Organisations non gouvernementales et maintien de la paix

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Afin de répondre aux urgences complexes qui caractérisent les conflits depuis la fin de la guerre froide, les opérations de maintien de la paix ont adopté un caractère multidimensionnel incluant un important volet civil qui comprend les organisations intergouvernementales (OIG) et les organisations non gouvernementales (ONG).

 

Définition


Une organisation non gouvernementale est une organisation à but non-lucratif qui ne relève ni de l’État ni d’une institution internationale. En d’autres termes, les ONG sont « des organisations - nationales ou internationales - qui sont indépendantes du gouvernement du pays où elles ont été fondées (1) ». Il y aurait environ 30 000 ONG dans le monde (2) et plus de 3,000 ayant un statut consultatif avec le Conseil social et économique de l’ONU.


Le terme « organisation non gouvernementale » n’est pas clairement défini en droit international, mais il apparaît de façon explicite pour la première fois à l’article 71 de la Charte des Nations Unies qui stipule que « Le Conseil économique et social peut prendre toutes dispositions utiles pour consulter les organisations non gouvernementales qui s’occupent de questions relevant de sa compétence. Ces dispositions peuvent s’appliquer à des organisations internationales et, s’il y a lieu, à des organisations nationales après consultation du Membre intéressé de l’Organisation. » Le Conseil économique et social des Nations Unies prévoit « qu’une ONG peut être nationale, régionale ou sous-régionale, qu’elle doit être dirigée démocratiquement et que ses financements doivent être d’origine privée mais que rien n’interdit les financements publics si ceux-ci sont clairement identifiables. » Le budget des ONG est généralement assuré par des subventions des fondations, des contrats, des donations ainsi que des fonds gouvernementaux ou internationaux.

Origine et évolution d’une influence grandissante

Les ONG sont en expansion depuis au moins 200 ans et ont acquis une influence grandissante au 20ième siècle (3). Au 18ième siècle, des organisations religieuses et philanthropiques, souvent à l’origine des ONG actuelles, ont travaillé à plusieurs niveaux : abolition de l’esclavage, maintien de la paix, solidarité ouvrière, libre-échange et droit international (4). En 1863 apparaît le Comité International de la Croix-Rouge, acteur essentiel de l’action humanitaire et un vecteur de normes juridiques internationales.

 

Au début du 20ième siècle, les ONG s’engagent auprès de la Société des Nations (SDN) sur des questions portant sur le droit de vote des femmes, le statut des minorités et le droit des travailleurs. À l’époque la SDN désigne les ONG par les termes organisations transnationales ou associations internationales et elles ne disposent pas d’un statut officiel.

 

Les ONG se désengagent lors de la Seconde Guerre Mondiale, à cause notamment du conflit et des restrictions à la liberté d’associations. Néanmoins, d’importantes ONG apparaissent durant cette période, telles CARE, OXFAM, et le Catholic Relief Services. Les ONG se réengagent en 1945, et ce de manière plus formelle lorsqu’elles sont incluses dans la Charte des Nations Unies (vois ci-dessus). Cette reconnaissance a pour effet d’officialiser leur statut au sein de la communauté internationale.

 

L’influence et les activités des ONG sont à nouveau limitées au début de la Guerre Froide. Durant les années 1950, elles participent toutefois aux conférences sur les réfugiés, sur l’éradication de préjudices et de discriminations, ainsi que sur l’abolition de l’esclavage. D’autres ONG émergent également, s’associant à la mouvance tiers-mondiste, spécialement dans le cadre de la décolonisation.

 

La participation et l’influence des ONG s’intensifient progressivement dans les années 1970, période caractérisée par une augmentation du nombre d’ONG avec des mandats de plus en plus divers et par le mouvement « sans frontiériste », qui s’affranchit des règles de souveraineté et de confidentialité et qui est à l’origine de la responsabilité de protéger et de l’intervention humanitaire. Les ONG sont également de plus en plus actives dans le domaine de l’environnement et influentes dans le domaine des droits de l’homme.

 

Cependant, c’est seulement depuis la fin de la guerre froide, au début des années 1990, que les ONG ont acquis un rôle prépondérant sur la scène internationale. Les ONG sont néanmoins toujours habitées par cette même volonté d’aider les victimes des conflits et de réduire les inégalités et les injustices. Elles travaillent dans des domaines divers, tels les droits humains, le développement durable, la science et l’éthique, la lutte contre la pauvreté, la jeunesse, l’aide humanitaire, l’éducation, etc. Elles forment également des coalitions ayant une influence sur des thématiques spécifiques, telles le Statut de Rome de la Cour Pénale Internationale. Depuis le début du 21ième siècle, les ONG, tant locales qu’internationales ou transnationales sont désormais l’acteur central de la société civile.

Acteur du maintien de la paix


Les ONG locales et internationales sont un acteur important dans le processus de maintien de la paix. Le Conseil de Sécurité et l’Assemblée Générale des Nations Unies « reconnaissent la contribution importante de la société civile et des organisations non gouvernementales (ONG) dans l’entreprise de consolidation de la paix (5) ». Les ONG ont souvent un avantage sur les grandes organisations intergouvernementales et les États, car elles sont flexibles, rapides, moins bureaucratiques et moins limitées par les contraintes politiques. Leur diversité de mandat et leur indépendance politique leur permettent de travailler dans des endroits dangereux et difficiles d’accès. L’action humanitaire ne remplace cependant pas la volonté politique, essentielle à la résolution de tout conflit.

 

Dans le cadre des opérations de maintien de la paix, les ONG ont comme mandat de venir en aide aux victimes des conflits armés, soit par l’aide humanitaire d’urgence, la protection des droits de l’homme ou la reconstruction. Elles contribuent à l’observation des élections, au retour et à la réintégration des personnes déplacées et des ex-combattants, à la réhabilitation, à la réconciliation ainsi qu’à l’aide au développement. Par exemple, les mandats des missions de paix en République Démocratique du Congo (MONUC), au Libéria (UNMIL) et au Soudan (UNMIS) se réfèrent tous au rôle des ONG dans la protection et la promotion des droits de l’homme, avec une attention spéciale portée aux groupes vulnérables, tels les réfugiés, les personnes déplacées à l’intérieur de leur pays, les femmes et les enfants soldats démobilisés.

 

Les ONG peuvent également participer à la Commission de la Consolidation de la paix de l’ONU, qui a pour but de développer des stratégies communes, d’assurer une prédictibilité financière pour les programmes à moyen et long terme, et de développer des meilleures pratiques. Les ONG peuvent soumettent des communiqués et des rapports en plus de prendre part aux consultations nationales. Pour y participer, elles doivent avoir un processus de décision démocratique et transparent. Elles doivent également respecter les lois concernant les activités de la société civile dans le pays d’origine et le pays concerné ; être active dans un domaine pertinent au travail de la Commission et posséder une expertise et expérience spécifique dans le domaine du maintien de la paix. Enfin, les ONG doivent travailler conformément à l’esprit ainsi qu’aux objectifs et principes de la Charte des Nations Unies.

 

Le principal défi des ONG et de la plupart des acteurs intervenant dans les opérations de maintien de la paix réside dans la coordination de leurs efforts, un problème reconnu dans le Supplément de l’agenda pour la paix de Boutros-Boutros Ghali. Certains soulignent que la perduration des problèmes de coordination entre les ONG, OIG et l’ONU est attribuable au besoin de survie des organisations, c’est-à-dire à une part du marché humanitaire.

 

Nombres d’ONG telles Oxfam et Care ont pris conscience du fait que le caractère d’urgence de certaines situations peut nuire à l’efficacité et à la pertinence de leurs interventions. Selon le Comité International de la Croix-Rouge, « il en résulte des programmes qui dépendent étroitement de ressources matérielles ou humaines extérieures, des projets qui font peu de cas des traditions et cultures locales, des activités qui privilégient les dimensions médiatiques immédiates des secours aux efforts moins gratifiants, mais combien importants, de la prévention et du relèvement à long terme. »

 

Historiquement, les ONG et les militaires ne travaillaient pas ensemble, les ONG désirant préserver leur neutralité et la protection offerte par leur vulnérabilité (6). Cependant, depuis quelques années, les ONG ont eu besoin des militaires pour assurer la sécurité de leur personnel, qui est fréquemment la cible des combattants. Au Darfour, par exemple, durant les quatre derniers mois de l’année 2007, cinq travailleurs humanitaires ont été blessés par balles, 34 temporairement enlevés ou abusés sexuellement et trois chauffeurs de camions transportant des vivres ont été tués. Pour assurer l’acheminement de l’aide humanitaire et la protection de leur personnel, certaines ONG ont eu recours aux militaires pour protéger les entrepôts, les convois et les points de distribution. Le recours aux militaires est néanmoins une pratique controversée au sein des organisations humanitaires, car les militaires sont subordonnés à une autorité politique et ne sont ni indépendants ni impartiaux.

 

L’indépendance des ONG a aussi été mise à l’épreuve dans certains contextes, spécialement dans les cas où les civils sont la cible du conflit, car leurs activités peuvent être interprétées comme biaisées par l’un des partis. Certains doutent que les ONG peuvent demeurer apolitiques, car « …l’aide a tendance à faire partie du conflit autant que les combattants eux-mêmes (7) ». En d’autres termes, même si la provision de l’aide est neutre, il est rare que ses effets le soient. Tel a été le cas par exemple au Rwanda, où l’assistance humanitaire dans les camps de réfugiés a nourri, vêtu, et hébergé des génocidaires. Il est donc essentiel que les ONG soient sensibles au contexte politique et le prennent en considération lors de la planification et la programmation de leurs activités humanitaires, un défi qui demeure très actuel pour les ONG humanitaires. Le peu d’imputabilité des acteurs dans l’industrie humanitaire et du développement a également été souligné. En effet, les ONG n’ont pas l’obligation d’intervenir dans un conflit, ni d’y rester ou de le quitter, rendant ainsi la réponse internationale imprévisible.

Un code de conduite pour les ONG

Des ONG ont élaboré un code volontaire établissant des principes de comportements leur permettant de sauvegarder les critères d’indépendance et d’efficacité lors de leurs interventions en cas de catastrophes et ce, afin de faciliter l’aide humanitaire. Le Code de conduite pour le Mouvement international de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge ainsi que pour les ONG lors des opérations de secours en cas de catastrophes certifie l’engagement des ONG qui y adhèrent à respecter le principe de non-discrimination dans l’aide apportée, la non conditionnalité de l’aide à l’adhésion politique et religieuse, et les coutumes et les cultures. Les ONG doivent s’engager à préserver leur indépendance vis-à-vis la politique étrangère des gouvernements et à assurer la participation des communautés locales. Les ONG s’engagent également à satisfaire autant les besoins immédiats qu’à limiter les vulnérabilités futures ; à être responsables tant devant les bénéficiaires que les donateurs, et à respecter les victimes et à les présenter comme des êtres humains dignes de respect.

 

Karine Mac Allister

Candidate au doctorat, Université de Montréal

10 janvier 2009


Liens

Code de conduite pour le Mouvement international de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge et pour les ONG lors des opérations de secours en cas de catastrophes

Conseil économique et social – section ONG (ECOSOC)

International Service for Human Rights, Guide du SIDH sur la Commission de Consolidation de la Paix

NGO Working Group on Women, Peace and Security

Peacebuilding Commission



Notes bibliographiques

(1) CICR, « Annexe VI : Le code de conduite pour le Mouvement international de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge et pour les ONGs lors des opérations de secours en cas de catastrophes », Revue internationale de la Croix-Rouge (1996) n. 817, p.57-137.

(2) François Rubio, Dictionnaire pratique des Organisation Non Gouvernementales, ellipses, Paris, 2004, p. 237.

(3) « La montée en puissance, ONG : chronologie d’une montée en puissance », Courrier de la Planète (2001), vol. 3, n.63, p. 78. Voir également François Rubio supra note 2, p. 224, 225.

(4) Ibid. Voir François Rubio, supra note 2, p. 227. Voir également Patrice Kreidi, Le rôle des ONG et de l’Union européenne dans la résolution de conflits (2007), mémoire de maîtrise, inédit, Institut Européen de l’université de Genève, p. 7.

(5) Conseil de sécurité, Rés. 1645, Doc. CS S/RES/1645 (2005) et Assemblée générale, Rés. 60/180, Doc. AG A/RES/60/180 (2005).

(6) Pamela Aall, Lt. Col. Daniel Miltenberger et Thomas G. Weiss, Guide to IGOs, NGOs and the Military in Peace and Relief Operations, United States Institute of Peace Press, Washington D.C., 2001, p.116.

(7) Gérard Verna, « Le comportement des ONG engagées dans l’aide humanitaire » (2007), Anthropologie et Sociétés, vol. 31, no. 2, p. 25-44, p. 29.