Le maintien de la paix plus nécessaire que jamais

Alexandra Novosseloff

9 janv. 2013

 

Une vingtaine d’années après les échecs des opérations de maintien de la paix en Bosnie et de Somalie et après la création du Département des opérations de maintien de la paix (DOMP), département du Secrétariat qui gère ces opérations depuis New York, il peut être utile d’analyser l’évolution de cette technique de gestion des crises inventée par Dag Hammarskjöld et Lester B. Pearson en 1956 au moment de la crise de Suez. Ceci est d’autant plus nécessaire que la demande à l’égard de ces opérations n’a, globalement, fait que croître depuis lors. L’ONU est aujourd’hui, avec plus de 117 000 hommes et femmes déployés de par le monde, le deuxième « déployeur » de troupes au monde (après les Etats-Unis).

 

Or, malgré cette demande constante, les critiques envers l’efficacité voire l’utilité de cet outil n’ont jamais cessé. On peut même affirmer qu’il s’est forgé au travers de crises multiples (crise des otages en Bosnie et en Sierra Leone, crise en Ituri en 2003, attentat contre la mission à Bagdad en 2003, prise de Bukavu en 2004, tremblement de terre décimant la mission à Haïti en 2010, etc.), la crise la plus récente étant la prise de Goma par un groupe rebelle congolais, le M23, soutenu par le Rwanda. Y a-t-il une spécificité de l’ONU à multiplier ce genre d’échecs, et quelles en seraient alors les raisons ? Quelles ont été, depuis vingt ans, les leçons apprises des échecs, les évolutions du maintien de la paix, ses succès ? Sa spécificité est-elle mieux comprise aujourd’hui ? Le maintien de la paix doit-il encore évoluer et comment peut-il progresser ? C’est à ces différents points que nous allons tenter d’apporter une explication.

Le maintien de la paix : quelques faits et chiffres de base à connaître avant de juger de l’efficacité de ces opérations

Quelques faits et chiffres de base doivent être rappelés avant de procéder à toute évaluation de ce qu’a accompli le maintien de la paix onusien au regard des moyens consentis par les Etats membres :

 

  • Le budget annuel des opérations de maintien de la paix est d’un peu plus de sept milliards de dollars : une goutte d’eau, quand on sait que la guerre en Afghanistan coûte au moins 50 milliards par an aux seuls Etats-Unis[i], et que ce budget de l’ONU ne représente en réalité que 0,5% des dépenses militaires mondiales.
  • Le DOMP comprend environ 450 personnes (dont une centaine de militaires) pour suivre 16 opérations de maintien de la paix sur quatre continents, avec un ratio d’une personne au siège pour 120 personnes sur le terrain ; alors que le ratio de l’OTAN est de 1 pour 4 avec des structures de commandement comprenant 6 000 personnes (sans compter le Secrétariat international). Bien entendu, ces deux organisations ne conduisent pas le même type d’actions mais ces chiffres montrent tout de même que les opérations de l’ONU sont conduites au rabais. Ces opérations ont d’ailleurs, contrairement aux autres, des budgets bien précis (arrêtés par les Etats membres de la Cinquième Commission de l’Assemblée générale) que leurs dirigeants doivent gérer au mieux, sans les dépasser.
  • Les opérations de maintien de la paix sont un agglomérat de forces militaires venant des quatre coins du monde, avec leur culture et façons de travailler chacune spécifique, avec un entrainement et des équipements variables, avec un mauvais anglais pour seule langue vraiment commune. Cette universalité fait précisément la force des Casques bleus, mais également leur faiblesse quand il s’agit de mener des opérations nécessitant un minimum d’interopérabilité.
  • L’ONU est bien trop souvent déployée comme dernière option dans des endroits de la planète où les autres organisations (OTAN, UE) ne peuvent ou ne veulent s’engager, et où par conséquent l’investissement politique des grandes puissances est d’autant réduit : le Darfour, l’Est du Congo, le Soudan. Or, pas plus les contingents asiatiques (aujourd’hui contributeurs de troupes majoritaires) ne veulent mourir pour Goma, Djouba ou Port-au-Prince qu’hier les contingents européens ne voulaient mourir pour Srebrenica, Kigali ou Mogadiscio.
  • La paix n’est pas décidée par l’ONU mais par les parties au conflit. L’ONU a besoin pour remplir ses mandats d’interlocuteurs fiables et constants dans les pays où elle est déployée. Or, c’est rarement le cas, les autorités locales ayant souvent plus un intérêt au maintien du statu quo qu’au changement (d’où la présence de missions qui existent depuis des décennies au Liban, à Chypre, au Sahara occidental, en Haïti, au Cachemire, notamment).

Le maintien de la paix : une « success story » semée d’embûches

Avec ces circonstances jamais idéales, la conduite du maintien de la paix a toujours connu des embûches même si l’on ne peut occulter un nombre non négligeable de succès.

 

Dans nos États (occidentaux), la compréhension du maintien de la paix des Nations Unies s’arrête bien souvent à ce qui s’est passé à Sarajevo et à Kigali, au début des années 90, quand les principaux contributeurs de troupes étaient français, britanniques, nordiques et américains. Depuis, rien de ce qu’il a accompli ne trouve vraiment grâce aux yeux de ceux qui ont été confrontés, parfois dans leur chair, aux incohérences des mandats votés pour tenter de résoudre le conflit en ex-Yougoslavie ou à la démission de la « communauté internationale » face au génocide rwandais. Pour autant, aucune de ces appréciations ne permet de rendre compte de ce qui s’est réellement passé alors ni de prendre acte des changements qui ont été opérés depuis.

 

Cette référence souvent unique « aux échecs de Bosnie, de Somalie et du Rwanda » occulte bien d’autres réalités et des succès obtenus par l’Organisation au fil des années. A la Guerre froide finissante, les Nations Unies ont accompagné la Namibie, le Mozambique et les pays d’Amérique centrale (Costa Rica, Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua) dans leur transition démocratique. Elles ont fait de même au Cambodge avec l’APRONUC. En 1999, l’ONU a pris la suite de l’intervention australienne pour rétablir l’ordre au Timor oriental après un soulèvement contre la domination indonésienne ; elle y a bâtit pendant 13 ans un Etat de toutes pièces. La Mission intégrée des Nations Unies à Timor Leste (MINUT) vient d’y achever son mandat avec succès. Au Kosovo, l’ONU a également installé une administration transitoire qui a permis, de manière certes imparfaite, à cette province de devenir un Etat (même s’il est encore contesté par certains Etats).

 

Quoiqu’il en soit, le succès dépend avant tout du soutien politique des Etats membres du Conseil de sécurité qui créent l’opération et de l’adhésion des populations locales au processus qui leur est proposé. Ce degré d’adhésion est d’autant plus fort que ces populations ont la volonté réelle de trouver et de s’engager dans une sortie de crise. Le bilan est, de ce point de vue, beaucoup plus contrasté en Angola, en Sierra Leone, au Libéria, au Burundi et en Centrafrique. Une opération de maintien de la paix doit être conçue comme un accompagnement vers une sortie de crise, non comme une substitution en l’absence de processus de paix ou comme une fin en soi en l’absence de toute autre politique … à moins d’un échec assuré.

Un maintien de la paix aux formes multiples s’appuyant sur une diversité d’acteurs

Les opérations de maintien de la paix des Nations Unies ont, depuis 1956, constitué une catégorie à part des « opérations militaires autres que la guerre »[ii], des opérations particulières de par leur nature (fondamentalement politique), leur dimension (politique, militaire, humanitaire, policière, civile, judiciaire, électorale, droits de l’homme, environnementale, culturelle, etc.), leurs principes[iii] et leur mode de commandement décentralisé[iv]. Les 16 opérations de maintien de la paix déployées actuellement reflètent cette diversité d’approches, selon les situations, la durée des crises et, surtout, les fonctions qu’elles remplissent.

 

Selon les situations, les opérations de maintien de la paix peuvent prendre des formes comme des postures bien différentes :

 

  • Les missions d’observation qui sont chargées principalement d’observer une ligne de cessez-le-feu, mais ont également un mandat en matière de respect des droits de l’homme et de négociation du processus politique. C’est le cas de la MINURSO au Sahara occidental et de l’UNFICYP sur la Ligne verte à Chypre, mais aussi de l’UNMOGIP au Cachemire et de l’ONUST à Jérusalem, en place depuis 1948.
  • Les forces d’interposition entre deux Etats, qui sont en général des forces uniquement militaires et dont le Commandant de Force est aussi chef de mission. C’est le cas de la FNUOD sur le plateau du Golan, de la FINUL au Sud-Liban, et de la FISNUA dans l’enclave d’Abyei.
  • Les opérations multidimensionnelles, actuellement déployées en République démocratique du Congo (MONUSCO), au Libéria (MINUL), en Côte d’Ivoire (ONUCI), en Haïti (MINUSTAH) et au Soudan du Sud (MINUSS) et qui ont les objectifs et les mandats les plus ambitieux

A ces opérations de maintien de la paix, il faut ajouter une catégorie à part, celle des missions politiques d’assistance, qui ont pour objet d’aider un Etat à restructurer ses institutions étatiques (Afghanistan, Iraq, Libye) et qui sont gérées par le Département des Affaires politiques (sauf pour la MANUA en Afghanistan)[v]. Elles rentrent dans une acception large du maintien de la paix et des voix s’élèvent contre une séparation jugée quelque peu factice entre ces missions et les autres. Dans cette catégorie sont placés les bureaux de consolidation la paix, qui ont pour objectif de poursuivre l’appui international initié par une opération multidimensionnelle (Sierra Leone, Burundi, Centrafrique).

 

Une nouvelle catégorie d’opération, bien à part, est née avec la MINUAD en 2007 : une opération de maintien de la paix « hybride », dirigée de manière conjointe par deux organisations, l’ONU et l’Union africaine. Mais le manque d’efficacité opérationnelle d’un tel format conduit aujourd’hui le Secrétariat des Nations Unies à s’en détourner, soit en proposant de prendre à son compte la totalité de l’opération (exemple de la FISNUA) soit en assurant un soutien financier et logistique, le Conseil de sécurité en déléguant la conduite à l’organisation régionale retenue (exemples de l’Union africaine pour l’AMISOM en Somalie et de la CEDEAO pour la MISMA au Mali dont le soutien est toujours à l’étude).

 

La diversité du maintien de la paix d’aujourd’hui démontre en réalité son adaptation à la nature des crises actuelles et à la multiplicité des tâches demandées. Ainsi, une opération de maintien de la paix est bien souvent aussi un « système » qui doit intégrer, fédérer, une série de composantes et d’acteurs (agences, fonds et programmes du système onusien, mais aussi acteurs régionaux et parfois non gouvernementaux). Ce tout forme de plus en plus sur le terrain une présence internationale hybride, où plusieurs organisations gèrent des parties du mandat sans trop se coordonner et en gardant jalousement leurs prérogatives. Cette multi-dimensionnalité n’a pu se développer sans une meilleure structuration et une professionnalisation des outils de mise en œuvre des mandats décidés par le Conseil de sécurité. Ainsi, le maintien de la paix n’a cessé de se réformer alors même qu’il se développait.

Un maintien de la paix professionnalisé et mieux structuré…

De fait, le maintien de la paix en 2012 ne ressemble plus à celui des années 90. Il s’est affirmé, structuré et professionnalisé. Le Secrétaire général a très vite compris qu’il ne pourrait suivre la conduite de ses opérations en bricolant ici et là, en sous-effectif constant et sans réelle expertise militaire. Il a donc, avec Boutros Boutros-Ghali, entamé une « remise à niveau » progressive de ses structures en charge du suivi des opérations, avec les moyens qu’ont bien voulu lui donner les Etats membres. En 1993, le DOMP ne comprenait que 46 personnes ; il en comprend aujourd’hui environ 450, avec à ses côtés, depuis 2007, un Département de l’appui aux missions (DAM), aux effectifs similaires, en charge de toute la logistique des opérations. De nouvelles structures ont été créées : un Centre de situation (fonctionnant H 24), des cellules d’analyse de l’information (JMAC) sur le terrain, des réseaux de communication et d’information standardisés, un Bureau des Affaires militaires d’une centaine de personnes, des équipes opérationnelles intégrées (civilo-militaires) chargées du suivi quotidien des opérations sur le terrain, un Bureau chargé des institutions de sécurité et de l’état de droit, ou encore un Bureau en charge de la formation, de la doctrine et de l’élaboration de directives.

 

Face aux multiples défis qui se sont présentés, le DOMP a également développé des procédures et des directives précises, des guides pour standardiser la constitution d’un bataillon ou la formation nécessaire au déploiement, des concepts et des stratégies qui donnent des références dans la conduite quotidienne de ces opérations sur le terrain. À la base de ces documents, une doctrine a été élaborée en 2008[vi] pour établir la spécificité de ses opérations avant tout politiques, la composante armée ne fournissant que le cadre sécuritaire qui les rend possibles. Rappelons que le maintien de la paix ne cherche pas à décider par la force, mais à créer, par la force si nécessaire, les conditions d’une décision qui reste politique. Il a deux bornes essentielles : il s’arrête, d’un côté, à la porte de l’imposition de la paix (certains diraient la guerre) et, de l’autre, à celle du développement. Le DOMP est également en train de travailler à la révision de ses directives concernant les structures d’autorité, de commandement et de contrôle.

 

De son côté, le Conseil de sécurité a également assaini sa pratique[vii], même si les résolutions restent le fruit de compromis politiques. Le Comité d’état-major est sorti de sa léthargie et tient désormais des réunions de substance[viii], même si l’on est encore loin d’un comité militaire qui aurait le poids de ses homologues de l’OTAN ou de l’UE. Sous la pression du « P3 » (Etats-Unis, France, Royaume-Uni) en particulier, une nouvelle approche d’ajustement des missions (« right-sizing ») et de révision régulière de la mise en œuvre des mandats (« strategic reviews ») a été adoptée. Afin de poursuivre cette adaptation, le DOMP souhaite désormais adopter une approche basée sur la qualité et la performance, sur les capacités (« capability-driven approach », utilisation souhaitée des nouvelles technologies telles que les drones) plutôt que sur la quantité. Bien entendu, ces évolutions doivent obtenir l’adhésion et la participation active de l’ensemble des 113 contributeurs de troupes et des principaux contributeurs financiers de l’Organisation. C’est là que les intentions ont souvent du mal à se transformer en réalités tangibles, ce qui continue de fragiliser ces opérations.

… qui reste fragile par l’existence d’un déséquilibre entre ses contributeurs

A l’ONU, contrairement à ce qui se passe à l’OTAN et à l’UE, ceux qui décident ne sont pas les mêmes que ceux qui payent ou qui contribuent en hommes[ix]. Il existe donc une dilution des responsabilités qui a souvent conduit le Conseil de sécurité à voter des mandats sans se soucier des conditions d’application sur le terrain. On ne peut, en effet, avoir un maintien de la paix militairement robuste qui ne soit pas également politiquement robuste, c’est-à-dire soutenu par les Etats membres du Conseil de sécurité[x]. Quand les Casques bleus prennent des risques sur le terrain, ils doivent être sûrs que cela sera politiquement soutenu par le Conseil de sécurité.

 

Ce découplage entre décideurs du Conseil de sécurité (et notamment ses membres permanents) et contributeurs de troupes a conduit à ce qu’un fossé de plus en plus grand se creuse entre les différents acteurs du maintien de la paix et est à l’origine de bien des dysfonctionnements de ces opérations :

 

-                le manque de leadership ou les tensions (entre civils et militaires, entre militaires et policiers) au sein même du leadership d’une mission ; la désignation de Représentant spécial du Secrétaire général est encore trop souvent contingente de considérations politiques et non de l’expérience (politique, managériale) du candidat ;

-                les restrictions d’emploi des forces imposées par les Etats contributeurs pour des considérations de politique intérieure (politique du « zéro-mort ») ;

-                le manque d’implication de certains contributeurs dans l’application du mandat et la posture passive de certains contingents ;

-                l’absence d’homogénéité dans l’interprétation des mandats, en raison notamment du manque de consultation préalable des principaux contributeurs de troupes.

 

Le chef du DOMP, Hervé Ladsous, répète aujourd’hui à l’envi que cette situation n’est plus tenable si l’on veut que le maintien de la paix soit efficace. Nombreux sont ceux qui considèrent aujourd’hui que l’efficacité des OMP passe aussi par la contribution de nations mieux dotées militairement, notamment dans certaines niches capacitaires : l’absence des pays occidentaux (qui sont les premiers à pousser vers plus de réformes et un maintien de la paix plus robuste) renforce le sentiment des grands contributeurs du Sud qu’ils sont, à tort ou à raison, les principaux accusés des manquements ou des échecs des opérations de l’ONU. Or, c’est bien le refus des Occidentaux de contribuer substantiellement à ces opérations – ils représentent 6% des contributions en troupes et policiers – qui oblige les Nations Unies à recourir à des contingents dont les moyens, l’entrainement et la détermination sont souvent limités. Et aujourd’hui, même les contingents du Sud refusent de plus en plus de porter à eux seuls « le prix du sang » des opérations de maintien de la paix (385 morts pour ces 4 dernières années). De plus, l’absence de considération qu’ils ressentent de la part du Conseil de sécurité (qui, de fait, dialogue peu avec eux) les conduit à utiliser d’autres organes (le Comité spécial pour les opérations de maintien de la paix et la Cinquième Commission de l’Assemblée générale en charge du budget), pour faire entendre leur voix et faire obstacle à certaines évolutions (maintien de la paix robuste, utilisation de nouvelles technologies). Les contributeurs de troupes ont l’impression de ne pas être écoutés ni par les membres du Conseil de sécurité ni dans certains cas par le Secrétariat. Cette situation fragilise les opérations de maintien de la paix dans leur ensemble et est préjudiciable à l’autorité même du Conseil de sécurité, et donc à celle de l’Organisation toute entière.

Pour des mandats plus réalistes et réalisables et un maintien de la paix plus modeste

Le temps est donc sans doute venu de repenser la question du partage du fardeau du maintien de la paix et les ambitions des Etats membres du Conseil de sécurité en matière de paix et de sécurité internationale, alors même que la sensibilité des opinions publiques se fait toujours plus grande pour protéger les populations civiles victimes de conflits et de catastrophes naturelles. L’ONU est encore trop souvent critiquée pour ce qu’on ne lui donne pas les moyens de faire et pour prendre trop de temps à résoudre des crises sans issue ou des conflits gelés par les parties au conflit elles-mêmes. Le déploiement d’opérations de maintien de la paix suscite des attentes que les acteurs concernés ne savent pas gérer à l’égard des populations locales ou des opinions publiques. Il faudrait donc moins promettre et être moins ambitieux : nulle part, la paix ne s’est construite en un jour.

 

De fait, les mandats de certaines opérations sont devenus des listes « à la Prévert », irréalistes au regard des conditions sur le terrain et de la volonté même des principaux protagonistes. Certains objectifs (tels que celui de la protection des civils dans un pays grand comme un continent, la République démocratique du Congo) sont tout aussi utopiques et mènent à des dérives qui ne sont plus acceptables. Certaines opérations, en voulant intégrer toutes les fonctions et toutes les tâches (y compris celles des agences, fonds et programmes) sont devenues des monstres ingérables fonctionnant sans grande coordination entre ses différentes branches, répondant à plusieurs autorités (donc à aucune) et passant leur temps à faire des rapports au détriment d’activités plus opérationnelles. Tout cela doit à être mis à plat pour être réformé.

 

Pourtant, plus que toute autre organisation internationale, l’ONU a accepté d’être un bouc-émissaire nécessaire à l’inconstance des Etats, a fait l’autocritique de ses échecs passés et a entamé un processus de réforme sur le long terme. Depuis le milieu des années 90, l’ONU n’a cessé de professionnaliser l’outil du maintien de la paix. Là comme ailleurs, ce processus requiert l’implication et la bonne volonté de l’ensemble des Etats membres en faveur d’une action qui reste globalement peu onéreuse et utile : avec un budget d’un peu plus de sept milliards de dollars, c’est une solution bon marché pour maintenir les crises à un niveau de gestion acceptable par la « communauté internationale » et permettre, le moment venu, leur règlement.

 

Un nouveau consensus doit être trouvé entre tous les acteurs du maintien de la paix sur la façon de mener au mieux ces opérations (posture robuste ne veut pas dire « imposition de la paix »), sur les conditions de leur déploiement et sur les stratégies de sortie de crise, lesquelles dépassent largement le seul champ d’action d’une opération de maintien de la paix. Et il est de la responsabilité des Etats membres du Conseil de sécurité, en particulier de ses membres permanents, de prendre cette tâche à leur charge. Le Conseil de sécurité devrait également être plus ferme à l’égard des parties au conflit qui ne jouent pas le jeu. Une opération de maintien de la paix ne peut rester indéfiniment dans un pays où les parties au conflit l’instrumentalisent pour mieux garder leur part du gâteau. Le Conseil de sécurité ne doit pas avoir peur de menacer de retirer une opération en cas de non coopération avérée par les acteurs locaux, car même l’impact socio-économique de la présence de Casques bleus ne peut être négligé.

 

Au-delà de ces considérations, envoyer des Casques bleus ne doit pas constituer une réponse automatique à une crise ; l’accent doit davantage porter sur les efforts de médiation et les processus politiques. La tendance des prochaines années doit revenir à une approche plus politique avec des formats de missions plus légers (qui diminueront d’autant l’impact de l’intervention internationale sur le pays concerné) qui doivent être des incitateurs à faire la paix plus que des substituts à une paix que l’on n’arrive pas à faire.

 

Alexandra Novosseloff

Docteur ès science politique et chercheure-associée au Centre Thucydide

Université Panthéon-Assas (Paris 2).

9 janvier 2013

 

 

Notes

[i] Voir rapport du CSIS : http://csis.org/publication/us-cost-afghan-war-fy2002-fy2013. Voir également les travaux du Watson Institute for International Affairs de la Brown University : http://costsofwar.org

 

[ii] … pour reprendre une catégorisation américaine (« Military Operations Other Than War »)

 

[iii] Consentement de l’Etat-hôte, impartialité, non usage de la force sauf en cas de légitime défense (laquelle a été, au fil des années, élargie à la défense du mandat).

 

[iv] Le Conseil de sécurité délègue la mise en place des opérations qu’il décide au Secrétaire général et à son adjoint en charge de ces opérations, lequel en délègue la conduite à son représentant spécial sur le terrain.

 

[v] On compte actuellement 13 missions politiques et d’appui à la consolidation de la paix (dont le coût est imputé au budget régulier de l’Organisation) qui déploient plus de 4 200 personnes de par le monde.

 

[vi] DOMP, « Opérations de maintien de la paix : Principes et orientations », document aussi appelé « Capstone Doctrine ».

 

[vii] En janvier 2009, la France et le Royaume-Uni avaient en particulier lancé une initiative visant à améliorer le suivi des opérations de maintien de la paix autour de trois axes de travail : l’amélioration du suivi stratégique, la gestion des contraintes de ressources (coût et volume), la mise en œuvre des mandats complexes. Cette initiative a été reprise par le DOMP dans ses rapports « New Horizon » (2009 et 2011).

 

[viii] Des réunions informelles sont désormais organisées de manière systématique entre le Bureau des Affaires militaires et l’ensemble des conseillers militaires du Conseil de sécurité avant le renouvellement d’un mandat ou pour l’examen de concepts d’opérations.

 

[ix] Même si ceux qui décident et ceux qui payent ont tendance sont en train de progressivement devenir les mêmes avec la nouvelle négociation des barèmes de contribution qui montrent le poids croissant des pays émergents. Voir « ONU : la répartition de la contribution des pays évolue », Le Monde, 26 décembre 2012.

 

[x] Voir Jocelyn Coulon / Alexandra Novosseloff, La paix par la force ? Pour une approche réaliste du maintien de la paix « robuste », 2011, Montréal, éditions Athéna, 224 pages.

 

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