Enfin la paix en RD Congo ? Questions autour de l’accord d’Addis-Abeba

Michel Liégeois

18 mars 2013

 

Après plus de vingt années d’un conflit qui, selon les estimations, aurait provoqué la mort – directe ou indirecte – de deux à six millions de personnes, les observateurs de la République démocratique du Congo (RDC) désespéraient d’une quelconque avancée vers la paix. L’annonce de la signature, le 24 février 2013, à Addis-Abeba de l’Accord-cadre pour la paix, la sécurité et la coopération pour la République démocratique du Congo et la région est donc intervenue comme une heureuse surprise. Alors que l’espace médiatique consacré aux affaires internationales est occupé par le conflit au Mali et par l’interminable tragédie syrienne, l’aboutissement du processus diplomatique dans la capitale éthiopienne n’a guère reçu l’attention qu’il méritait.

Un accord inattendu et innovant

Alors que les organisations humanitaires rapportent la poursuite de violences quotidiennes contre les civils, notamment dans le territoire de Masisi au Nord-Kivu, l’euphorie serait pour le moins déplacée. La route vers la paix sera encore longue et semée d’embuches. Pourtant, le processus d’Addis-Abeba mérite que l’on s’y attarde car il innove sur plusieurs points essentiels. Il témoigne aussi de la capacité d’engagement de l’ONU, des organisations régionales et subrégionales ainsi que des puissances traditionnellement intéressées par l’Afrique des Grands Lacs alors même que l’on aurait pu penser que ces acteurs verraient leur attention focalisée vers d’autres points chauds sur le continent. L’engagement personnel de Ban Ki-moon et le rôle actif joué par ses proches conseillers doit ici être souligné. L’activisme diplomatique du Secrétaire général de l’ONU doit sans doute au fait qu’il preste son second mandat et qu’il évolue donc sans la pression de devoir affronter le scrutin des Etats membres pour sa réélection.

 

D’autres facteurs ont rendu possible la signature de l’accord d’Addis-Abeba. On pense en particulier à la pression discrète mais réelle à laquelle sont soumis les deux principaux protagonistes du conflit : le Rwandais Paul Kagame et le Congolais Joseph Kabila. Depuis la session ordinaire de l’Assemblée générale de l’ONU de l’automne 2012, l’un comme l’autre se voyaient pointés du doigt par des rapports accablants émanant de l’ONU elle-même ou d’organisations non-gouvernementales. Ces documents reprochaient à Kigali son soutien aux groupes armés les plus actifs dans l’est de la RDC et sa complicité dans l’exploitation illégale des ressources naturelles de la région. Pour sa part, Kinshasa était stigmatisée pour son incapacité à mener les réformes nécessaires au sein des services de l’Etat, à commencer par l’armée, la police et la justice, son impuissance à contrôler les provinces de l’Est et les dérives croissantes du régime en matière de droits de l’Homme depuis les élections contestées de 2011. Il semble que ces pressions ont porté fruits. Paul Kagame, après avoir longtemps nié – contre toute évidence – faire partie du problème, répond ainsi à ses détracteurs en prenant au mot ceux qui l’appelaient à « faire partie de la solution »[1]. Quant à Joseph Kabila, il sauve l’essentiel en obtenant la confirmation solennelle de l’intangibilité des frontières et le principe de non-ingérence, voyant ainsi s’éloigner le spectre d’un dépeçage de son pays que certains acteurs économiques, las d’attendre une stabilité politique introuvable, n’auraient pas vu d’un si mauvais œil.

 

Si le texte signé à Addis-Abeba reprend l’essentiel des principes déjà entérinés à Lusaka le 10 juillet 1999, il innove cependant sur certains points. On note ainsi la mise en place d’un mécanisme de suivi régional dit « 11+4 »[2] appuyé par les partenaires extérieurs traditionnels que sont l’Union européenne, la Belgique, les Etats-Unis, la France et le Royaume-Uni. Quoique lourd par le nombre de participants, ce dispositif a au moins le mérite de fournir un cadre permanent de concertation entre toutes les parties prenantes à la solution politique entérinée dans la capitale éthiopienne.

 

Mais la nouveauté qui apparaît la plus importante est celle relative à la création d’une brigade d’intervention. L’option de la coercition militaire n’est certes pas neuve et peut d’une certaine manière apparaître comme un aboutissement logique. Toutefois, le fait qu’elle soit endossée avec une telle conviction par Ban Ki-moon et que ladite brigade soit intégrée au dispositif de la MONUSCO ne constitue rien de moins qu’une rupture doctrinale pour les opérations de paix de l’ONU. Pour en saisir la portée quelques rétroactes s’imposent.

Quinze années d’efforts de l’ONU en RDC


L’implication militaire de l’ONU en RDC débute dès 1998, avec le déploiement des éléments précurseurs de la future MONUC qui est instaurée en novembre 1999. Sans effet autre que symbolique de la volonté d’engagement international en appui à l’accord de Lusaka, cette force ne deviendra significative qu’à mesure des renforcements successifs de ses effectifs militaires décidés par le Conseil de sécurité : 5 537 en février 2000, 8 700 en décembre 2002, 10 800 en juillet 2003, 16 700 en octobre 2004. La MONUC est alors devenue une force de grande envergure, la plus importante dans l’histoire du maintien de la paix de l’ONU. Ce déploiement n’est pas seulement exceptionnel par son ampleur, il innove également par son mandat qui est le premier à donner corps à l’idée de maintien de la paix robuste : une mission impartiale, déployée avec le consentement politique des principales parties au conflit mais qui est localement autorisée à utiliser la force contre des factions irrégulières qui menacent la sécurité des populations civiles. Ce concept résulte d’une importante évolution doctrinale initiée par le rapport Brahimi (2000). A la lumière des événements tragiques du début de la décennie 1990 (Bosnie et Rwanda), celui-ci avait en effet préconisé une interprétation renouvelée de la notion d’impartialité des Casques bleus. En vertu de celle-ci, les soldats de la paix ne doivent plus demeurer l’arme au pied lorsqu’ils sont les témoins d’agressions contre des civils. La protection de ces derniers doit dorénavant être intégrée dans les mandats des opérations de paix et, en s’appuyant sur le chapitre VII de la Charte de l’ONU, permettre l’usage local de la force armée à cette fin si nécessaire.

 

En rédigeant les versions successives des mandats de la MONUC, le Conseil de sécurité ne s’approchera que très graduellement de cette recommandation. Même s’il dote la MONUC d’hélicoptères de manœuvre et d’attaque, de blindés et de forces spéciales, il faudra attendre la mi-2004 et les événements de Bukavu pour qu’il décide d’autoriser plus largement l’usage de la force armée.

 

Sur le terrain, il faut bien voir que la mise en œuvre de cette version musclée du maintien de la paix se heurte à de sérieux obstacles. L’usage offensif de la force n’est pas dans la culture des Casques bleus. Leur tenue même, qui vise à les rendre reconnaissables, semble antinomique avec une activité combattante. Pour les pays contributeurs aussi, une telle évolution ne va pas sans poser problème. Ce n’est en effet pas la même chose de fournir des Casques bleus pour une mission traditionnelle d’interposition que de déléguer à la chaîne onusienne de commandement le contrôle opérationnel des unités appelées à mener des opérations coercitives comportant des échanges de feu soutenus et des risques élevés de pertes au combat. Les risques d’imposition de restrictions opérationnelles (caveats) voire d’interférence directe des capitales avec la chaîne onusienne de commandement sont donc accrus.

 

Pour le Représentant du Secrétaire général et pour le Commandant de la Force, le dilemme est souvent cornélien entre, d’un côté, la fermeté sur le plan local qui permettrait de protéger des civils mais qui nuit forcément aux intérêts de l’une ou l’autre des parties et, de l’autre côté, la préservation d’un climat politique favorable à la mise en œuvre d’un accord de paix qui repose sur un équilibre politique délicat.

 

La prise de Bukavu par le RCD-Goma, en juin 2004, illustre parfaitement cette difficulté. Le chef-lieu du Nord-Kivu sera investi par les rebelles commandés par Laurent Nkunda, pourtant réputés pour leurs exactions envers les civils, sans que les Casques bleus ne tirent un coup de feu ; alors même que l’état—major de la MONUC s’était engagé à les en empêcher, par le force si nécessaire, et qu’il avait prépositionné à cet effet des troupes dotées d’un appui aérien. La MONUC pouvait-elle engager les combattants menés par Laurent Nkunda sans mettre le feu aux poudres et déclencher un conflit régional où elle se serait rapidement trouvée dans une position intenable ? Différents jugements ont été portés sur cette question. Force est de constater qu’en l’occurrence, ce dilemme a mené à la paralysie de la MONUC, au grand dam de leurs supérieurs à New-York et de certains membres du Conseil de sécurité qui voyaient là se reproduire les errements que l’application du rapport Brahimi devait précisément éviter.

 

En réaction aux événements de Bukavu, plusieurs mesures seront prises. Le Conseil de sécurité adopte une nouvelle résolution qui rend encore plus explicites les éléments du mandat de la MONUC relatifs à la protection des civils et à la possibilité de recourir à la force à cette fin. C’est ainsi que la résolution 1565, adoptée le 1er octobre 2004, définit assez exactement le prototype d’une opération robuste avec mandat de protection des civils. Quelques années plus tard, le premier document doctrinal proposant une conceptualisation du maintien de la paix tel que le conçoit le DOMP verra le jour. Cette Capstone Doctrine, reprend la notion de maintien de la paix robuste et endosse cette modalité dans l’éventail des modalités opérationnelles du maintien de la paix de l’ONU.

 

Au-delà du changement de mandat, la composante militaire de la MONUC est restructurée de façon à rendre le processus de décision plus efficace. L’ensemble des contingents déployés dans les provinces d’Ituri, du Nord et Sud-Kivu et du Kasaï est rassemblé dans une seule « Division Est » - une première dans l’histoire des opérations de l’ONU – sous le commandement d’un général basé à Kisangani, beaucoup plus proche du théâtre opérationnel, plutôt qu’à Kinshasa[3]. C’est l’ancien conseiller militaire du Secrétaire général de l’ONU, le Major-Général Patrick Cammaert, qui est dépêché en RDC pour occuper ce poste clé. Sous son impulsion, la MONUC s’efforce de traduire sur le plan opérationnel le concept de maintien de la paix robuste et de protection des civils. A sa sortie de charge, le général Cammaert livrera un intéressant témoignage[4] de sa tentative de mise en œuvre d’une doctrine de recours limité à la force.

 

On le sait, ces efforts ne suffiront pas endiguer la violence contre les civils. Sans occulter les responsabilités propres de l’ONU, l’on notera à sa décharge les éléments du contexte qui ont rendu sa tâche extraordinairement complexe : un territoire immense, un terrain favorable aux actions de guérillas, des frontières poreuses, des pays limitrophes – Rwanda en tête - non coopératifs, un Etat congolais incapable d’exercer son autorité, impuissant à endiguer le pillage de ses ressources naturelles et miné par une corruption endémique. Dans ces conditions, ce ne sont pas 17 000 Casques bleus qui pouvaient suffire.

 

Bien avant l’accord d’Addis-Abeba, l’idée d’une force d’intervention plus musclée, capable d’imposer la paix dans la région avait été évoquée. L’Union européenne avait été officiellement sollicitée à cette fin en décembre 2008. Ladite force était supposée pallier le délai de déploiement des 3000 Casques bleus supplémentaires autorisés par le Conseil de sécurité à la suite de la dégradation de la situation dans la région. Dans l’esprit du Secrétaire général de l’ONU, ces moyens militaires auraient pu, par la suite, demeurer sur place en tant que « force de réaction rapide ». A l’époque, il était évident pour tout le monde qu’un tel dispositif aurait été placé sous un commandement européen, distinct donc de celui de la MONUC. Faute de volonté politique des principaux pays européens, l’idée est restée sans suite. Voilà donc qu’au moment où l’on s’y attend le moins, l’idée resurgit sous une forme inattendue puisque qu’il est prévu que la brigade d’intervention opère sous l’autorité directe de la MONUSCO.

Deux Forces, un seul Commandant


En quoi la brigade d’intervention pourrait-elle réussir là où la MONUC n’a pas atteint ses objectifs ? La réponse paraît simple : parce qu’elle sera doté d’un mandat sans ambigüité, pourra utiliser tous les moyens coercitifs nécessaires et qu’elle disposera des effectifs et de l’armement requis. Hélas, si l’on peut tirer une leçon d’un demi-siècle d’opérations de paix de tous types, c’est que les choses ne sont jamais aussi simples qu’elles peuvent le sembler au premier abord. A la lecture de l’Accord d’Addis-Abeba et du rapport du Secrétaire général de l’ONU recommandant au Conseil de sécurité d’autoriser le déploiement de la brigade d’intervention, plusieurs aspects demeurent imprécis. A défaut de leur trouver une réponse adéquate, les espoirs suscités par cette percée vers la paix dans la région des Grands Lacs risquent d’être rapidement déçus.

 

La première question concerne la chaîne de commandement. Ce n’est en effet pas la première fois qu’une opération de paix de l’ONU se voit adjoindre une composante coercitive, aérienne comme en Bosnie, ou terrestre comme en Somalie, en Bosnie ou en Côte d’Ivoire. Dans chacun de ces précédents, ces « forces de réaction rapide » relevaient de chaînes de commandement séparées et ce pour une raison fondamentale : elles appuyaient de l’extérieur une mission de paix qui se voulait impartiale et s’efforçait de coopérer avec toutes les parties. Il fallait donc éviter toute confusion. Si la composante coercitive utilisait la force contre l’une des parties au conflit, c’était de façon ponctuelle, locale et afin de garantir la sécurité des Casques bleus, leur liberté de mouvement ou la livraison de denrées humanitaires essentielles.

 

Ce que l’accord d’Addis-Abeba prévoit et que le Secrétaire général recommande dans son Rapport spécial du 27 février 2013, c’est une brigade d’intervention coercitive placée sous l’autorité du commandant de la MONUSCO, un « béret bleu », donc. Cela peut sembler faire sens en termes de coordination mais ce développement inédit risque de placer le général indien Chander Prakash dans une position schizophrénique ; tout à la fois chef de guerre contre les groupes armés et arbitre impartial en charge de la mise en œuvre de l’accord de paix.

 

De surcroît, si l’on prête attention à la formulation du nouveau mandat de la MONUSCO, l’on constate que les différents volets de son action doivent être déployés « en appui au gouvernement de la RDC ». Si tel est bien le cas, la MONUSCO renouvelée et renforcée ressemblera à bien des égards à l’ONUC, déployée de 1960 à 1964 et dont la mission n’était guère différente, à savoir soutenir à bout de bras un gouvernement congolais incapable de jouer son rôle, former les forces de sécurité et éviter la sécession d’une partie du pays. La cohabitation sur un même théâtre d’opération de deux catégories de contingents soumis à une même chaîne de commandement ne semble cependant pas de nature à faciliter la compréhension de son rôle par les différentes parties sur le terrain et par les populations civiles.

Quelle conduite stratégique pour la MONUSCO renforcée ?


Se pose ensuite la question de la conduite stratégique de cet ensemble, en coordination avec les autorités du pays hôte. La capacité opérationnelle accrue de la MONUSCO doit en effet agir au service d’un agenda politique clair ce qui impose de trancher des questions essentielles comme décider avec qui l'on accepte de négocier - et pendant combien de temps ? – avant de recourir à la contrainte armée. Il importe que la MONUSCO et les autorités congolaises – tant à Kinshasa que dans les provinces concernées – s’accordent sur ces points. Il s’agira de surcroît de se coordonner avec Kigali, dorénavant érigé en parrain officiel du processus de paix via le mécanisme « 11+4 ». Cela fait beaucoup de conditions à remplir et non des moindres.

 

La reprise des combats, dès le 9 mars, entre les deux factions rivales de la rébellion préfigure le type de problèmes dont on voit mal comment ils pourront être résolus par cet attelage complexe. Il s’agit malheureusement d’un phénomène classique des processus de sortie des conflits : l’imminence d’un arrangement et la perspective d’une nouvelle dynamique provoque des recompositions au sein même des factions armées, rendant aléatoire la mise en œuvre d’un accord de paix qui semblait pourtant à portée de main. Ce phénomène est cyclique depuis plusieurs années au Darfour, il s’est à nouveau produit récemment au Nord-Mali dans la foulée de l’intervention militaire de la France et derechef à présent, au Nord-Kivu, où la branche restée fidèle au chef militaire du Mouvement du 23 mars (M23), Sultani Makenga, affronte la dissidence menée par l’ancien coordonnateur du mouvement, Jean-Marie Runiga. Du coup, la perspective d’un accord entre le gouvernement de la RDC et le M23, « d’ici le 15 mars », comme escompté par les négociateurs d’Addis-Abeba, est à ranger au rayon des vœux pieux. Dans le même ordre d’idée, on peut s’interroger sur la possibilité d’une entente entre les différentes parties prenantes de l’accord de paix au sujet d’un autre volet de la stratégie recommandée par le Secrétaire général. Celui-ci indique en effet au paragraphe 51 de son rapport au Conseil de sécurité qu’ « un autre élément important de cette stratégie de neutralisation de la menace des groupes armés consisterait à offrir des perspectives d’avenir aux membres des milices qui ne sont pas soupçonnés d’avoir commis des crimes contre l’humanité, des crimes de guerre ou de génocide ». En somme, il s’agirait d’échanger la démobilisation contre l’impunité pour les auteurs d’exactions. Une mesure certes empreinte de pragmatisme puisqu’il est illusoire de songer à traduire en justice tous les pilleurs et violeurs qui ont ravagé la région depuis plus d’une décennie. Il n’en demeure pas moins que le processus de sélection revêt une importance primordiale puisqu’il est probable que ceux qui ne bénéficieront pas de l’impunité, n’ayant plus grand-chose à perdre, refuseront de rendre leurs armes et deviendront les adversaires les plus résolus du processus de paix.

 

Pour ceux qui accepteront d’être désarmés, démobilisés et rapatriés dans leur pays d’origine ou intégrés dans les forces armées congolaises (FARDC), il s’agira de mettre en œuvre des processus dits de DDR efficaces, ce qui n’a guère été le cas jusqu’ici. Tant le DDR et le DDRRR que, plus largement, la réforme du secteur de la sécurité (RSS) sont un fiasco en RDC. Les autorités congolaises, pour avoir systématiquement joué la carte du bilatéralisme et refusé toute coordination entre les intervenants, en portent une grande part de la responsabilité. Il en résulte un appareil militaire et de sécurité inefficace, largement corrompu et régulièrement dénoncé pour ses exactions envers la population.

La « brigade d’intervention » pourra-t-elle faire la différence sur le terrain ?

Dans ces conditions très complexes, peut-on escompter une éradication des groupes armés les plus dangereux pour les civils et pour le processus de paix ? L’idée d’une brigade d’intervention dotée d’un armement robuste, de règles d’engagement élargies et de moyens de renseignement accrus (drones) semble à cet égard répondre à un réel besoin opérationnel. On peut toutefois nourrir des doutes sur la capacité d’une brigade à trois bataillons (dont l’un sera un simple transfert de la MONUSCO) à mener les opérations de pacification escomptées. Le terrain – vallonné et à couverture végétale dense – est favorable aux petits groupes légèrement armés et connaissant bien la zone. Les frontières sont poreuses et il est impossible de les surveiller sur toute leur longueur ; ce qui permet aux groupes armées de disposer de sanctuaires inviolables. Autre inquiétude : les pays contributeurs de Casques bleus craignent de voir leurs contingents pris pour cible par des actions de représailles lorsque la brigade d’intervention frappera les groupes rebelles. On pourrait alors revivre au Kivu des scènes déjà vues en Bosnie et au Rwanda, rappelant que la meilleure protection du Casque bleu est son impartialité. Cela a été vérifié à maintes reprises. Lorsque, à tort ou à raison, l’une des parties juge que l’ONU n’est plus impartiale, son personnel encourt de graves dangers. Enfin, pour ce qui concerne les civils, dispersés sur un territoire immense, ils ne pourront faire l’objet d’une protection permanente. Le nouveau dispositif risque donc de générer de nouvelles déceptions au sein de la population des provinces de l’est de la RDC.

 

Un autre motif d’inquiétude concerne les ressources naturelles qui jouent un rôle essentiel dans ce conflit régional interminable. Elles en sont à la fois l’enjeu et le carburant. Les chefs de guerre se battent pour les contrôler et en tirer des profits considérables, lesquels financent les achats d’armes et la solde des miliciens. Ce mécanisme infernal est au cœur de l’instabilité régionale. L’accord d’Addis-Abeba le prend en compte mais seule une action résolue et concertée des Etats de la région est susceptible d’y mettre fin. Les y aider devra être une priorité de l’Envoyé spécial qui sera nommé très prochainement par le Secrétaire général.

 

Au-delà des enjeux locaux très importants, c’est aussi la validation d’une percée doctrinale – audacieuse mais risquée – dans les opérations de paix de l’ONU qui se jouera dans les mois qui viennent dans les collines du Nord-Kivu.

 

 

18 mars 2013

 

Michel Liégeois - Professeur en Science politique à l'Université catholique de Louvain et directeur du ROP-Europe

 


[1] Ce fut notamment le cas, à maintes reprises, du ministre belge des Affaires étrangères, Didier Reynders.

[2] Les onze pays concernés sont : RD Congo, Afrique du Sud, Angola, Burundi, République centrafricaine, République du Congo, Ouganda, Rwanda, Soudan du Sud, Tanzanie et Zambie. Les quatre organisations partenaires sont l’ONU, l’UA, la Conférence internationale (CIRGL)

[3] En 2008, le QG de la division Est se rapprochera encore de la zone d’opération en déménageant à Goma, chef-lieu de la province du Nord-Kivu.

[4] Major General Patrick C.Cammaert, Learning to Use Force in the Hoof of Peacekeeping – Reflections on the Experience of MONUC’s Eastern Division, ISS Situation Report, avril 2007.

 

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