Partenariat entre l'UE et les organisations régionales africaines

Retour au détail: Partenariat entre l'UE et les organisations régionales africaines

 

Les relations entre l’Union européenne (UE) et les organisations régionales africaines peuvent être appréhendées comme une forme de coopération particulière. Au regard des nombreux processus de dialogue ou des accords conclus avec l’UE, l’Union africaine (UA) et les Communautés économiques régionales (CER) sont considérés comme des partenaires. Ce changement de statut est notamment lié à l’évolution des relations entre l’Europe et l’Afrique depuis une décennie.

 

L’intégration d’une dimension plus stratégique, incluant des problématiques politique et de sécurité, au sein des accords portant sur le développement et le commerce a véritablement changé la donne. L’enjeu de ce partenariat est, en outre, d’autant plus important qu’il s’inscrit dans un contexte où le développement des organisations régionales est une tendance mondiale, valorisée à la fois dans le cadre du multilatéralisme (Chapitre 8 des Nations unis) et, de manière plus autonome, à travers des formes de dialogue interrégional. A l’échelle de l’Afrique, le partenariat institutionnel avec l’Europe prend en compte la structure pyramidale de l’Architecture africaine de paix et de sécurité (APSA, en anglais). Si l’Union africaine est considérée comme le principal interlocuteur de l’UE, les Communautés économiques régionales sont intégrées comme des acteurs à part entière.

 

Le partenariat UE-Afrique : une approche globale face à des problématiques transnationales

La coopération entre l’UE et l’Afrique est considérée comme étant d’autant plus nécessaire que les problématiques auxquelles les Etats doivent faire face sont aussi bien régionales (déplacements de populations, réfugiés, etc.) que transnationales (groupes organisés, trafics d’armes, etc.). Depuis le premier sommet UE-Afrique au Caire en 2000, les liens entre les deux continents n’ont cessé de se renforcer avec l’adoption du Nouveau partenariat pour le développement de l’Afrique (NEPAD) en 2001, la création de l’Union africaine (2002), le déploiement de l’opération européenne Artémis en République Démocratique du Congo (2003).

 

En décembre 2005, le Conseil européen a adopté la stratégie de l’UE pour l’Afrique qui recense les priorités dans les domaines de la paix et de la sécurité, de la gouvernance démocratique et des droits de l’homme, du commerce et de l’intégration régionale, ainsi que d’autres questions en matière de développement. Cette stratégie se fonde sur trois principes fondamentaux pour l’UE : l’égalité, le partenariat et l’appropriation entre l’UE et l’Afrique ; la subsidiarité et la solidarité envers l’UA et les CER ; le dialogue politique.

Le partenariat est défini dans le plan d’action (2008-2010) comme « les relations politiques entre des parties intéressées qui se sont organisées volontairement autour d’une vision commune, dans l’intention de lancer des actions concrètes et dont les acteurs et la durée varieront en fonction des objectifs de la coopération ». Il marque une avancée par rapport aux liens traditionnels hérités des accords de Cotonou. La référence à la subsidiarité permet à l’UE d’agir au niveau d’action le plus approprié (continental, régional, national). L’UA, en tant qu’organisation continentale, reste l’interlocuteur privilégié pour traiter des questions sécuritaires. Les CER sont associés au processus d’intégration économique et politique du continent, notamment dans le cadre des Plans indicatif régionaux (PIR).

 

 

Le rapprochement entre l’UA et l’UE s’est notamment manifestée par la transformation du bureau permanent de l’OUA à Bruxelles, créé en 1979 dans le cadre de la Convention de Lomé, en mission permanente de l’UA auprès de l’UE et du groupe ACP (Afrique Caraïbes, Pacifique). Elle assure le suivi de la coopération Afrique-UE, la coordination du groupe des ambassadeurs africains à Bruxelles et la mise en œuvre de l’accord de partenariat ACP-UE (accord de Cotonou), et représente l’UA dans les 27 États membres de l’UE.

 

En décembre 2007, l’UE nomme son premier représentant spécial (RSUE) auprès de l’UA. Son rôle est d’assurer la coordination entre la délégation de l’UE et les représentations des États membres d’améliorer la cohérence et la visibilité des positions de l’UE à Addis Abeba. La création du service européen pour l’action extérieure (SEAE) en 2010 s’est traduite par un renforcement du rôle des délégations de l’UE dans les capitales africaines.

 

L’architecture institutionnelle Europe-Afrique

L’adoption de la Stratégie commune au cours du deuxième sommet Europe-Afrique, organisé à Lisbonne en décembre 2007, a permis de renforcer le dialogue politique. Pour sa mise en œuvre, il s’appuie sur un premier plan d’action intégré 2008-2010 dont la mise en œuvre repose sur les principes de l’ouverture et du multilatéralisme.

 

Le Plan d’action 2011-2013 constitue un deuxième cadre destiné à mettre en œuvre les priorités de la stratégie commune UE-Afrique adoptées lors du sommet tenu en novembre 2010. S’inscrivant dans la continuité des objectifs fixés par la Stratégie conjointe, il dresse un premier bilan dans les huit domaines de partenariat retenus en 2008 : paix et sécurité ; gouvernance démocratique et droits de l’homme ; commerce, intégration régionale et infrastructure ; objectifs du millénaire pour le développement ; énergie, changement climatique ; migration, mobilité et emploi ; science, société de l’information et espace.

 

L’architecture institutionnelle Europe/Afrique se développe notamment autour :

 

-         De contacts fréquents entre les dirigeants politiques de l’Afrique et de l’UE, en particulier entre les présidents des institutions de l’UE et de l’UA. Une réunion des chefs d’Etats et de gouvernement est prévue tous les 3 ans depuis le sommet de Lisbonne. Le troisième sommet Europe-Afrique qui s’est tenu à Tripoli en novembre 2010 portait sur le thème de l’investissement, de la croissance économique et de la création d’emplois. Il a notamment été l’occasion de dresser un premier bilan de la Stratégie conjointe de 2007.

 

-         De réunions semestrielles des troïkas des ministres des affaires étrangères permettent de faire avancer le dialogue politique, d’examiner la mise en œuvre de la stratégie commune et des plans d’action et de fournir des orientations politiques. Des réunions ministérielles sectorielles, organisées au niveau ministériel ou des hauts fonctionnaires, peuvent compléter si besoin ces dialogues. Elles sont préparées par des experts en tenant compte de contributions apportées par les groupes d’experts mixtes et le groupe de travail spécial. Lors de leur réunion du 26 avril 2010, les ministres ont adopté un document commun exposant des options en vue d’améliorer la mise en œuvre de la stratégie commune. Les groupes d’experts mixtes ont pour mission de réexaminer ces options et de mettre en œuvre les modalités pour améliorer leur fonctionnement.

 

-         Un groupe de travail spécial est en charge de la coordination entre les principaux acteurs de la mise en œuvre du plan d’action, à savoir les deux commissions, le SEAE, les deux parlements, les coprésidents africains et de l’UE des groupes d'experts mixtes, les pays chefs de file, les CER ainsi que les représentants du secteur privé et de la société civile (pour la partie africaine, par l’intermédiaire du Conseil économique, social et culturel (ECOSOCC) de l’UA).

 

Les priorités en matière de paix et de sécurité

En matière de paix et de sécurité, le plan d’action 2008-2010 a fixé trois actions prioritaires qui ont fait l’objet d’une réévaluation dans le cadre du plan d’action 2011-2013 :

 

-          Renforcer le dialogue concernant les défis en matière de paix et de sécurité

Dans ce cadre, le dialogue est censé aboutir à des positions communes et à la mise en œuvre d’approches communes pour faire face aux défis en matière de paix et de sécurité en Afrique, en Europe comme au niveau mondial. L’accent est mis sur trois dimensions. Tout d’abord, le plan d’action souligne la nécessité de permettre une meilleure compréhension commune des causes des conflits et de leur résolution. En outre, il insiste sur le renforcement de la coopération en matière de prévention, de gestion et de résolution des conflits, et notamment, sur le long terme. Enfin, la reconstruction post-conflit, la consolidation de la paix et l’amélioration de la coordination des approches et des initiatives à l’échelle du continent et au niveau régional sont reconnues comme centrales. Déjà présentes dans le premier plan d’action certaines questions feront l’objet d’une plus grande attention dans la stratégie 2011-2013 (le terrorisme, et ses diverses sources de financement, le désarmement, la reconstruction et le développement post-conflit). La coopération transfrontalière et la sécurité et la sûreté maritimes ont été intégrées dans le dialogue politique.

 

-          Rendre pleinement opérationnelle l’architecture africaine de paix et de sécurité

L’architecture africaine de paix et de sécurité bénéficie du soutien de l’UE pour relever les défis auxquels les Etats africains sont confrontés en matière de paix et de sécurité. L’aboutissement de l’APSA passe notamment par une aide apportée pour le bon fonctionnement du système continental d’alerte rapide, du Conseil des sages et de la force africaine en attente (FAA). Le deuxième plan d’action reconnaît que même si l’opérationnalisation de l’APSA a progressé, il reste encore beaucoup à faire pour la rendre efficace. Tirant les leçons du AMANI AFRICA I (2008-2010), cycle de formation consacré aux structures de décision, de commandement et de contrôle de la Force africaine en attente (FAA), le deuxième cycle a été lancé en octobre 2011 favoriser et  de valider la capacité opérationnelle de la FAA d’ici à 2015. Une feuille de route de l’AAPS pour la période 2011-2013 a été adoptée suite aux réunions d’Akosombo (2009) et de Zanzibar (2010) auxquelles la Commission de l’Union africaine (CUA), les CER et l’UE ont pris part. Ce document constitue la référence pour l’octroi du soutien de l’UE à la CUA et aux  CER pour la mise en œuvre opérationnelle de l’AAPS. 40 millions d’euros, financés par la Facilité de paix pour l’Afrique (FPA), ont été alloués pour la période de mai 2011 à décembre 2014.

 

-          Assurer le financement prévisible des opérations de soutien de la paix conduites par l’Afrique

Pour planifier et mener des opérations de soutien de la paix, l’UA et les mécanismes régionaux ont besoin de moyens financiers. Il est, en outre, nécessaire de réduire les déficits de financement et l’incertitude qui nuisent aux opérations de soutien de la paix conduites en Afrique. Afin de permettre un déploiement plus efficace des opérations, le soutien financier de l’UE s’effectue notamment grâce à la Facilité de paix pour l’Afrique. Créée en 2004 à partir des ressources du 9ème Fond Européen de Développement (FED), elle est alimentée par les contributions volontaires des Etats membres. Les fonds de la Facilité de Paix pour l'Afrique ont été répartis entre le renforcement des capacités (100 millions d’euros) ; les opérations de soutien à la paix (600 millions d’euros) et les mécanismes d’alerte précoce (15 millions d’euros). De nombreuses opérations ont ainsi bénéficié ou bénéficient du soutien de la FPA : mission de l’UA au Soudan (AMIS) – 2004 à 2007, la mission de l’UA en Somalie (AMISOM) – créée 2007, mission de consolidation de la paix en Centrafrique (MICOPAX) – créée en 2008, mission de l’UA au Comores (AMISEC) – en 2006. L’UE est également engagée dans le soutien au renforcement des capacités des CER en matière de prévention et de gestion des conflits.

 

Le plan d’action 2011-2013 rappelle la nécessité que la stratégie commune UE-Afrique soit intégrée dans tous les instruments qui permettront également de la promouvoir, qu’il s’agisse d'instruments gérés par les institutions de l’UE, d’instruments bilatéraux des États membres de l’UE ou de contributions africaines. En 2008, le groupe d’expert Union africaine-ONU, plus connu sous le nom du rapport Prodi, a proposé des recommandations sur le financement des opérations de maintien de la paix (S/2008/813). Le financement de l’UE pour le prochain plan d’action triennal s’articule autour d’une coopération UA/CER/UE.

 

La coopération entre les CER et l’Union européenne

Les grandes lignes en matière de développement stratégique des quatre principales CER, engagées dans la mise en œuvre de la force africaine en attente, s’inscrit dans le cadre des plans indicatifs régionaux. En matière de paix et de sécurité, et notamment pour les questions qui se rapportent à la gestion des crises et au renforcement des capacités régionales, chaque Communauté est actuellement engagée dans un dialogue particulier avec l’UE. D’un point de vue financier, la FPA a contribué à hauteur de 3,6 millions d’euros pour le personnel, 1,6 millions d’euros pour l’entrainement, 0,2 euros pour l’équipement. Elle a également contribué à la mise en place des bureaux de liaison des CER auprès de la Commission de l’UA à hauteur de 1,6 millions d’euros.

 

La Communauté Economique des Etats d’Afrique de l’Ouest (CEDEAO)

Le dialogue politique UE/CEDEAO s’est instauré depuis 1996, notamment sous la forme de rencontres annuelles entre troïkas au niveau ministériel. La 17ème réunion annuelle s’est tenue au Luxembourg, le 15 juin 2010.

 

Le dialogue entre l’UE et la CEDEAO porte sur la prévention des conflits et les questions de sécurité (lutte contre la criminalité, les grands trafics et le blanchiment). L’UE soutient la CEDEAO dans sa lutte contre la diffusion illicite des armes légères. En avril 2007, dans le cadre de la 11ème troïka, les deux organisations ont adopté une déclaration conjointe sur la prolifération d’armes légères et de petit calibre (ALPC). Elles ont convenues d’élaborer en étroite collaboration une approche plus globale et plus cohérente, fondée sur le droit international et les droits de l’homme, ainsi que sur l’égalité et la responsabilisation réciproque. Elles cherchent en effet à couvrir tous les aspects du problème que posent la prolifération d’ALPC et de leurs munitions dans la région.

 

En matière de résolution de conflit, l’UE s’est félicitée du rôle de médiation joué par la CEDEAO depuis les années 1990. L’UE est engagée dans le soutien au renforcement des capacités de la CEDEAO en matière de prévention et de gestion des conflits, notamment grâce à la présence d’un assistant technique auprès de la Commission de la CEDEAO. L’UE participe directement au renforcement institutionnel pour l’intégration en Afrique de l’Ouest. Elle reconnaît l’importance de la démarche d’intégration économique menée par la CEDEAO et soutient l’organisation régionale dans sa mise en place d’une zone de libre-échange et son projet d’union douanière.

 

La Communauté Economique des Etats d’Afrique centrale (CEEAC)

La 1ère troïka ministérielle UE/CEEAC s’est tenue à Bruxelles le 10 novembre 2008.

Il est envisagé que la 2ème Réunion de la Troïka se tienne en 2012 dans un Etat membre de la CEEAC. Jusqu’à présent, les deux organisations traitaient de manière commune de différents dossiers : résolution de la crise en RDC, mission européenne EUFOR Tchad-RCA dans les zones des trois frontières (Tchad, Soudan, Centrafrique) 2008-2009, gestion par le MICOPAX (Mission du Conseil de Paix et de Sécurité d’Afrique Centrale) de la situation en Centrafrique depuis 2008. En 2012, 101,7 millions d’euros ont été engagés par l’Union européenne depuis le lancement MICOPAX.

 

L’UE est engagée pour la coordination et la rationalisation entre la CEEAC et la CEMAC, notamment à travers la proposition d’élaboration d’une feuille de route pour parvenir à la fusion entre les deux organisations. Depuis le 24 janvier 2003 l’Union européenne a conclu un accord financier avec la CEEAC et la CEMAC qui pose comme condition la fusion à terme de ces deux entités en une seule organisation. L’UE soutient également les actions de la CEEAC dans le domaine de la sécurité maritime dans le golfe de Guinée.

 

Le PAPS et la Facilité de paix constituent aujourd’hui les deux piliers du partenariat de l’UE avec la CEEAC. le Programme d’appui paix et sécurité (PAPS, 2007-2011 et son successeur, le PAPS II, 2011-2015) financé sur le 9ème Fonds européen de développement (FED) depuis février 2007 a pour objectif  de contribuer à réduire les conflits et l’insécurité en l’Afrique centrale. Il appuie la CEEAC dans le renforcement des capacités humaines et techniques nécessaires à la prévention des conflits, à la gestion des crises et à la consolidation de la paix.

 

Il couvre quatre domaines principaux : le renforcement général des capacités du Département de l’Intégration humaine, Paix, Sécurité et Stabilité (DIHPSS) ; le développement du Mécanisme d’alerte rapide de l’Afrique Centrale (MARAC); le développement de capacités propres à prévenir les conflits à long terme en Afrique Centrale, notamment en renforçant la bonne gouvernance ; la promotion de la synergie entre la CEEAC et les organisations de la société civile et le renforcement des capacités de celles-ci. Le programme d’appui en matière de paix et de sécurité (PAPS II), signé en 2011, a été établi  à hauteur de 14,2 millions d’euros. La FPA finance les « 2ème et 3ème Accords de contribution » (2007-2011), l’« APSA Support Programme » (2011-2013) et l’appui aux centres de formation (2012-2014).

 

L’Intergovernmental authority for development (IGAD)

La première troïka ministérielle EU-IGAD a eu lieu en octobre 2003 à Kampala. La quatrième réunion s’est tenue à Bruxelles le 23 mars 2010. L’UE a souligné le rôle stratégique de l’IGAD pour l'intégration régionale et la paix et la stabilité dans la région.

 

Dans la région, l’Union européenne finance deux projets principaux portant sur la sécurité alimentaire et le renforcement des capacités de prévention des conflits régionaux (mise en place du système d’alerte précoce - CEWARN). Le financement de la Prévention, gestion et règlement des conflits  et du Soutien au plan d’action régional sur la lutte contre la piraterie s’élève respectivement à 10 millions d’euros et 2 millions d’euros. D’autres actions sont en cours : un projet de lutte contre le terrorisme, une assistance technique auprès de l’IGAD, un renforcement des capacités dans les technologies de l’information et de la communication. L’UE et l’IGAD porte une attention commune à la gestion de deux pays en crise, à savoir la Somalie et le Soudan (Darfour). L’UE soutient la coopération entre la CUA et la région de l’Afrique de l’Est sur le développement de l’intégration politique régionale.

 

 

Des programmes sont en commun avec d’autres CER sont aussi financés par l’UE. Le programme Intégration politique régionale et sécurité humaine  mis en œuvre par la Communauté de l’Afrique de l’Est (CAE), le Marché commun de l’Afrique de  l’Est et de  l’Afrique australe (COMESA) et l’Autorité intergouvernementale pour le  développement (IGAD) est financé à hauteur de 4,92 millions d’euros. Ce programme a financé une mission commune d’observation électorale unique COMESA-EAC-IGAD en Ouganda en février 2011.

 

COMESA (Common Market for Eastern and Southern Africa)

Le  programme de prévention, de gestion et de règlement des conflits relevant du Marché commun d’Afrique orientale et australe porte principalement sur la dimension économique des  conflits; il s’attache à développer et renforcer des cadres juridiques contre les économies de  guerre,  et  cible en particulier les  industries extractives et minières et l’exploitation  des  ressources naturelles. Il vise aussi à harmoniser les politiques minières et à élaborer une loi type pour l’exploitation minière dans la région.

 

La Southern African Development Community (SADC)

Dans la continuité dialogue politique qui existe entre la SADC et l’UE depuis 1994, la dernière troïka UE/SADC a eu lieu le 11 novembre 2008. À compter de la fin de 2012, l’aide à la coopération politique régionale de la SADC (18 millions d’euros) portera sur le renforcement des capacités du secrétariat de la SADC à s’acquitter de son mandat dans les domaines de la politique, de la gouvernance, ainsi que de la paix et de la sécurité. Le programme vise notamment à renforcer les capacités à assurer  la médiation des conflits et à faciliter leur résolution, et à  améliorer les capacités régionales en matière de réduction des risques de catastrophes, de gestion des catastrophes, de  coordination  du soutien à l’aide humanitaire et de lutte contre la traite des personnes.

 

Amandine Gnanguenon

Chargée d'études Afrique à l'IRSEM

9 octobre 2012

 

 

 

 

Bibliographie

 

-Partenariat stratégique Afrique-UE : une stratégie commune Afrique-UE (Lisbonne, décembre 2007).

-Deuxième plan d'action (2011-2013) pour la mise en œuvre du partenariat stratégique Afrique-UE.

-Damien Helly, l’UE et l’Afrique : les défis de la cohérence ? Cahiers de Chaillot, novembre 2010.

-Nicoletta Pirozzi, Valérie Vicky Miranda, Consolidating African and EU assessments in view of the implementation of the  Partnership on Peace and Security, Istituto Affari Internazionali (IAI), Istituto Affari Internazionali, Roma, Italie, octobre 2010.

-Catherine Guicherd, L’investissement de l’UE dans la sécurité collective en Afrique  centrale : un pari risqué, Occasionnal Paper, IES UE, n°95, avril 2012.