autres avaient une femme comme numéro deux[13]. Le pourcentage des femmes occupant des postes de haut niveau (P-5 à D-2) est passé de 21 à 24% pour les missions de maintien de la paix. En 2011, toutes les OMP et missions politiques disposaient de conseillers pour la problématique hommes femmes.

 

Pour mieux faire connaître le rôle des effectifs de police féminins dans les opérations de paix internationales, un réseau international du personnel féminin de la police de maintien de la paix des Nations Unies a été créé en août 2011 par la division de la police. Comme les chiffres ne font pas tout, le département des affaires politiques a officialisé le poste de spécialistes des questions d’égalité des sexes au sein de l’équipe de réserve pour l’appui à la médiation.

 

Protection des femmes et des filles

Des investissements ont été réalisés pour renforcer les bonnes pratiques dans la défense et la promotion des droits fondamentaux des femmes et des filles dans les pays en proie à un conflit armé ou sortant d’un conflit : unité civile de protection des femmes à Mogadiscio sur le modèle des polices de proximité ; centre d’aide juridique en Afghanistan et en République démocratique du Congo ; création d’un centre d’aiguillage des victimes de violences sexuelles au Hargeisa Central Hospital dans le Somaliland etc…. La protection des droits des femmes et des filles est incluse dans les directives publiées par les chefs des composantes militaires et de police des missions de maintien de la paix.

 

Secours et relèvement

La participation des femmes à l’élaboration des programmes de relèvement économique après un conflit a connu des progrès, lorsque que nous savons que dans les situations post conflits, l’emploi est un facteur déterminant. A Gaza, 31% des bénéficiaires des programmes de l’UNRWA[14] sont des femmes contre 41% en Cisjordanie. Au Libéria, ONU-Femme a lancé à titre expérimental la création de caisses d’épargne et de crédit au niveau des villages. Au Rwanda, le PNUD[15], ONU-Femmes[16] et leurs partenaires appuient l’emploi des femmes en tant qu’agentes de développement agricole, ce qui a permis d’augmenter la productivité des agricultrices. Les programmes de désarmement, de démobilisation et de réintégration reçus par les femmes et les filles comportent une assistance à la réinsertion économique et à l’emploi, ainsi que la formation professionnelle et la formation à la gestion de micros entreprises. En dépit de ces progrès qui sont loin d’être négligeables, nous constatons néanmoins des lacunes et des difficultés qu’il va falloir pourtant bien surmonter pour assurer une fidèle application de la résolution 1325.

 

12 ans après ? Bilan mitigé de la mise en oeuvre de la résolution 1325

Constat 1 : Au moyen de rapports thématiques ou de séances d’information tenues par des fonctionnaires (Secrétaire générale adjointe et Directrice exécutive chargée d’ONU-Femmes) ou de réunion à base de missions sur le terrain, le Conseil de sécurité est informé des préoccupations concernant la situation des femmes et des filles touchées en période de conflits armés. Malgré des améliorations significatives, les données montrent que ces informations transmises au Conseil et la suite que celui-ci donne aux préoccupations concernant les femmes, la paix et la sécurité sont disparates.

 

Constat 2 : En matière de participation, la problématique homme femme n’est pas systématiquement prise en compte. Beaucoup d’accords de paix la passent sous silence, ce qui peut s’avérer être préjudiciable à la sécurité des femmes ainsi qu’à leur autonomisation. Il faut noter un faible pourcentage d’accords de paix contenant des dispositions spécifiques sur les femmes et la sécurité ainsi que sur le statut des femmes et des filles. Sur les neufs accords de paix impliquant huit pays qui ont été signés, seuls deux[17] (soit 22%) comportaient des dispositions sur les femmes et la sécurité. En outre, nous remarquons que le pourcentage de femmes occupant des postes de haut niveau (P-5 à D-2) est tombé de 23% à 18% par rapport à juin 2011 pour les missions politiques et de consolidation de la paix.

 

Le nombre de femmes parmi les militaires (3%) et les fonctionnaires de police (10%) déployés dans le cadre des opérations de maintien de la paix des Nations Unies est encore faible. La Division de la Police du Département des opérations de maintien continue d’appliquer l’initiative mondiale des Nations Unies dont l’objectif est de porter à moins à 20% le nombre de femmes dans l’ensemble des effectifs de police des opérations de maintien de la paix d’ici 2014 de la paix. Il reste à savoir si cet objectif pourra être réalisé.

 

Les périodes de transition offrent la possibilité de prévoir et d’adopter des stratégies permettant d’accroitre la participation des femmes à la vie politique. Il faut faire en sorte que d’avantage de femmes soient élues ou nommées à des postes à responsabilités dans les administrations locales et dans la fonction publique. La participation des femmes dans toutes les initiatives visant à résoudre les conflits doit être encouragée car ces dernières constituent le socle de la paix.

 

Constat 3 : Les femmes et les filles continuent d’être victimes de violations du droit international humanitaire, des droits de l’homme et des réfugiés, et notamment des déplacements forcés, d’un accès limité à l’aide humanitaire et de violences sexuelles et sexistes. Les initiatives en matière de protection restent limitées dans leurs champs d’application et leur portée géographique. De graves lacunes des appareils judiciaires, l’absence de lois protégeant les femmes et les filles ou leur mise en application sporadique, l’impunité et le manque de services d’appui en particulier dans les zones rurales et isolées sont des problèmes qui persistent.

 

Malgré le fait que la protection des droits des femmes et des filles soit incluse dans les directives publiées par les chefs des composantes militaires et de police des missions de maintien de la paix, cette violence persiste. Est-ce une insuffisance des mécanismes de protection ou une insuffisance des réponses apportées par les opérations de maintien de la paix.

 

Constat 4 : Douze années après l’adoption de la résolution du Conseil de sécurité concernant les femmes dans les situations de conflit et de post conflit, le nombre de pays ayant défini leurs priorités concernant les femmes, la paix et la sécurité dans le cadre de plans d’action se limite à la date de juin 2012 à 37 sur les 193 Etats membres que compte l’ONU.

 

Le résultat est vraiment insuffisant. Les moyens permettant la mise en oeuvre, le suivi, l’évaluation du coût, le financement de ces plans varient d’un Etat à un autre. La conséquence en est que la plupart des Etats avouent ne pas avoir réservé un budget à cet effet quand d’autres se tournent vers les budgets sectoriels. Pour être efficace, il faut absolument que ces plans d’actions soient pris au niveau infranational.

 

Constat 5 : En matière de secours et de relèvement, la part des budgets alloués à l’autonomisation des femmes et à l’égalité des sexes dans les situations post conflits progresse lentement et l’objectif de 15% n’a pas été atteint. Investir dans les capacités économiques et l’emploi des femmes est important non seulement pour l’autonomisation de ces dernières mais également pour la paix et le relèvement à long terme.

 

Au terme de ces constats, la lenteur persistante des avancées concernant la participation des femmes aux pourparlers de paix et à leur représentation, l’inclusion de dispositions en faveur des droits des femmes et des filles dans les accords de paix, l’augmentation de la représentation des femmes à des postes électifs ou nominatifs ; la permanence de profondes lacunes en termes de protection, la lenteur de l’évolution de la proportion des ressources allouées aux activités en faveur de l’autonomisation des femmes et de l’égalité des sexes dans les situations post conflits … exigent que des mesures soient prises dans la mise en oeuvre du programme relatif aux femmes, à la paix et à la sécurité.

 

Mesures systématiques à adopter

- Promotion des normes et des règles relatives à la participation et aux droits des femmes et des filles dans toutes les initiatives de prévention et de règlement des conflits et de consolidation de la paix par les dirigeants aux niveaux national, régional et international ;

 

- Détermination à surmonter les obstacles à la participation à la représentation des femmes et des filles : il s’agira de confier à d’avantage de femmes dans le cadre de processus de paix, les fonctions de médiateur, de co-médiateur et de conseiller ; d’augmenter le nombre de femmes dans les postes de direction ; d’encourager les femmes à être électrices et candidates lorsque des élections sont organisées dans les pays sortant d’un conflit et de faire une place à la problématique homme femme dans toutes les phases du processus électoral ; de redoubler de vigilance quant à l’insécurité dont souffrent les femmes ; d’accroitre le financement et l’assistance en nature offerts aux organisations de femmes et surtout de mettre en place des mécanismes de financement pour des pays ou des régions donnés qui orientent les ressources vers la mise en valeur des capacités des organisations de femmes et des initiatives qu’elles mettent en oeuvre.

 

- Amélioration du suivi et du contrôle dans la mise en oeuvre des résolutions du Conseil de sécurité sur les femmes, la paix et la sécurité : cela nécessite des investissements dans des mécanismes permettant des échanges d’information, de collecter des données, d’examiner les progrès et d’en rendre compte : un tiers des plans nationaux en faveur des femmes, de la paix et de la sécurité seront examinés ou reconduit en 2013, l’occasion offerte d’échanger des pratiques de références et de recenser les obstacles à la mise en oeuvre nationale des résolutions sur les femmes, la paix et la sécurité. Ce bilan pourra être conduit par ONU-Femmes, les entités des Nations Unies et les organisations de la société civile.

 

En conclusion, l’ONU reconnait que les femmes et les filles ont un rôle primordial à jouer dans la prévention, la gestion des conflits, la reconstruction des sociétés post conflits et la consolidation de la paix. Elles doivent donc pouvoir participer pleinement aux processus de paix et voir leurs aspirations prises en compte. La nomination de femmes en tant que représentantes de l’Organisation, l’appel du Conseil de sécurité à l’élargissement du rôle des femmes et de leurs contributions dans les opérations de maintien de la paix, la création d’ONU-Femmes témoignent de cette priorité. Il faut en faire de véritables partenaires et leur donner un droit à l’autodétermination. Il faut savoir que l’instauration d’une paix durable ne peut se réaliser sans une participation active des femmes parce qu’elles en connaissent le prix à travers toutes les formes de violences qu’elles ont subies, qu’elles subissent et continuent à subir. En dépit des avancées, la mise en oeuvre de la résolution 1325 n’a pas répondu à toutes les attentes, mais l’espoir reste permis avec les mesures préconisées en amont qui, si elles sont appliquées, pourront faire en sorte que cette résolution atteigne les objectifs qu’elle s’était fixée il y a douze ans.

 

Dr Mbarga-Thomson Mame Gnilane

Docteur en droit mention science politique

 


 


[1] Les quatre conventions de Genève du 12 août 1949 pour la protection des victimes de la guerre ; les deux protocoles additionnels du 8 juin 1977.

[2] Convention sur l’élimination de toutes les formes de discrimination à l’égard des femmes (CEDAW) 1979 – Déclaration et programme d’action de Beijing (1995) – Statut de Rome de la Cour pénale internationale (1998) –

[3] 3S/PRST/2012/23 ;S/PRST/2011/20 ;S/PRST/2010/22; S/PRST/2010/8; S/PRST/2008/39; S/PRST/2007/40; Sp:/PRST/2007/5; S/PRST/2006/42; S/PRST/2005/52; S/PRST/2004/40; S/PRST/2002/32; S/PRST/2001/31.

[4] Des mesures prises dans le domaine de la prévention des conflits (augmentations des poursuites judiciaires….), dans le domaine de la participation et de la protection…

[5] Plan d’action régional du Pacifique.

[6] Initiative pour le financement de l’application du plan d’action régional de la communauté économique des Etats de l’Afrique de l’Ouest visant à mettre en oeuvre les résolutions 1325 (2000) et 1820 (2008).

[7] Voir le rapport S/2012/732 sur les femmes et la paix et la sécurité, p 3.

[8] En témoigne l’inclusion de la protection des civils dans les mandats de 8 missions de maintien de la paix sur 16. Des mesures ont ainsi été prises par des missions de maintien de la paix telles que la MONUSCO et la MINUSS. En témoigne aussi la mise en place par la MONUSCO de moyens d’alerte précoce et d’action (suite à des viols collectifs à Walikalé en 2010) visant à améliorer les fonctions de suivi et d’établissement des rapports de la mission ainsi que sa capacité à réagir rapidement aux menaces ou aux incidents liés à la violence

[9] Voir le rapport S/2012/732 sur les femmes et la paix et la sécurité, p 7.

[10] Trois des 14 négociations de paix menées en 2011 – 2 portant sur des différends touchant la démarcation de frontières et 1 concernant un désaccord sur un nom de pays – l’ont été au niveau ministériel, au Siège de l’Organisation des Nations Unies, et ne tenaient pas explicitement compte de la problématique sur les femmes et la paix et la sécurité.

[11] Burundi, Népal, Rwanda, Timor-Leste, Ouganda

[12] Mission des Nations Unies au Burundi (ONUB), Force des Nations Unies chargée du maintien de la paix à Chypre (UNFICYP), Mission des Nations Unies au Libéria (MINUL), Mission des Nations Unies en République centrafricaine (MINURCAT), Mission des Nations Unies au Soudan du Sud (MINUSS), Mission des Nations Unies au Timor Leste (MINUT)

[13] Burundi, Iraq, République Démocratique du Congo, Soudan (Darfour), et Soudan du Sud

[14] Office de secours et de travaux des Nations Unies pour les réfugiés de Palestine dans le Proche-Orient/ United nations Relief and Works Agency for Palestin e Refugees in the Near East

[15] Programme des Nations Unies pour le Développement

[16] Entité des Nations Unies pour l’égalité des sexes et l’autonomisation des femmes

[17] Yémen et Somalie. La feuille de route pour la Somalie prévoyait un quota spécifique à atteindre dans les organes de transition et lors de la mise en oeuvre de la feuille de route. L’accord de paix signé en décembre 2011 par le Yémen demandait que les femmes soient représentées dans les organes de transition et que des lois et autres instruments soient adoptés en vue de protéger et de faire progresser les droits des femmes.

 

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