Partenariat pour la Paix

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La fin de la guerre froide et la dissolution du Pacte de Varsovie au début des années 1990 ont laissé un vide sécuritaire en Europe centrale et orientale. Suite aux difficultés rencontrées par les Européens pour résoudre la crise yougoslave, l'OTAN est apparue rapidement comme la seule organisation à même de jouer un rôle stabilisateur dans une région déchirée par les conflits ethniques et désormais sans puissance tutélaire.

 

Si le but ultime des pays d’Europe Centrale et Orientale était bien d’intégrer l’Alliance atlantique, cette intégration apparaissait impossible à court terme. En 1994, le Partenariat pour la Paix (PPP) fut la réponse apportée par l’OTAN à cette préoccupation. Regroupant les membres de l’alliance et les pays dits partenaires, le Partenariat a souvent été assimilé à une anti-chambre de l’adhésion. S’il est vrai que l’un de ses objectifs affichés est de permettre l’adaptation de certains États en vue d’une adhésion future, le Partenariat est en réalité bien davantage puisqu’il regroupe des pays n’ayant pas vocation à adhérer.

 

Le Partenariat comprend aujourd’hui tous les pays européens (à l’exception de la Bosnie, de la Serbie et du Monténégro) et de la Communauté des États Indépendants (CEI). Il y a donc aussi bien des pays candidats à l’élargissement que des pays neutres et des États n’ayant pas vocation à adhérer (Russie). Le fait que la quasi-totalité des pays européens fassent partie du Partenariat permet à l’OTAN de s’affirmer comme une organisation de sécurité collective responsable de la paix et de la sécurité pour l’ensemble du continent européen, au-delà du territoire des membres de l’alliance.

 

Concrètement, le Partenariat est un programme de coopération bilatéral entre les États partenaires et l’OTAN. Chaque État partenaire est libre de choisir ses propres priorités quant à la coopération. Le Partenariat a pour enjeu principal d’accroître la capacité des membres de l’Alliance atlantique et des pays partenaires à agir de concert lors d’opérations conjointes.

Les structures politiques et militaires afférentes

Le Partenariat constituait à l’origine un complément au Conseil de Coopération Nord Atlantique (CCNA). Créé dès 1991, le CCNA rassemblait les ministres des affaires étrangères des pays membres de l’OTAN, de neufs pays d’Europe centrale et orientale et des États de la CEI. Son objectif était d’instituer progressivement une communauté de sécurité transatlantique « élargie ». Simple instance de dialogue, le CCNA a été complété par le PPP qui a permis des coopérations concrètes et individualisées avec chaque État partenaire. En 1997, le CCNA a été remplacé par le Conseil de Partenariat Euro-Atlantique (CPEA) qui rassemble les ministres des affaires étrangères des pays membres du Partenariat ainsi que des ambassadeurs. Le CPEA constitue une enceinte de dialogue et sert aujourd’hui de cadre politico-militaire au Partenariat.

Les différents outils du partenariat et leur application aux pays partenaires

Le partenariat est défini de manière très générale et adaptable selon le pays. Chaque programme est ainsi élaboré individuellement, adapté aux besoins du partenaire qui choisit le niveau et le rythme de la coopération qu’il désire. Cette diversité se reflète dans les différents instruments afférents au Partenariat.

 

Le document de base est constitué par le Programme de partenariat individuel (IPP). Ce programme est établi entre chaque pays partenaire et l’OTAN pour une durée de deux ans. Il est élaboré sur la base d’un large éventail d’activités proposées dans le programme de travail de l’IPP, en fonction des intérêts et des besoins spécifiques de chaque pays. Les activités vont de la coopération purement militaire à la coopération liée à la défense, ou dans des domaines tels que la gestion de crise, le maintien de la paix, les plans civils d’urgence, la gestion de la circulation aérienne ou l’armement.

 

Le Plan d’action du Partenariat pour l’établissement d’institutions de défense (PAP-DIB) constitue un premier outil d’approfondissement. Celui-ci a été créé par l’OTAN au Sommet d’Istanbul, en juin 2004, dans le but de promouvoir une véritable réforme de la défense dans les pays du PPP. Les " dix commandements " de la réforme du PAP-DIB sont notamment l’élaboration de dispositions transparentes pour le contrôle démocratique des activités de défense, la promotion de la participation des civils à l’élaboration de la politique de défense et de sécurité, et la supervision, aux niveaux législatif et judiciaire, du secteur de la défense. En théorie, tous les pays partenaires peuvent adhérer au PAP-DIB. Dans la pratique, les pays participant au PAP-DIB décident également de se conformer au Processus de planification et d’examen du PPP (PARP), et peuvent parfois suivre un Plan d’action individuel pour le Partenariat (IPAP). Ces deux dispositifs constituent les principaux instruments pour atteindre les objectifs du PAP-DIB.

 

Le PARP, institué dès 1995, vise à mettre en évidence et à évaluer, dans chaque pays membre du Partenariat, les forces et les capacités de l’armée qui pourraient être mises à la disposition des forces de l’Alliance dans le cadre d’activités multinationales (entraînements, exercices et opérations).

 

La mise en œuvre d’un IPAP constitue le troisième niveau de coopération concrète dans le cadre du Partenariat et le degré de collaboration le plus poussé. Lancé en 2002 au sommet de Prague, l’IPAP suppose des réformes politiques, comme par exemple une supervision judiciaire accrue du secteur de la défense, ainsi qu’un contrôle civil et démocratique des activités de défense du pays membre du Partenariat. À ce jour, seuls trois pays - Géorgie, Azerbaïdjan et Arménie - ont établis un IPAP pour l’instant. Des IPAP sont en cours de réalisation avec la république de Moldavie et le Kazakhstan.

 

En dernier lieu, l’adoption d’un Plan d’action pour l’adhésion (MAP) peut conduire un pays adhérant au Partenariat à participer plus étroitement aux activités de l’OTAN, mais cela signifie que le pays s’engage à devenir membre à part entière de l’Alliance.

 

Étant donné la liberté laissée à chacun des pays partenaires et la diversité des instruments présentés, il n’y a rien d’étonnant à ce que l’on assiste à une grande diversité dans l’intensité de la coopération. Le cas des pays neutres (Irlande, Suède, Finlande, Autriche, Suisse) est déjà particulier puisqu’il n’y a aucune perspective d’adhésion à l’alliance atlantique ni rattrapage global à effectuer en terme de qualité de l’armée. De leur côté, la Russie et l’Ukraine bénéficient depuis 1997 d’un partenariat spécifique. Par ailleurs, l’OTAN a déterminé que le Caucase et l’Asie centrale constituaient deux régions stratégiques et a, en conséquence, nommé un représentant spécial permanent pour ces deux régions. Les États du Caucase semblent être ceux avec qui la coopération est la plus poussée. Outre le fait que les trois États de cette région aient signé un IPAP, il convient de mentionner que la Géorgie et l’Azerbaïdjan ont, avec l’Ukraine et la Moldavie, réaffirmé en mai 2006 leur volonté d’intégrer l’Alliance atlantique. La situation est beaucoup plus contrastée en Asie centrale : si le Kazakhstan dispose déjà d’un bataillon entièrement interopérable et que le Kirghizistan et le Tadjikistan développent leur coopération avec l’alliance, le partenariat avec le Turkménistan et l’Ouzbékistan est quasi-inexistante dans les faits. En Europe orientale, la situation est la même pour un pays comme la Biélorussie qui n’est membre du Partenariat que sur le papier.

Les déploiements effectués dans le cadre du Partenariat

En ce qui concerne les opérations de maintiens de la paix, les effets du Partenariat sont doubles. En premier lieu, le passage de l’OTAN d’une simple alliance défensive à une organisation de sécurité collective a permit à l’alliance d’intervenir dans les conflits de l’ex-Yougoslavie et, ensuite, de mener des opérations de maintien de la paix. Cet aspect relatif à la sécurité collective est concrétisé par l’engagement pris par les membres de l’OTAN de consulter tout pays partenaire qui percevrait une menace directe à sa sécurité. Ce mécanisme a été notamment utilisé par l’Albanie et la Macédoine au moment de la crise au Kosovo.

 

En second lieu, le Partenariat implique un certain nombre de coopérations concrètes menées avec les pays partenaires. Par une standardisation ayant les normes OTAN comme référence, le but est d’arriver à une interopérabilité avec les forces de l’alliance (ce dernier aspect étant lié à la perspective d’adhésion) en vue de participer à des opérations de maintien de la paix dirigées par l’OTAN ou l’Union Européenne - dont tous les membres qui ne font pas partie de l’Alliance atlantique sont des États partenaires. Les deux aspects évoqués ici sont liés dans la mesure où la participation d’un grand nombre d’États à une opération renforce sa légitimité. Concrètement, la participation d’un pays partenaire à une opération de paix fait l’objet d’un accord technique et financier négocié individuellement avec l’OTAN. Le Partenariat a permis le déploiement de troupes de pays partenaires en Afghanistan et dans les Balkans.

 

Huit pays partenaires participent actuellement à la Force internationale d’assistance à la sécurité (FIAS) en Afghanistan. Si les effectifs de la FIAS sont très largement constitués (à plus de 95%) de troupes de pays membres de l’Alliance, le concours des pays partenaires d’Asie centrale a été essentiel au soutien logistique des forces de la FIAS. La participation de ces pays est également précieuse dans les relations avec certaines ethnies présentes en Afghanistan.

 

Dans les Balkans, les effectifs fournis par les pays partenaires sont plus importants. La Force de stabilisation en Bosnie-Herzégovine (SFOR, 1996-2004) a ainsi compté en moyenne 10% de soldats de pays partenaires, provenant principalement d’États ayant adhéré à l’OTAN depuis lors. Passé sous commandement de l’Union Européenne et rebaptisée Force multinationale de stabilisation en Bosnie-Herzégovine (EUFOR), la composition de cette force n’a pas fondamentalement évoluée.

 

Quant à la Force de maintien de la paix dirigée par l’OTAN au Kosovo (KFOR), les neufs États partenaires présents fournissent, même après le dernier élargissement de l’OTAN, près de 15% des effectifs. Dans le cas de la SFOR comme de la KFOR la Russie a fournit la contribution la plus importante parmi les pays partenaires.

 

Enfin, il faut noter que l’interopérabilité développée dans le cadre du Partenariat peut être utilisée dans le cadre d’opérations non reconnues par les Nation Unies dirigées par les États-Unis. C’est notamment le cas en Irak avec la présence de troupes Ukrainiennes et Kazakhes entièrement interopérables.

 

Vincent Laborderie

Doctorant, Université Laval 
5 juillet 2006

Références

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Ponsard, Lionel (2002), L’élargissement de l’OTAN : entre sécurité collective et défense collective, Bruxelles, Institut d’études européennes.

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Zorgbibe, Charles (2002), Histoire de l’Otan, Bruxelles, Éditions Complexe.

NATO’s Nations and Partners for Peace, revue trimestrielle éditée par l’OTAN, ISSN : 1566-9009.

 

Références

 

30 nov. 2004

L'OTAN depuis le 11 septembre 2001 : une alliance à la recherche de nouvelles missions


Jean-François Morel, Bulletin d'histoire politique, Vol. 13, No 3, pp. 147-172.

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30 nov. 2003

Par-delà la défense collective. L'évolution des fonctions de l'OTAN depuis la fin de la guerre froide


Galia Glume, Institut d'études européennes de l'Université Catholique de Louvain, IEE-Document n°36.

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