Organisations régionales et sous-régionales

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La pratique du maintien de la paix par les organisations régionales et sous-régionales s’est davantage développée ces quinze dernières années que pendant les 40 premières années d’existence de l’Organisation des Nations Unies. Les relations entre les Nations Unies et les organismes régionaux ont, en effet, évolué en fonction de la situation politique au sein du Conseil de sécurité, mais aussi au gré des volontés diplomatiques des groupements régionaux.

 

Selon les intérêts de ses membres permanents, et plus particulièrement des Etats-Unis et de l’URSS, l’ONU a accordé une marge de manœuvre plus ou moins grande aux initiatives locales. Dans ce contexte, l’Organisation de l’Unité africaine (OUA) est intervenue au Tchad en 1980 et a sollicité l’ONU pour l’envoi d’une force d’intervention au Congo (1960-1963). La Ligue arabe a pu, quant à elle, s’engager dans le règlement du conflit entre l’Irak et le Koweït (1961-1963) et au Liban (1976). Il faut attendre la fin de la période bipolaire pour qu’une véritable coopération entre l’ONU et les organisations régionales se mette en place.

La pratique du maintien de la paix par les organisations régionales depuis 1990

A la fin de la Guerre froide, les interventions des organisations régionales ne sont plus seulement déterminées par le déclin ou les défaillances de l’ONU. A des degrés divers, la pratique du maintien de la paix au niveau régional traduit un éloignement clair et inattendu du cadre fixé par le Chapitre VIII de la Charte, consacré aux « organismes régionaux ». Suivant la pratique des Etats durant l’ère bipolaire, les actions régionales ne sont pas considérées comme nécessitant l’approbation de l’ONU si elles sont justifiées soit par l’invitation d’un pays membre à intervenir sur son territoire, soit en prévention d’un désastre humanitaire. L’adaptation des dispositifs légaux des organisations permet, en outre, de mener des actions sous couvert d’un mandat régional. Suivant ce schéma, certaines organisations se démarquent par une forme d’hyperactivité dans la gestion des conflits, à l’image de la Communauté des Etats de l’Afrique de l’Ouest (CEDEAO), engagée au Liberia (août 1990-octobre 1999), en Sierra Leone (février 1998-mars 2000) et en Guinée Bissau (décembre 1998-juin 1999). D’autres organisations, comme l’OTAN, laissent plutôt présager un déplacement vers un régime de sécurité collective autonome.

 

Par conséquent, face à cette tendance à l’autonomisation des organisations régionales, l’ONU cherche à développer de nouvelles formes de coopération. La doctrine onusienne tente d’élaborer un cadre conceptuel pouvant intégrer une évolution qui n’avait clairement pas été anticipée par la Charte. Cette tâche n’est pas facilitée par la multiplicité et l’hétérogénéité des organisations régionales et sous-régionales. La question de la définition des liens avec l’OTAN se pose en premier lieu dans la mesure où, jusqu’alors, elle apparaît comme une organisation concurrente. Le choix est fait en faveur de la mise à disposition des capacités logistiques de l’OTAN pour les opérations de maintien de la paix. Parallèlement, l’ONU s’implique dans le soutien d’organisations régionales qui souhaitent s’engager en matière de sécurité, sans pour autant en avoir les moyens. Cette situation est particulièrement observable dans le cas des organisations régionales africaines qui, à l’origine, ont une vocation économique. Certaines d’entre elles se munissent de moyens institutionnels pour agir dans un contexte où la conception de la paix, de la sécurité et de l’intervention change. Ainsi, en Afrique de l’ouest, la CEDEAO adopte-t-elle le Protocole relatif aux mécanismes de prévention, de gestion, de règlements des conflits, de maintien de la paix et de la sécurité en 1999. En Afrique australe, la SADC crée un Organe chargé de la politique, de la défense et de la sécurité en 1996, tandis qu’en Afrique centrale, la CEEAC lance le Conseil de Paix et de Sécurité de l’Afrique Centrale (COPAX) en 1999. Cette prise de conscience de l’intérêt croissant des organisations régionales pour les questions de sécurité est perceptible dans l’évolution de la notion de partenariat au sein de la doctrine onusienne.

Le cadre du partenariat ONU/Organisations régionales et sous-régionales

En 1992, dans le cadre du chapitre VII de l’Agenda pour la paix, le Secrétaire général Boutros Boutros Ghali pose comme principe que toute action régionale est possible, suivant une logique de décentralisation, de délégation et de coopération aux efforts de l’ONU. Face à une scène des organisations régionales en constante évolution, il met l’accent sur une collaboration, de plus en plus institutionnalisées, qui garde néanmoins une certaine souplesse dans sa conception. En 1995, le Supplément à l’Agenda pour la paix apporte de nouveaux éléments. Il énonce, dans son chapitre IV paragraphe 86, les différents types de coopération pouvant être mis en place entre les organisations régionales et l’ONU.

 

• La consultation entre l’ONU et les organisations régionales part d’un échange de perceptions, relatif à des questions d’intérêt commun ou pour le règlement d’un différend. Elle se traduit notamment par la présence de représentants des organisations régionales auprès des institutions onusiennes. Elle s’inscrit, le plus souvent, dans le cadre du statut officiel d’observateur accordé aux organisations régionales et sous-régionales participant aux sessions et aux travaux de l’Assemblée générale. En 2006, a lieu la première réunion du Comité permanent composé de représentants des organisations régionales et de l’ONU. Ce Comité assure un suivi des travaux et des suggestions faites durant les réunions annuelles de haut niveau qui datent de 1994.

 

• L’appui diplomatique permet à une organisation régionale de participer aux activités de maintien de la paix en prenant des initiatives diplomatiques. Dans ce cadre, l’ONU peut appuyer l’organisation en question dans les efforts qu’elle déploie pour résoudre un conflit. Ce type de coopération a été entrepris par l’OUA lorsqu’éclate le différend entre l’Ethiopie et l’Erythrée en 1988, mais aussi dans le cadre de l’appui de l’OSCE à l’ONU en Abkhazie et de l’ONU à l’OSCE dans le Haut-Karabagh. Plus récemment, le Secrétaire général soutient les initiatives et les propositions faites par la Ligue des Etats arabes pour la résolution du conflit au Liban.

 

• L’appui opérationnel consiste pour l’ONU à fournir des avis techniques et/ou un soutien aux organisations qui mettent en œuvre des opérations sur le terrain (Exemples : le déploiement de la CEDEAO au Liberia qui a été suivi par une mission des Nations Unies). L’organisation régionale peut aussi, à l’inverse, prendre le relais de l’ONU, comme cela a été le cas en 2002 avec la création de la Mission de Police de l’Union Européenne (MPUE) en Bosnie qui remplace la MINUHB (Mission des Nations Unies en Bosnie Herzégovine), créée en 1995. L’appui de l’OTAN à la Force de protection de l’ONU en Ex-Yougoslavie (FORPRONU) s’inscrit aussi dans ce cadre.

 

• Le codéploiement permet aux Nations Unies d’envoyer sur le terrain des missions conjointement avec une autre organisation régionale. (Exemples : l’opération des Nations Unies en Côte d’Ivoire (ONUCI) ; l’ECOMOG-MONUL au Liberia, l’ECOMOG-MONUSIL en Sierra Leone, les forces de la Communauté des Etats indépendants (CEI) et de la Mission des Nations Unies en Géorgie (MONUG)). • Dans le cadre d’une opération conjointe, l’ONU assure en commun avec une autre organisation les effectifs, la direction et le financement d’une mission (Exemple : l’intervention conjointe en Haïti de l’ONU et de l’organisation des Etats américains (OEA) en 1993).

 

Le rapport Brahimi, en 2001, ne consacre qu’un paragraphe à la coopération entre les Nations Unies et les organisations régionales. Il met notamment l’accent sur l’intérêt pour l’ONU d’entretenir des liens étroits avec les organisations compétentes dans de nombreux domaines (la prévention des conflits, le rétablissement de la paix, les élections et l’assistance électorale, la surveillance du respect des droits de l’homme et de l’action humanitaire, ainsi qu’à d’autres activités de consolidation de la paix). Il est évident que si l’objectif des Nations Unies est d’être capable de renforcer les capacités institutionnelles et d’apporter une assistance technique aux organisations régionales, celles-ci souhaitent bénéficier de son expertise en matière de diplomatie préventive et de règlement des conflits. Pour traiter plus spécifiquement de certains domaines, l’ONU soutient les actions régionales par le biais de ses agences spécialisées (PNUD, CNUCED, PNUE, HCR, UNICEF, ONUDI, PAM). Cette adaptation de l’Organisation universelle aux différents besoins révèle surtout une disparité entre les capacités régionales selon les aires géographiques étudiées.

 

Etat de la coopération régionale avec l’ONU


Amérique

Dès la création des Nations Unies, le continent américain se démarque par son attachement à l’option régionaliste, à travers l’Union panaméricaine et la doctrine Monroe. Désormais, le partenariat en matière de sécurité se résume aux relations entre l’ONU et l’Organisation des Etats américains, sous le leadership des Etats-Unis. L’intervention conjointe entre ces deux organisations en Haïti, en 1993, est la principale illustration de cette coopération.


Asie

L’intégration régionale asiatique reste faible et, de ce fait, seule l’Association des nations du Sud-Est asiatique (ASEAN) est représentée aux rencontres régulières avec le Secrétaire général des Nations Unies. En 2006, l’Assemblée générale octroie le statut d’observateur à l’ASEAN. En contrepartie, l’ONU acquière un statut de partenaire à part entière au sein de l’organisation. En 2007, les deux Secrétaires généraux signent un mémorandum d’accord sur lequel est censée reposer une coopération étroite dans les domaines d’intérêt mutuel, d’ordre politique, économique et socioculturel. Enfin, de nombreuses collaborations sont entreprises entre certaines agences onusiennes, comme le PNUD et le PAM, et l’ASEAN. Ce partenariat met l’accent sur des objectifs humanitaires, la coopération pour le développement et l’amélioration de la planification des interventions, en prévision des catastrophes.


Afrique

Depuis la naissance de l’Union Africaine (UA) en 2002 et la création en 2004 de son Conseil de Paix et de Sécurité (CPS), inspiré du Conseil de sécurité, les Nations Unies soutiennent pleinement les efforts déployés par l’UA pour développer ses capacités de maintien de la paix. Tant dans le cadre du système des Nations Unies qu’à l’échelle du continent, cette coopération s’est intensifiée au regard d’un soutien mutuel dans l’élargissement des actions déjà en cours et aux fins de déploiement d’activités nouvelles. Les rapports entre l’ONU et l’UA s’appuient, tout d’abord, sur différents mécanismes de coordination et de consultation mis en place par les instances onusiennes auprès de l’Union Africaine. Le rapprochement entre les deux organisations se fait dans le cadre de réunions conjointes entre le Conseil de sécurité et le CPS. Les fonctionnaires du Département des affaires politiques et leurs homologues africains ont notamment décidé de tenir des consultations périodiques, afin de renforcer leur coopération dans le domaine de la prévention et de la gestion des conflits. En outre, les deux parties ont signé une déclaration portant sur le « renforcement de la coopération entre l’Organisation des Nations Unies et l’Union africaine : cadre du programme décennal de renforcement des capacités pour l’Union africaine ». Cette proposition avait déjà été faite en 2005, dans le cadre de la résolution 1625 du Conseil de sécurité. Le développement de la coopération s’applique notamment à la prévention et à la médiation, au désarmement et à la non prolifération, à la consolidation de la paix, des droits de l’homme et dans le domaine de l’action humanitaire. Le but ultime de l’ONU est bel et bien de permettre à l’UA d’agir au nom de la Communauté internationale pour promouvoir la paix et la sécurité en Afrique. Le département des opérations de maintien de la paix a ainsi crée une équipe composée d’experts civils, militaires et policiers, afin de fournir des avis techniques à la Commission de l’UA. Le renforcement des capacités de l’UA est accru par le fait que les deux organisations recourent de plus en plus aux opérations conjointes. Créée en février 2003, la mission de l’Union Africaine au Burundi a été remplacée par une opération des Nations Unies en juin 2004. Il s’agissait en l’occurrence de la première mission de maintien de la paix de l’UA. Le théâtre d’opération somalien n’a, quant à lui, jamais cessé d’être un laboratoire d’expérimentation, depuis l’engagement de l’ONUSOM I en 1992. A présent, l’UA y est engagée dans le cadre de l’AMISOM, depuis janvier 2007. Le partenariat sur le terrain a aussi pris la forme d’une force UA/ONU dite hybride, la MINUAD, déployée au Soudan depuis juillet 2007. En bref, toutes ces opérations sont censées conforter l’UA dans sa capacité à mettre en place une Force africaine en attente (FAA) d’ici 2010.


Europe

L’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE) est la première, en 1992, à revendiquer à l’échelle européenne des relations privilégiées avec l’ONU. Depuis, quatre missions ont été mises en œuvre et gérées conjointement par l’ONU et l’OSCE : Bosnie, Kosovo, Croatie et Macédoine. Acteur incontournable en matière de sécurité, l’Union Européenne inscrit l’évolution de sa Politique européenne de sécurité et de défense (PESD) dans le cadre des Nations Unies. Le Conseil européen de Nice pose, en 2000, le principe d’une relation entre l’ONU et l’UE, afin que les instances européennes puissent « répondre de manière plus efficace et cohérente à des demandes d’organisations chef de file telles que l’ONU ou l’OSCE ». En 2001, trois principaux domaines de coopération sont identifiés : la prévention des conflits, la gestion des crises et les questions régionales. En septembre 2003, est adoptée une « Déclaration conjointe sur la coopération UE/ONU dans la gestion des crises ». Celle-ci a pu se concrétiser dans le cadre de la MPUE, d’Althéa en Bosnie Herzégovine (2004), mais aussi lors de la mise en place des opérations Artémis (2003) et Eufor (2006), en soutien à la Mission des Nations Unies au Congo, déployée en 1999. Depuis 2005, un accord de sécurité ONU-UE permet les échanges d’informations classifiées, ainsi que la présence d’un officier de liaison de l’état-major de l’UE au bureau de liaison du Secrétariat du Conseil à New York. Concernant l’Organisation du traité de l’Atlantique Nord (OTAN), elle réaffirme, dès 1992, sa volonté de coopérer avec l’ONU et les autres organisations en matière de sécurité. Son implication, à des degrés divers, dans les conflits en Yougoslavie (en 1994), au Kosovo (en 1995 et en 1999) et en Afghanistan (depuis 2003) constitue une parfaite illustration de son adaptation à la nouvelle donne internationale. Ainsi, au regard du développement du régionalisme européen, l’ONU ne se contente-t-elle plus seulement de prôner une approche régionale stricte, elle encourage le resserrement des liens entre les organisations régionales.

Des essais de coopération interrégionale

Dans sa résolution 1809, en date du 16 avril 2008, le Secrétaire général incite les organisations régionales à développer des partenariats entre elles. Ce texte fait notamment référence à une « coopération entre l’Union africaine, l’Organisation des États américains, la Ligue des États arabes, l’Association des nations de l’Asie du Sud Est et l’Union européenne ». Au delà de cette invitation, deux continents sont déjà engagés dans une forme de coopération interrégionale. Tout d’abord, l’Afrique a su, par le passé, tirer profit de sa singularité, à savoir un régionalisme à deux niveaux (UA et Communautés Economique régionales). Dans le cadre de la montée en puissance de son Architecture de paix et de sécurité, l’UA opère en partenariat avec cinq organisations régionales africaines (CEDEAO, CEEAC, SADC, IGAD). Concernant les organisations régionales européennes, elles se démarquent non seulement par des formes de partenariat avancé entre elles (OTAN, UE, OSCE) mais aussi par leur capacité à agir au-delà d’un cadre restreint géographiquement par leurs Etats membres. A ce titre, le principal partenariat interrégional est celui existant entre l’Europe et l’Afrique, au regard des liens historiques qu’entretiennent ces deux continents. Leur coopération n’a cessé de se renforcer dans la mesure où l’UE comme l’UA ont compris tout l’intérêt que constitue la résolution des conflits pour la crédibilité des leurs politiques respectives.

 

Amandine Gnanguenon

Politologue et chercheure associée 
Centre d’étude en sciences sociales de la défense, France 
16 octobre 2008

 

Documents

Références

 

4 mars 2013

Is NATO Still Necessary for Canada?


Canadian Defense and Foreign Affairs Institute

PDF 459 Ko
 

 

19 sept. 2012

East Africa: Regional Security Organisations and Dynamics: EASF, EAC and IGAD - What's the Difference?


Danish Institute for International Studies

PDF 113 Ko
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