Historique de l'opération MINUNEP

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MINUNEP       Népal

Mission des Nations Unies au Népal (2007-2011)

 

Le 23 janvier 2007, le Conseil de sécurité des Nations Unies a adopté à l’unanimité la résolution 1740 portant sur la création d’une Mission des Nations Unies au Népal (MINUNEP). Cette résolution fait suite à la demande d’assistance officielle du gouvernement népalais et l’Accord de paix global du 21 novembre 2006 entre les principaux partis politiques et le mouvement d’insurrection maoïste (Parti communiste népalais). Le Secrétaire Général avait alors recommandé au Conseil de sécurité (9 janvier 2007) la mise sur pied d’une mission politique d’assistance au processus de paix pour une durée de 12 mois et ayant comme mandat d’appuyer le processus de paix, de surveiller la gestion des armements et du personnel de l’armée népalaise et des maoïstes et d’aider au processus électoral de l’Assemblée constituante. Le mandat de la MINUNEP s’est terminé le 15 janvier 2011.



Le Népal adopte, malgré de nombreuses difficultés un mode de gouvernement ouvertement démocratique en avril 1990. Toutefois, un conflit armé interne éclate en 1996 entre le gouvernement népalais et un mouvement d’insurrection maoïste, le Parti communiste du Népal –maoïste (PCN-M). Ce conflit s’étend progressivement à l’ensemble du pays et fait des milliers de victimes en plus de déplacer des dizaines de milliers de civils à l’intérieur du pays. De nombreuses violations des droits de l’homme ont aussi eu lieu pendant toute la décennie de 1996 à 2006.

 

Le Népal est plongé au cœur d’une crise gouvernementale à la suite de l’échec du premier cessez-le-feu en 2001 et de la suspension du Parlement en 2002. Le roi Gyanendra prend alors le contrôle du gouvernement en limogeant le Premier ministre Sher Bahadur Deuba en octobre 2002. Il gouverne ainsi jusqu’en février 2005 par l’intermédiaire de Premiers ministres qu’il nomme directement. Pendant cette période, un second accord de paix s’effondre en 2003, augmentant alors l’intensité du conflit. En février 2005, le roi Gyanendra limoge le Premier ministre désigné et assume l’ensemble des pouvoirs exécutifs, en ordonnant une répression violente des forces démocratiques (partis, médias, société civile). Cette situation exacerbe le conflit et favorise l’émergence d’une coalition disparate en faveur de la démocratie, de la paix durable et le système monarchique. Un triangle politique se crée alors entre le roi et l’armée népalaise, la coalition des forces démocratiques (l’Alliance des sept partis) et les Maoïstes.

 

En novembre 2005, cette Alliance des sept partis signe un accord historique avec le Parti communiste népalais où celui-ci proclame son attachement aux valeurs démocratiques, tandis que l’Alliance s’engage à promouvoir la création d’une Assemblée constituante chargée de déterminer le mode de gouvernement du pays. Cet accord historique crée un mouvement populaire de grande ampleur. Ce vaste mouvement permet, en avril 2006, de mettre fin au régime du roi Gyanendra, de rétablir le Parlement et de mettre en place un cessez-le-feu entre l’Alliance des sept partis et le parti maoïste. Un an après cet accord historique, le 21 novembre 2006, les partis signent l’Accord de paix global et déclarent la fin de la guerre.

Rôle des Nations Unies

En juillet 2006, le gouvernement népalais adresse une demande officielle d’assistance aux Nations Unies. Une première mission, dirigée par Staffan de Mistura, est alors envoyée au Népal. Elle est suivie par l’établissement d’un bureau politique au Népal, en août, et la nomination de Ian Martin en tant que Représentant personnel du Secrétaire général des Nations Unies dans le processus de paix. Le Conseil de sécurité approuve le 1er décembre 2006 (S/PRST/2006/49) la proposition du Secrétaire Général (S/2006/920) d’établir une mission d’évaluation en vue de la mise en place d’une mission politique des Nations Unies d’assistance au processus de paix au Népal. Cette mission d’évaluation multidisciplinaire se déroule entre le 9 et le 17 décembre 2006. Elle effectue une évaluation approfondie de la situation politique, humanitaire, sociale et militaire, ainsi que de la sécurité au Népal. Par la suite, le Secrétaire général de l’ONU recommande la mise sur pied d’une mission des Nations Unies au Népal (S/2007/7). Le 23 janvier 2007, le Conseil de sécurité de l’ONU adopte à l’unanimité la résolution 1740 portant sur la création d’une mission politique au Népal (MINUNEP) pour une durée de 12 mois, soit jusqu’à la mise en œuvre des résultats des élections de l’Assemblée constituante prévues pour juin 2007. M. Ian Martin est alors nommé Représentant spécial du Secrétaire Général au Népal et Chef de la MINUNEP.

 

Une équipe, initialement composée de 35 observateurs militaires et de 25 agents électoraux, a permis au Bureau du Représentant personnel du Secrétaire général, puis à la MINUNEP, de répondre à la requête urgente des parties à l’Accord de paix global de procéder à la surveillance de la gestion des armes et du personnel armé ainsi qu’à la prestation d’un appui au processus électoral. Suite à l’approbation par l’Assemblée générale, dans sa résolution 61/258, d’un budget pour la MINUNEP, celle-ci a immédiatement entrepris d’étoffer ses opérations en faisant passer son effectif autorisé à 1073 personnes. Suite à la tenue du scrutin pour l’Assemblée constituante en 2008, le Secrétaire général recommande une réduction des effectifs.

Développements politiques et sécuritaires depuis le déploiement

Le15 janvier 2007, les parties à l’Accord de paix global ont adopté une constitution provisoire. Le Parlement, qui avait été rétabli en avril 2006, a été dissous pour être remplacé par une constitution et un parlement provisoires. Ce dernier comprend des Maoïstes, des membres de partis politiques qui avaient été élus en 1999 à la Chambre des représentants et certains représentants désignés de la société civile.

 

Le contexte népalais reste cependant caractérisé par une aggravation des tensions politiques et sociales. Des groupes traditionnellement marginalisés ont notamment profité du nouveau contexte politique pour revendiquer une représentation appropriée à l’Assemblée constituante et exiger qu’un État fédéral soit constitué. Des groupes représentant les Madhesis, habitants de la plaine du Teraï, ont commencé à organiser des manifestations de plus en plus nombreuses. Des groupes représentant les Janajatis (population autochtone), se sont ralliés aux manifestations madhesis pour faire valoir des exigences d’inclusion similaires. De fréquents incidents violents ont par ailleurs opposé les Maoïstes et les militants madhesis dans la plaine du Teraï. Les Maoïstes, qui ont mis sur pied la Ligue des jeunes communistes en février 2007, ont quant à eux été systématiquement accusés de se livrer à des actes d’intimidation et de menace. La sécurité publique est donc devenue, et reste jusqu’à maintenant un sujet de préoccupation principalement dans la région du Teraï, mais aussi dans l’ensemble du pays. L’Alliance des sept partis et le parti maoïste ont eu du mal à faire efficacement face à la crise ce qui a fragilisé le consensus politique national.

 

Dans le cadre des négociations qui ont abouti à la formation du gouvernement provisoire le 1er avril 2007, les huit partis ont adopté un programme minimum commun dans lequel ils ont renouvelé leur adhésion aux accords passés, notamment concernant la mise en place de conditions propices à des élections pacifiques prévues pour le 20 juin 2007. Cependant, les élections ont été reportées en raison de l’incapacité des huit partis au pouvoir à s’entendre sur un dispositif électoral et les textes correspondants, ce qui a provoqué un arrêt temporaire du processus politique.

 

L’unité des huit partis a aussi été rudement mise à l’épreuve, parce qu’ils n’ont pas appliqué dans leur intégralité les accords portant notamment sur le respect des obligations à l’égard du personnel maoïste cantonné (amélioration des conditions de vie, indemnisation des combattants et intégration d’une partie des maoïstes aux forces de sécurités nationales) et sur la restitution des biens saisis par les Maoïstes pendant les 10 années de conflit. La Ligue de la jeunesse communiste, que la direction maoïste ne semble pas pouvoir ou vouloir contrôler, s’est aussi attiré les foudres des sept autres partis de l’Alliance et de nombreux groupes de la société civile qui l’accusent de se comporter comme une milice se livrant à des activités de police parallèles et à de nombreux actes d’intimidation.

 

Le 18 septembre 2007, les quatre ministres maoïstes du gouvernement provisoire ont donné leur démission au Premier Ministre après que leur parti et les sept autres partis de l’Alliance eurent échoué à s’entendre sur une série de demandes formulées par les Maoïstes. La démission des ministres maoïstes a été suivie par des mouvements de protestation de plus en plus incontrôlés de la part de leurs partisans et a entrainé un second report de l’élection. À l’issue de négociations laborieuses, l’Alliance des sept partis est arrivée, le 15 décembre, à un accord initial sur la tenue des élections en avril 2008. Le 30 décembre, les Maoïstes réintègrent le gouvernement provisoire. Avant la tenue des élections, le gouvernement provisoire parvient à signer deux accords avec des groupes représentant respectivement les madhesis et les Janajatis, ouvrant ainsi la voie à leur participation aux élections. Cependant, la plupart des groupes armés qui avaient été présents dans le Teraï rejetèrent les accords et ont continué de manifester, en partie violemment, leur mécontentement.

 

L’élection de l’Assemblée constituante s’est tenue le 10 avril 2008 sans heurt et de façon pacifique dans l’ensemble, bien que des cadres maoïstes, dont certains affiliés à la Ligue de la jeunesse communiste, ont fait obstruction aux activités des autres partis. Les Maoïstes ont créé la surprise en arrivant en tête avec la moitié des sièges, suivi par le Parti du Congrès népalais. Suite aux élections, les groupes traditionnellement marginalisés ont bénéficié de la plus large représentation dans un organe élu jamais connu dans l’histoire du Népal alors que la surreprésentation des groupes historiquement dominants a quant à elle baissé. Malgré le bon déroulement des élections, plusieurs problèmes importants restent à résoudre, concernant notamment la formation d’un nouveau gouvernement, la proclamation de la république et l’achèvement du processus de paix. À sa première séance, l’Assemblée constituante démocratiquement élue a décidé de mettre un terme à la monarchie népalaise. Bien que les acteurs politiques s’accordent sur le fait que les Maoïstes doivent former le nouveau gouvernement, les autre grands partis, en particulier le Parti du Congrès népalais, le parti communiste népalais marxiste-leniniste unifié (PCN-MLU) et le Forum des droits du peuple madhesis, ont subordonné leurs participations et leurs appuis à un certain nombre de conditions.

 

Le 21 juillet, Ram Baran Yadav, le candidat du Congrès népalais à la présidence, est élu par l’Assemblé constituante au détriment du candidat maoïste. Les désaccords concernant les candidatures et l’élection du président ont assombri l’atmosphère pour la poursuite des négociations sur la formation d’un gouvernement. En l’absence d’un consensus, l’élection d’un Premier ministre a été portée devant l’Assemblée, qui choisit le candidat maoïste face au candidat du Congrès népalais. Suite à cette décision, le comité central du Congrès népalais décide de ne pas faire partie d’un gouvernement national et de passer dans l’opposition. Dans les mois qui ont suivi la formation du gouvernement de coalition, les partenaires de la coalition, de même que les partis de l’opposition, ont ouvertement critiqué la direction maoïste et d’énormes tensions sont apparues au niveau local, notamment en raison de la non-restitution des biens saisies par les Maoïstes et de la continuation des activités « paramilitaires » de la Ligue de la jeunesse communiste. Les groupes de jeunes militants affiliés à des partis ou mouvements politiques ont d’ailleurs proliféré en réaction aux activités de la Ligue de la jeunesse communiste. Par ailleurs, en raison des blocages politiques, plusieurs aspects du processus de paix ont peu ou pas progressé sous le gouvernement de coalition, notamment en ce qui concerne la démobilisation (principalement des combattants mineurs) et la réinsertion des troupes maoïstes cantonnées et la situation sécuritaire dans la région du Teraï.

 

Le 4 mai 2009, le Premier ministre maoïste, Prachanda, démissionne après que le président Ram Baran Yadav, issu du Congrès népalais, ait décidé de revenir sur la décision, prise la veille par le Cabinet de destituer le Chef d’état-major des armées. Ce dernier s’était attiré les foudres du gouvernement puisqu’il avait procédé au recrutement de 3000 nouveaux soldats contrairement aux directives du ministre de la Défense. Le 23 mai, un des principaux dirigeants du Parti communiste népalais marxiste-léniniste unifié (PCN-MLU) est élu Premier Ministre et a formé un nouveau gouvernement de coalition sans la participation des Maoïstes. Les travaux de ce nouveau gouvernement sont ralentis par l’obstruction des partis de l’opposition. Le maintien de l’ordre est resté un sujet de grave préoccupation, surtout dans le Teraï, où nombre de groupes armés opèrent dans un climat d’impunité générale et plusieurs groupes traditionnellement marginalisés, dont certains sont affiliés aux maoïstes, paralysent les activités dans tout le pays pour tenter de faire adopter leur programme. Finalement, les activités parfois violentes de groupes de jeunes affiliés à des partis politiques deviennent de plus en plus préoccupantes et des affrontements parfois mortels ont lieu à maintes reprises à partir de janvier 2010 entre la Ligue de la jeunesse communiste et d’autres partis, dont des factions de jeunes.

 

Le 1er mai 2010, des dizaines de milliers de protestataires pro-maoïstes ont organisé des manifestations à travers le pays afin d’exiger la destitution du présent gouvernement et la formation d’un nouveau cabinet dirigé par les Maoïstes avant la fin de la journée. Le lendemain, face au refus du gouvernement de céder à leurs demandes, des milliers de militants maoïstes, dont certains armés de bâtons, sont descendus dans les rues de Katmandou respecter leur appel à la grève générale illimitée. Le bras de fer entre les Maoïstes et le gouvernement dure six jours et est ponctué d’incidents violents. Le 28 mai 2010, le mandat de l’Assemblée constituante arrive à échéance sans qu’un panel mandaté puisse rédiger comme prévu la nouvelle Constitution. Devant cet échec du processus de paix, les trois principales formations politiques népalaises ont convenu que le mandat de l’Assemblée constituante serait prorogé, que le Premier ministre, Madhav Kumar Nepal, démissionnerait dans les jours à venir et qu’un nouveau gouvernement serait formé prochainement. Madhav Kumar Nepal démissionne le 30 juin et l’élection d’un nouveau Premier ministre est prévue pour le 21 juillet 2010.

 

21 juillet 2010