Personnes réfugiées et déplacées

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Principalement bâti sur les ruines de la Seconde guerre mondiale, le régime international de protection des réfugiés a subi d’importants changements au cours des cinquante dernières années, tant dans son cadre d’application que dans ses mandats. L’euro-centrisme apparent de la Convention relative au statut des réfugiés de l’ONU a cédé le pas à une logique en accord avec les flux migratoires actuels, c’est-à-dire en fonction d’un axe davantage nord-sud. La nature transfrontalière du phénomène de déplacement de populations a d’ailleurs dû s’adapter à la réalité nouvelle que constituent les personnes déplacées à l’intérieur de leur propre pays, résultant de l’explosion récente des conflits ethniques intra-étatiques.

 

La protection des réfugiés : perspective historique

La Société des Nations (SDN) donne naissance au premier vrai régime international de protection des réfugiés. En 1921, le Haut-Commissariat pour les réfugiés de la SDN est fondé et une première définition du concept, quoique minimale, est proposée : est considéré comme réfugié l’individu qui subit une perte de protection et de nationalité de la part de son pays d’origine. Les secousses ethniques et idéologiques de l’entre-deux-guerres entraînent l’adoption par la SDN, en 1938, d’une Convention sur le statut des réfugiés provenant d’Allemagne. La Seconde guerre mondiale voit la fondation de l’Organisation internationale des réfugiés (1947) qui cerne davantage le statut du réfugié en regard du contexte contemporain. Est considérée comme réfugiée la personne déplacée à l’extérieur des frontières de son pays, définition qui suppose, sans l’expliciter, la possibilité — sinon l’obligation — d’un retour éventuel. Grosso modo, il s’agit pour l’Organisation de trouver une solution susceptible de normaliser la situation des 1,5 millions de réfugiés européens.

 

Les cendres encore chaudes du deuxième conflit mondial obligeront une réflexion importante de la part de la nouvelle Organisation des Nations Unies. Loin de n’être que le résultat temporaire de migrations s’étant échelonnées sur plusieurs années, le problème des réfugiés semble en voie de devenir permanent, ou obligeant à tout le moins une gestion à moyen terme. Tout de suite après la création du Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (HCR) en 1950, la Convention relative au statut des réfugiés (1951) est signée. Ce document, plutôt eurocentriste et rédigé en fonction du récent conflit, consiste essentiellement en une liste des droits et des obligations des populations déplacées, mais propose néanmoins une définition universelle, encore largement applicable, du concept de réfugié.

 

« Toute personne qui, craignant avec raison d’être persécutée du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un certain groupe social ou de ses opinions politiques, se trouve hors du pays dont elle a la nationalité et qui ne peut ou, du fait de cette crainte, ne veut se réclamer de la protection de ce pays ; ou qui, si elle n’a pas de nationalité et se trouve hors du pays dans lequel elle avait sa résidence habituelle à la suite de tels événements, ne peut ou, en raison de ladite crainte, ne veut y retourner. »

 

Cette définition insiste sur la nature territoriale du statut de réfugié, et s’accorde donc avec le principe de souveraineté des États à la base de la Charte de l’ONU.

 

Le contexte de la Guerre froide oblige un élargissement du HCR et de ses politiques, particulièrement par un déplacement de la question des réfugiés vers le sud, au fur et à mesure où le cadre européen se fixe et que le problème se fait sentir sur le continent africain. Dès 1967, le Protocole relatif au statut des réfugiés fournit une application plus universelle des principes de la Convention.

 

À la fin de la Guerre froide, de nouveaux paramètres viennent complexifier la question du statut des réfugiés : l’augmentation rapide du nombre de conflits ethniques, les migrations de masse à l’échelle mondiale, et les demandes d’asile en forte hausse. Les femmes et les enfants constitueront dorénavant la majorité des réfugiés.

 

De 2,4 millions en 1974 à 10,5 millions en 1984, la population mondiale de réfugiés se situe en 2006 à 8,4 millions de personnes. À ce chiffre s’ajoute le nombre important de personnes déplacées (communément appelées IDP, pour internally displaced persons), soit plus du double : 23 millions en 2006. Suite à la dissolution de l’URSS, la Russie joint l’Organisation internationale des réfugiés, et la crise yougoslave fournit un premier terrain pour tester la coordination de l’action humanitaire. Plusieurs développements significatifs vont finir par se mettre en place. D’abord, la transition d’un régime international de seuleprotection des réfugiés vers une organisation plus proactive, préventive, et axée sur les solutions opérationnelles de sécurité et d’endiguement, toujours dans le respect des droits de l’homme. Ensuite, l’inclusion des IDP dans les responsabilités de protection, par une remise en cause de la non-violation des frontières et du principe de souveraineté, qui fait en sorte que le véritable mandat du HCR finit par dépasser son seul statut légal. Enfin, un changement dans les actions du Conseil de sécurité, mettant au centre de ses priorités les droits de l’homme et l’action humanitaire, mais dans un cadre toujours fortement étato-centré.

Les personnes déplacées

La difficile tâche de définir le phénomène du déplacement interne a officiellement été confiée à M. Francis Deng — premier Représentant du Secrétaire Général des Nations unies sur les personnes déplacées dans leur propre pays — qui est arrivé à une proposition de départ en 1992. Cette définition, inspirée des facteurs de persécution prévus à laConvention relative au statut des réfugiés de 1951, cerne deux aspects fondamentaux de la problématique : d’abord la nature involontaire du déplacement ; ensuite, son caractère intra-territorial. Cette première définition propose toutefois un cadre trop restrictif quant aux critères temporels et quantitatifs. Après y avoir apporté de nombreuses nuances, une définition plus satisfaisante est incluse dans l’introduction aux Principes directeurs relatifs au déplacement de personnes à l’intérieur de leur propre pays, présentés à l’ONU en 1998, et ayant reçu une double reconnaissance, tant comme standard général en la matière que comme outil de travail sur le terrain. [L]es personnes déplacées à l’intérieur de leur propre pays sont des personnes ou des groupes de personnes qui ont été forcés ou contraints à fuir ou à quitter leur foyer ou leur lieu de résidence habituel, notamment en raison d’un conflit armé, de situations de violence généralisée, de violations des droits de l’homme ou de catastrophes naturelles ou provoquées par l’homme ou pour en éviter les effets, et qui n’ont pas franchi les frontières internationalement reconnues d’un État.

 

L’élargissement potentiel du champ d’application de la définition, inscrit dans le terme « notamment », préserve malgré tout le double standard initial de déplacementinvolontaire à l’intérieur des frontières d’un État, tout en laissant la porte ouverte à des déplacements causés par d’autres phénomènes que les seuls conflits ou persécutions prévus au régime classique de protection des réfugiés. Ceux-ci incluent dorénavant, entre autres, les désastres naturels, les projets développementaux, ou toute forme de violence ou de catastrophe. L’objectif ultime de l’instrument est relativement clair : fournir un régime de protection aux populations vulnérables, qu’elles aient ou non à franchir une frontière dans leur migration pour assurer leur dignité, leur sécurité ou leur survie.

 

Il convient néanmoins d’insister sur la nature encore purement descriptive des Principes directeurs, et leur absence de véritable statut juridique. Cette situation résulte essentiellement en une déclaration de principes, et en un instrument de conscientisation politique sur la responsabilité de protection des populations les plus vulnérables de la part de la communauté internationale. En bref, si l’existence d’un enjeu relatif aux personnes déplacées a longtemps constitué matière à débat, il semble qu’un consensus puisse exister à l’heure actuelle quant à la pertinence d’une telle catégorisation, basée sur la définition proposée par les Principes directeurs de 1998. En identifiant d’abord et avant tout des besoins, des risques et une vulnérabilité potentielle — au détriment d’une liste restrictive de causes probables au déplacement — cet instrument constitue un outil encore imparfait, mais certainement pertinent et utile.

La migration des population vulnérables et la gouvernance mondiale

Le régime de protection des réfugiés est présentement en pleine période de transition. Le HCR tente de le rendre à la fois plus opérationnel et plus global, tout en le sachant pris entre le respect de la souveraineté territoriale et le besoin de responsabilisation internationale. Le véritable problème est toutefois que la définition du réfugié ne s’applique plus à la plupart des cas actuels qui concernent davantage des déplacements internes de population. Ainsi, le HCR doit considérer la possibilité d’intégrer les IDP dans ses mandats officiels, avec le risque, en contrepartie, de déconstruire tout l’enjeu des réfugiés. Un autre problème potentiel est le danger que les États fassent du HCR un nouveau bouc émissaire de leurs problèmes de réfugiés, se désengageant de leur responsabilité à l’égard de ceux-ci. L’impact négatif important sur le plan environnemental de populations réfugiées — parfois en surnombre par rapport aux populations locales comme dans le cas des Rwandais réfugiés dans le district de Ngara en Tanzanie en 1994 — et leur obligation de s’approvisionner à même le terrain pour leur subsistance (bois, matériaux, pacage, etc.), créent une perception négative des réfugiés sur les populations locales. À titre d’exemple, en 2000, au nord-ouest du Kenya, des membres de la communauté réfugiée somalie pouvaient engager des résidents locaux comme travailleurs et employés domestiques. Quant à ses impacts sur la définition et la gestion des opérations de paix, évoquons seulement la récente Résolution 1701 du Conseil de sécurité portant sur le Liban qui, dans la définition des mandats de la FINUL, confie à cette mission le soin de « [f]ournir son assistance pour aider à assurer un accès humanitaire aux populations civiles et le retour volontaire des personnes déplacées dans des conditions de sécurité ». Loin de constituer une exception, cette illustration expose bien la tendance croissante des opérations de paix à élargir leurs mandats, épauler les initiatives nationales, ou à y pallier carrément en cas d’omission, comme dans les cas de protection des camps de réfugiés. Le cas actuel du Darfour, ou les multiples initiatives mises en place en ex-Yougoslavie, dont les Accords de Dayton en Bosnie-Herzégonive et la MINUK au Kosovo, en sont des exemples éloquents.

 

Les défis et perspectives liés au régime international de protection des réfugiés demeurent encore à ce jour plus ou moins précis. La définition même de ce qu’est un réfugié ne prend toujours pas en considération le nombre de plus en plus important de personnes déplacées à l’intérieur de leur propre pays, phénomène appelé à s’accroître encore davantage du fait de la multiplication des conflits intra-étatiques et de la frilosité de plus en plus affirmée des pays occidentaux — ou septentrionaux — à l’égard du droit d’asile, en partie à cause de leur crainte du terrorisme. Le continent africain constitue sans nul doute un terreau fertile pour une implantation bonifiée du régime actuel, à condition toutefois que la communauté internationale fasse preuve d’une capacité d’investissement et d’une volonté politique plus affirmés. Les tristes épisodes du Rwanda, du Burundi et du Darfour fournissent la preuve d’un désengagement relatif des puissances mondiales, et d’une hésitation certaine des organisations internationales en matière de prise de décision politique. Comme pour tous les enjeux liés de près ou de loin à la défense de droits de l’homme, la coordination, la concertation et la collaboration entre les différents acteurs demeurent vitales afin d’assurer une prise en charge à la fois rapide et efficace de défis humanitaires susceptibles d’enflammer un pays, une région, mais ravageant d’abord et avant tout, faut-il le rappeler, des individus.

 

Jean-François Lévesque

Chercheur associé à la Chaire de recherche du Canada en politiques étrangère et de défense canadiennes

 

Documents

 

18 juin 2012

UNHCR Global Trends 2011: A Year of Crises


United Nations High Commissioner for Refugees

PDF 3 Mo
 

 

22 mars 2012

Violent Conflicts and Displacement in Central Mindanao: Challenges for Recovery and Development


World Food Programme // The World Bank

PDF 6 Mo
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Références

 

26 juin 2012

South Sudan: New Displacement Adds to Critical Humanitarian Situation in the Country Since Independence


Internal Displacement Monitoring Centre // Norwegian Refugee Council

PDF 656 Ko
 

 

18 juin 2012

The Neglected Generation: The Impact of Displacement on Older People


International Displacement Monitoring Centre // HelpAge International

PDF 2 Mo
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