Organisations internationales et paix

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Nous sommes si habitués à considérer la paix comme une valeur cardinale, une priorité évidente de l’ordre international et un pilier essentiel de l’édifice normatif qui les sous-tend, qu’on peut en oublier à quel point il s’agit là d’une idée récente, voire révolutionnaire. En effet, il s’agit plutôt d’un développement relativement récent auquel est indissolublement rattachée l’émergence des organisations internationales.

 

Un phénomène du XXe siècle

Les organisations internationales sont à la fois le fruit et le vecteur d’un changement de paradigme majeur dans la conceptualisation et l’ordonnancement, sinon dans la conduite des relations internationales. Cette transformation est suscitée par une perspective nouvelle adoptée face à la guerre (et à son pendant, la paix) au sortir du XIXe siècle, qui atteindra son point culminant avec le traumatisme résultant de la Première Guerre mondiale. Ainsi, et ce n’est pas là le moindre de ses paradoxes, ce XXe siècle porteur de tant de conflits meurtriers n’en a pas moins connu un effort politique réel d’organisation commune de la paix, axé sur l’abandon progressif (et imparfait) par les États de leur droit d’employer unilatéralement la force, et dont les organisations internationales constitueront l’épine dorsale.

a) Action : la mondialisation de la guerre

Dans son manteau de gloire, la guerre, « forme de violence collective méthodique et organisée », a longtemps fait fièrement partie de l’arsenal disponible des instruments de politique étrangère. À l’âge des États-nations naissants, défendant jalousement les prérogatives de leur souveraineté, le principe d’auto-protection régnait en maître. On ne s’encombrait plus des critères moraux ou religieux qui avaient jadis engendré la doctrine de la bellum justum, puisque de la souveraineté découlait nécessairement un droit illimité de recourir à la violence : on a ainsi passé de la « guerre juste » (sanction à l’égard d’un belligérant fautif) à la « guerre-joute » (relation de réciprocité entre égaux formels, comme dans le duel). La « guerre régulière » n’est alors qu’un moyen parmi tant d’autres de régler un différend ou d’atteindre un objectif donné, par le biais d’un emploi judicieux et relativement mesuré de la force. Sa régulation allait s’attarder à des aspects purement formels (la déclaration, par exemple) ou relevant de la conduite des hostilités proprement dites (le droit international humanitaire en devenir).

 

Cette perspective était favorisée par une vision très technique de la guerre, essentiellement réduite à une affaire de professionnels. En effet, les guerres « limitées » n’impliquaient d’ordinaire que des acteurs pratiquant le valorisant « métier des armes » dans un espace circonscrit (ne tombait-on pas au « champ d’honneur » ?) ; les conséquences sanglantes des combats ne frappaient en général que ceux qui y prenaient part (ou qui se trouvaient sur leur passage), sans affecter le peuple en général, sauf quant à en payer les frais. Elles ne nécessitent ni n’entraînent forcément d’inimitié personnelle entre les souverains qui l’ordonnent ou les officiers qui la conduisent, ou encore entre les populations qui y assistent.

 

Portée notamment par des mutations technologiques et idéologiques (dont la montée du nationalisme étatique), la guerre va progressivement se transformer et prendre un tout autre visage. La « guerre totale » va désormais se fonder sur un effort de mobilisation totale des ressources militaires, économiques et démographiques des belligérants en vue de l’anéantissement de l’ennemi ou de sa capitulation sans condition, qui n’épargne rien ni personne. La portée accrue de sa puissance dévastatrice et de ses effets délétères incontrôlables finira même par lui permettre de se déchaîner à l’échelle du globe.

b) Réaction : l’interdiction de recourir à la force

Au tournant du siècle, penser une paix permanente n’est plus vu comme une charmante utopie, mais comme une idée régulatrice maîtresse : la guerre est désormais perçue comme un fléau, une pathologie sociale qu’il faut refouler, voire éradiquer au nom du bien commun. C’est ainsi que la paix, plus encore que la justice, deviendra la valeur cardinale autour de laquelle s’articuleront les premiers efforts réels d’organisation mondiale. La reconnaissance d’un tel intérêt partagé par tous ouvre en outre la porte à une vision plus globale des moyens requis pour faire face au problème, à laquelle on accolera bientôt une étiquette devenue fameuse : la sécurité collective.

 

Ces impératifs vont entraîner les États sur une voie jusqu’alors impensable, celle de l’expropriation, volontairement consentie mais irréversible, d’une prérogative essentielle de la souveraineté au nom du bien commun : le droit d’employer unilatéralement la force. Cette mutation profonde imprime au système international une dimension de « verticalité » qui transcende les intérêts des seuls États : la hiérarchisation, la centralisation et la dévolution de certains pouvoirs, qui favorisent l’émergence d’un « ordre public », ne se peuvent concevoir sans l’institution d’organes sociaux susceptibles d’en assurer l’application et la mise en œuvre. En droit international, cela se traduit par l’adhésion progressive (et imparfaite !) des États au principe de l’interdiction du recours à la force, qui opèrera un véritable changement paradigmatique de la discipline ; en relations internationales, les velléités d’établissement d’un régime de sécurité collective entraîneront l’apparition, et bientôt la prolifération d’un nouveau type d’acteur sur la scène mondiale.

Les organisations internationales

Les organisations internationales sont ainsi un produit de leur temps, puisqu’elles participent d’une réponse à un problème fondamental de survie à l’échelle globale. Le développement du système international ne pouvait plus s’effectuer sans la construction d’une armature institutionnelle appropriée.

a) Qu’est-ce qu’une organisation internationale ?

Dans son sens le plus général, ce terme pourrait s’appliquer à toute forme d’entité agissant dans un environnement qui dépasse le strict cadre national. Il est souvent utilisé, plus spécifiquement, pour décrire de grandes institutions exerçant des fonctions transcendant les frontières, qu’elles soient publiques (intergouvernementales, comme l’ONU), privées (grandes ONG, comme Amnesty International ou Greenpeace), mixtes (comme la Fédération des Sociétés de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge) ou particulières (comme le Comité international de la Croix Rouge). Mais c’est encore là une catégorie trop peu délimitée.

 

En droit international, on réserve l’emploi du terme « organisation internationale » aux organisations intergouvernementales, les opposant ainsi aux ONG dont la constitution ne relève pas des États. On les définit comme une « association d’États, établie par accordentre ses membres et dotée d’un appareil permanent d’organes, chargée de poursuivre la réalisation d’objectifs d’intérêt commun par une coopération entre eux » (Michel Virally). C’est ce sens qu’on retiendra ici.

 

Dans l’ordre juridique international, l’organisation internationale est une créature : son existence ne s’impose pas d’elle-même, comme celle des États. Ces derniers la mettent au monde par le biais d’une technique formalisée (le traité international), pour servir les fins déterminées à l’aide de pouvoirs circonscrits. Toutefois, c’est une créature individualisée, en ce qu’elle possède une personnalité juridique distincte de celle de ses États membres. Sur le plan normatif, l’organisation internationale peut être habilitée à produire (ou à contribuer à la production) des normes, à les mettre en œuvre (activités opérationnelles) et/ou à les interpréter et à les appliquer (activités de contrôle, par exemple par des tribunaux internationaux). Cette action est bornée par la mesure de ses moyens et de ses compétences.

b) Pourquoi une organisation internationale ?

Toute organisation internationale a pour but de promouvoir, sinon de réaliser la coopération (voire, dans de rares cas, l’intégration) de ses membres dans son domaine d’activité, par le biais d’un processus politique. L’organisation est à la fois le lieu de ce processus et l’un de ses protagonistes, à la fois arène et acteur, atelier et machine. À tous le moins, elle ouvrira un canal de communication permanent et structuré, apte à formuler des intérêts et des valeurs collectives qui transcendent souvent la simple agrégation de ceux de ses commettants. Ainsi, l’avènement des OI a injecté dans la conduite des relations internationales une composante jusqu’ici inconnue de coopération multilatérale permanente. Le développement du droit international s’en est aussi trouvé considérablement accéléré.

 

Il existe aujourd’hui beaucoup plus d’organisations internationales que d’États (on en répertorie plus de 350). Elles sont si différentes de par leur composition, leur rôle, leur champ d’activité ou leur influence relative qu’il est difficile d’en systématiser l’étude ou d’en dresser une typologie. Un nombre surprenant d’entre elles ont vu le jour en raison de considérations sécuritaires, même lorsque ce n’est pas leur plus évidente préoccupation (témoin l’Organisation Internationale du Travail, la CEE – ancêtre de l’Union européenne – ou même la Banque Mondiale). Une quantité encore plus grande œuvre de près ou de loin, directement ou indirectement, au maintien ou à la construction de la paix.

Les organisations internationales face à la paix

Les principales organisations internationales ont été enfantées au sortir de conflits armés significatifs, dans le but d’apporter une contribution à la paix une fois rétablie. Les deux guerres mondiales auront entre autres enfanté chacune une organisation internationale à vocation universelle dans laquelle étaient investis les espoirs de sauvegarde de la paix, et dotées chacune d’un système de sécurité collective globale : la Société des Nations et l’Organisation des Nations Unies. Ce sont les chefs de file, mais certes pas les acteurs exclusifs, en ce qui a trait au rôle des OI face à la paix.

 

S’il n’est pas loisible ici de comparer exhaustivement les deux régimes, on peut noter que la SdN avait pour idéal de réaliser, par l’entremise de mécanismes juridiques rigides (ce qui précipitera sa perte), « la paix par le droit », en s’attaquant essentiellement à solutionner les différends vus comme cause univoque des conflits et en créant un système de dissuasion dure qui n’avait pas les moyens de ses ambitions. Les créateurs de l’ONU tireront des leçons de cette expérience et envisageront la guerre non comme la simple conséquence d’un différend, mais comme un phénomène qu’il fallait à tout prix endiguer. C’est ce qui explique et justifie la position privilégiée qu’occupe aujourd’hui la paix dans l’ordonnancement des valeurs sociales (ce qui entraîne une relation trouble avec la justice).

 

La gestion de la paix par les organisations internationales se déploie sur trois grands axes, qui se dessinent en filigrane dans l’énoncé des buts de l’Organisation à l’article 1 de la Charte des Nations Unies.

a) Objectif à court terme : éviter la « paix nulle »

Dans un cadre privilégiant la paix, l’explosion de la violence armée (ou « absence de paix ») requiert que l’on y remédie sans tarder par tous les moyens possibles. Certaines OI disposent donc de pouvoirs leur permettant de contribuer à freiner ou à mettre un terme à de tels conflits en cours, ou à prévenir leur survenance par une action préventive directe.

 

Toutefois, rares sont les organisations internationales qui, à l’instar de l’ONU, se voient chargées de réagir dans l’urgence à des situations de crise imminente ou avérée, et nulle ne se voit dotée des moyens élargis (y compris le droit de recourir à la force) que confère théoriquement la Charte à l’organe exécutif onusien : de par l’étendue des compétences qui lui sont dévolues dans le cadre du système actif de sécurité collective. Le dispositif du chapitre VII de la Charte constitue une première historique : c’est un sacrifice sans précédent de droits souverains au profit d’un organe centralisé dans le but de maintenir ou de rétablir l’ordre, qui s’apparente à la « revendication du monopole de la force légitime » participant des pouvoirs publics de l’État.

 

Il va sans dire que la pratique n’a pas suivi, surtout lors de la Guerre froide. Ce blocage a forcé l’ONU à imaginer tant bien que mal un amalgame entre cet objectif et le suivant, une solution analgésique aux crises qu’on a appelé maintien de la paix ( peacekeeping ).

 

Par ailleurs, la cessation à court terme des conflits est ici vue comme un impératif catégorique, qui s’impose avant la justice.

b) Objectif à moyen terme : assurer la « paix négative »

Maintes organisations internationales se voient cependant confier un rôle et des instruments de premier plan dans la stabilisation ou le maintien d’une situation dans laquelle le spectre de la violence est écarté (« absence de guerre »).

 

Le dispositif de sécurité collective décrit plus haut a certes également pour but de générer, par la menace d’une réaction collective immédiate, une dissuasion directe à toute velléité d’emploi de la force armée (fonction hélas ! tributaire de l’efficacité de sa machinerie, bien douteuse en l’espèce). Mais il est plutôt ici question de la dissuasion indirecte (ou « positive ») face aux contentieux existants ou éventuels, porteurs de risque : en l’occurrence, l’institution de voies alternatives à la violence dans la recherche d’une solution.

 

On en retrouve un exemple dans le système souple de soutien au règlement pacifique des différends mis en place par le chapitre VI de la Charte, avec le concours éventuel, en cas d’impasse, de la Cour internationale de Justice. Mais un nombre effarant d’organisations internationales disposent de, ou sont impliquée dans de tels mécanismes de règlement pacifique de tous ordres, allant du simple forum de négociation ouvert aux organes juridictionnels capable de dire le droit avec autorité. La multiplication des tribunaux internationaux a même suscité il y a quelques années quelques craintes dans les milieux spécialisés !

 

La création de telles structures disponibles sur demande, voire de réseaux proactifs promouvant des recours moins traditionnels est une part importante de l’activité normative et opérationnelle des organisations internationales. Elle se rattache à une quête plus vaste de perfectionnement du système international, dans le cadre de progrès structurels qui représentent des instruments de la justice. Mais le simple traitement de problèmes déjà survenus ne suffit pas.

c) Objectif à long terme : construire la « paix positive »

Une approche de la paix se bornant simplement à assurer l’absence de guerre est inefficace, parce que la paix sociale, même dans une « société » aussi diffuse que celle des États, ne peut exister sans un effort d’élimination, à plus long terme, des causes profondes des conflits : pour réaliser un tel degré de coopération, la construction de la « paix positive » requiert un encadrement juridique et structurel beaucoup plus considérable, éventuellement assuré par un réseau d’organisations internationales favorisant notamment la coopération technique et scientifique (OIT, OMS, UNESCO, voire OMC, etc.). La plupart sont regroupées au sein de la « famille de l’ONU » sous l’égide d’un organe appelé Conseil économique et Social (ECOSOC), et sont connues sous le vocable d’institutions spécialisées.

 

L’effort vers la paix positive envisage donc s’attaquer, dans une perspective globale et sur le long terme, aux causes profondes des conflits, issus notamment des inégalités sociales. C’est donc par la voie du développement, de l’amélioration des conditions de travail, d’éducation ou de santé, ou encore grâce à un soutien technique ou financier que l’on entend contrebalancer les effets délétères chroniques susceptibles de donner éventuellement naissance à un déchaînement de violence. Il s’agit là d’une idée régulatrice qui est le fruit de la justice.

 

Paradoxalement, les circonstances tumultueuses qui ont suivi la naissance de l’ONU, dont au premier chef la Guerre froide, ont forcé la réorientation des activités de l’organisation dans le sens opposé à celui qui avait été initialement prévu. Ainsi, les vicissitudes du système de sécurité collective, qui devait représenter sa priorité, et la tiédeur manifestée durant cette période à l’égard de la machinerie onusienne de règlement des différends a forcé l’ONU à se concentrer davantage sur le 3e axe, qui deviendra éventuellement son cheval de bataille…

Effets sur les opérations de paix

Initialement conçues comme un baume palliant l’impuissance de l’ONU à s’acquitter de son premier objectif, les opérations de peacekeeping jouaient un rôle analgésique, voire antalgique, soit faire retomber la fièvre et empêcher la crise de s’aggraver ou de s’étendre en confiant aux Casques bleus des missions de surveillance ou d’interposition. Dans un deuxième temps, stimulé par la chute du Mur de Berlin, les États membres jugèrent bon de déployer des forces onusiennes plus musclées, théoriquement aptes à remplir une fonction plus thérapeutique et à contribuer activement au règlement des crises, en intervenant dans un environnement hostile pour créer (ou imposer) la paix, avec un succès mitigé.

 

La création plus récente d’opérations de « consolidation » de la paix, multidimensionnelles et polyvalentes, semble fondre les trois facettes, créant une opération-fleuve engagée à long terme (du moins si on entend que l’exercice soit couronné de succès), dotée de mandats multiples (pacification, désarmement, reconstruction d’infrastructures, réinsertion sociale, préparation d’élections, le tout parfois même jouxté avec des opérations de combat) et faisant appel à de multiples intervenants (États, organisations internationales, et même ONG) dans un échafaudage souvent complexe de responsabilités difficile à coordonner. C’est d’ailleurs ce qui a entraîné la création d’une Commission de consolidation de la paix au sein des instances onusiennes.

 

Dans la perspective du développement d’une véritable « communauté internationale », de nouveaux concepts, comme celui de la « sécurité humaine », qui relève d’une « verticalisation » et d’un interventionnisme beaucoup plus marqué, ont favorisé l’entrée en scène d’une foule d’institutions traditionnellement peu impliquées dans un discours sur la paix focalisé sur des objectifs à court terme. C’est ainsi que des stratégies globales de paix se sont fait jour dans des organisations à vocation plus « sociale », comme le PNUD (Programme des Nations Unies pour le développement), le PNUE (environnement, l’Organisation Mondiale de la Santé ou la Banque Mondiale. Après la mondialisation de la guerre, ne voilà-t-il pas que l’on assiste à une globalisation de la paix !

 

Jean-François Gareau
UQAM 
15 mars 2011