Police civile

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La police civile dans les opérations de paix correspond aux composantes policières qui sont déployées sur le terrain. Les missions de police civile ont plusieurs objectifs. Elles peuvent assister, conseiller et renforcer les structures locales de police, faire du monitorat, de la surveillance et de la formation, et enfin exercer directement les fonctions de police, sur les théâtres d'opération, en substitution des forces locales de police.

 

Plusieurs organisations sont en mesure de prendre en charge les fonctions de police civiles : le Département des opérations de maintien de la paix des Nations Unies (DOMP/DPKO), bien entendu, mais également l’Union Européenne, ou encore l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE), principalement pour la formation. On a d’ailleurs accordé de plus en plus d’importance à cette dimension des missions de paix depuis le début des années 1990, au point que les composantes policières sont devenues une pierre angulaire de la gestion civile des crises. En effet, les opérations devenant de plus en plus intrusives et nécessitant parfois la mise en place de véritables programmes de (re)construction d’États ou d’institutions, la dimension policière est apparue centrale pour le rétablissement de l’État de Droit et les progrès de la réconciliation dans les zones de post-conflit.

L’émergence et l’évolution de la police civile en opérations de paix

L’engagement des policiers civils dans des missions de paix a une antériorité importante, puisque des missions de police internationale avaient été menées au titre de l’aide bilatérale accordée par un pays à un autre, ou au titre des initiatives de construction de la paix précédant la Seconde Guerre Mondiale (déploiement de forces de police britanniques, hollandaises et italiennes dans la Sarre, en Allemagne à la demande de la Société des Nations en 1934). En ce qui concerne les Nations Unies, les policiers civils firent leur apparition pour la première fois au Congo, lorsque 400 policiers Nigérians furent déployés aux côtés des militaires de l’Opération des Nations Unies au Congo (1960 - 1964). Mais c’est en 1964 que le terme de Police Civile (CIVPOL) est apparu, au sein de la Force des Nations Unies chargée du maintien de la paix à Chypre (UNFICYP). Jusque dans les années 1980, le rôle des policiers civils fut alors d’accompagner les polices locales, de les conseiller, et plus rarement d’exercer un monitorat. Leur engagement restait alors sporadique et en soutien à l’effort principal pris en charge par les contingents militaires internationaux.

 

Mais le sens et la portée de la présence policière internationale dans les missions de paix changea radicalement à partir de 1989 et de l’opération en Namibie (Groupe d’assistance des Nations Unies pour la transition, 1989 - 1990). Quelque 1500 policiers furent alors déployés pour assister l’ensemble du processus par la fonction de monitorat de la police locale et le soutien aux élections. Pour la première fois, les CIVPOL n’étaient plus sous commandement militaire et constituaient à eux seul une composante de la mission de paix multidimensionnelle. Amorçant un virage vers des missions toujours plus intrusives et étendues, les Nations Unies attribuèrent un rôle spécifique aux CIVPOL dans les autres missions, avec notamment une composante policière très importante (3600 personnels) au sein de l’Autorité provisoire des Nations Unies au Cambodge (1992 - 1993). En 1993, la création d’une Unité de police civile au sein du DOMP/DPKO consacra cette importance grandissante des fonctions de police. À l’aspect quantitatif et la modification des chaînes de commandement, s’ajoutèrent des évolutions majeures dans les missions dévolues aux forces de police civile.

 

Devenue composante à part entière des missions de paix, les CIVPOL ont assumé des fonctions de soutien aux polices locales, notamment par du conseil sur le terrain. En plus de cela, Ils assumèrent des fonctions de monitorat et de surveillance du comportement des polices locales, se prolongeant par des missions de formation, notamment en Namibie et au Mozambique. Il ne convenait ainsi plus de seulement soutenir les polices locales, il fallait également les contrôler, au besoin en arrêtant les policiers qui s’étaient rendus coupables d’exactions, et transformer les appareils institutionnels comme les comportements des personnels.

 

Cet accroissement quantitatif et qualitatif des fonctions dévolues aux CIVPOL connut un saut supplémentaire en 1999, lorsque les Nations Unies prirent en charge la responsabilité de l’ordre public dans les missions au Kosovo (MINUK) et au Timor Leste (ATNUTO). La tâche des CIVPOL ne fut alors plus d’assister les polices locales, inexistantes, puisque les puissances « occupantes » (Serbie et Indonésie) s’en étaient retirées à la suite des interventions internationales ; mais bien de prendre leur rôle, d’en assumer toutes les responsabilités, sur des territoires qui n’avaient plus d’État. Ces missions exécutives, ou de substitution aux forces de police locales, étaient complètement nouvelles, et revenaient à transposer sur un théâtre d’opération ce que les policiers internationaux faisaient quotidiennement dans leur pays : patrouiller, effectuer des enquêtes, arrêter des criminels et les interroger, monter des pièces de procédures, réguler le trafic routier. Cette modification majeure du travail des CIVPOL nécessita la mobilisation de personnels spécialisés : spécialistes de la lutte contre le crime organisé, experts en médecine légale ; et la création d’unités d’intervention (Unités de Police Spécialisées), destinées à remplir des tâches de maintien de l’ordre lors des manifestations ou de protection des personnalités. Cette mission exécutive n’était cependant pas la seule, puisqu’elle se superposait aux autres missions traditionnelles de formation d’un corps de police (Kosovo Police Service, formé par l’OSCE, et Policia Nacional de Timor Leste), de soutien et de surveillance de celui-ci.

 

Enfin, dernière tendance qui émergea au tournant du 21ème siècle, l’Union Européenne, à la recherche d’une politique de sécurité et de défense commune, investit ce champ d’action en plaçant la police comme l’un de ses quatre domaines d’action prioritaires au cours du Conseil Européen de Santa Maria da Feira (Portugal) le 10 juin 2000. Il y fut notamment prévu de pouvoir engager 5000 policiers en opérations à l’étranger, dont 1000 en 30 jours. Pour ce faire, l’UE développa le concept d’Unités de Police Intégrées (UPI/IPU) pour équiper certaines missions de police civile, permettant de déployer des unités constituées, potentiellement multinationales, possédant des capacités diverses (enquêtes, surveillance générale, analyse médico-légale, unités d’intervention...).

 

L’UE a donc lancé plusieurs missions :

 

 

  • Mission de Police de l’UE prenant la relève du Groupe international de police des Nations Unies en Bosnie Herzégovine depuis le 1er janvier 2003 : 7000 policiers ; mission de formation et monitorat de la police locale ;
  • EUPOL Proxima - Mission de police dans l’Ancienne République Yougoslave de Macédoine, décembre 2003/décembre 2005 : 200 policiers ; mission de soutien à la police macédonienne ;
  • EUPOL Kinshasa - Mission de police en République Démocratique du Congo depuis janvier 2005 : 30 policiers ; mission d’observation et de conseil.

 

La dimension policière de l’action extérieure de l’UE s’est enfin renforcée par la création de la Force de gendarmerie européenne, comme partie intégrante des capacités militaires de gestion des crises, dont le Quartier général basé à Vicenza (Italie) a été inauguré le 23 janvier 2006. Cette force est composée d’États disposant de forces de police à statut militaire : l’Arme des Carabiniers italiens, la Gendarmerie Nationale française, la Maréchaussée Royale néerlandaise, la Garde Nationale Républicaine portugaise et la Garde Civile espagnole. Elle est destinée à des déploiements robustes permettant de disposer d’une capacité policière civile au sein des déploiements militaires dans des contextes non-sécurisés, donc peu favorables à l’installation d’une mission de police civile classique.

Chaîne de commandement et références doctrinales

Aujourd’hui, au sein des Nations Unies, la direction des CIVPOL déployés sur le terrain revient à la Division de la police des Nations Unies. Cette division spécifique a été créée en octobre 2000 au sein du DOMP/DPKO. Elle fut chargée de planifier et d’appuyer les efforts des hommes de la police des Nations Unies dans les opérations de maintien de la paix, et a, de fait, le même poids que la Division Militaire. Sur le terrain, les CIVPOL sont désormais sous l’autorité directe du Représentant Spécial du Secrétaire Général (RSSG). À titre d’exemple, la Mission des Nations Unies au Kosovo (MINUK) est divisée en quatre piliers sous l’autorité du RSSG, dont un est consacré à la justice et la police (Pilier 1).

 

Les textes qui régissent l’activité des CIVPOL sont évidemment les résolutions du Conseil de Sécurité et les règlements ou procédures adoptées par la mission sur le terrain. Mais de manière générale, les policiers des Nations Unies suivent un concept qui fut défini en 1995 par le DOMP/DPKO : le concept SMARTSupport for human rights, Monitoring, Advising,Reporting et Training (Soutien aux Droits de l’Homme, Monitorat, Conseil, Rapport, Formation). La même année, un manuel de terrain fut rédigé, décrivant les principaux défis se posant aux policiers et les principes et standards s’appliquant à leur tâche. Ces documents normatifs et doctrinaux intégrèrent bien entendu les différents aspects des Droits de l’Homme et du Droit International Humanitaire, à l’instar du « Code de conduite pour les responsables de l’application des lois » de 1979 et des « Principes de base sur le recours à la force et l’utilisation des armes à feu par les responsables de l’application des lois » de 1990.

Quels sont les personnels déployés au sein des missions de police civils ?

La question du recrutement des policiers civils est l’un des éléments de débat les plus sensibles dans ce domaine. Tout d’abord, il convient de remarquer que l’expression police civile ne suppose pas automatiquement que les forces de police déployées soient des civils membres de la police de leur Etat d’origine. En effet, les policiers civils peuvent être recrutés au sein des contingents de policiers civils des Etats-membres (les polices municipales, nationales...), mais également en tant que policiers à statut militaire, à l’instar des gendarmes français, des carabiniers italiens ou des gardes civils espagnols, qui ont pour mission normale de remplir des missions de police classiques dans leurs pays. Bien entendu, parler de police civile dans les missions de paix permet de les distinguer des polices militaires, qui ont pour objectif de faire respecter l’ordre et la loi au sein des contingents militaires (cas des Provost Marshall au sein de l’OTAN, par exemple), une mission complètement différente des missions confiées aux CIVPOL. De plus, un certain nombre d’États, dont les États-Unis notablement, ne recrute que rarement les CIVPOL au sein des services de police actifs dans leurs villes et campagnes. Le recrutement peut alors être effectué par l’intermédiaire d’une firme privée, qui recrute d’anciens personnels à la retraite ou en disponibilité, comme c’est le cas pour l’entreprise américaine Dyncorp. Enfin, le recrutement des policiers civils dans les missions de paix s’effectue généralement de manière individuelle : chaque personnel volontaire est sélectionné par son pays puis l’organisation internationale concernée ; plus rarement en groupes : des unités complètes peuvent être affectées aux missions de paix, à l’instar des escadrons de gendarmerie mobile ou des unités d’intervention de la police polonaise.

 

Autre aspect à noter concernant le recrutement des CIVPOL, Union Européenne mise à part, puisque les contingents qui y sont affectés sont tous européens, on constate que la majorité des policiers déployés dans les missions de paix proviennent de pays bien précis. Par exemple, en mai 2006, sur plus de 7.400 personnels policiers déployés en mission de paix, près de la moitié fut envoyée par des pays du Sud : Jordanie (762), Pakistan (485), Bengladesh (477), Népal (471), Sénégal (454), Inde (392) et Nigeria (398). Un second cercle de contributeurs importants se dessine avec des participations d’à peu près 200 personnels et plus, correspondant à 18% du total des effectifs des policiers civils des Nations Unies. Il s’agit des États-Unis (284), de la Turquie (236), de l’Allemagne (231), de la Chine (197), de l’Ukraine (208) et des Philippines (195). Une quinzaine de pays fournit donc régulièrement près de 70% des effectifs des CIVPOL de l’ONU (UNPOL), alors même que parmi eux se trouvent des États dont les pratiques policières ne s’avèrent pas en totale adéquation avec les pratiques prônées au sein des Nations Unies.

 

Le recrutement et la sélection de ces policiers est donc un enjeu de toute première importance, tant dans les pays démocratiques, où il est nécessaire de sélectionner des personnels capables et respectueux des Droits de l’Homme, que dans des États où, précisément, les Droits de l’Homme sont bafoués. Au-delà de l’impératif des savoir-faire techniques de police, c’est tout un arsenal juridique qu’il est nécessaire de maîtriser pour les UNPOL, ce qui est parfois loin d’être le cas, y compris pour des nationalités dont on pourrait supposer qu’elles maîtrisent ces données. Cette multinationalité pose un autre enjeu, particulièrement lorsque les recrutements se font sur une base individuelle, ce qui est généralement le cas dans les missions UNPOL. Il est nécessaire que toutes ces nationalités, ces cultures opérationnelles, cohabitent et se fondent dans un même moule onusien, permettent aux individus de travailler ensemble, au-delà des différences de langue, de travail et de procédures qui peuvent être gigantesques, entre des policiers américains et bengalis, indiens et sénégalais, chinois et allemands.

Quelques réflexions sur le rôle des CIVPOL

Le travail des policiers civils apparaît central aujourd’hui, dans la perspective du renforcement des institutions et de la capacité des États à gérer leurs troubles publics. De ce point de vue, accroître les efforts sur ce qui fait la spécificité de l’institution étatique, le monopole de la coercition légitime, semble relever de l’évidence. Ce ne fut pas toujours le cas, et de nombreux analystes soulignent les difficultés qui peuvent se présenter lorsque les missions de paix s’ingèrent dans ce champ très particulier de la police et des instances de sécurité, dans la mesure où elles touchent alors aux éléments fondamentaux de la puissance publique et donc de la souveraineté.

 

D’un autre point de vue, on peut également remarquer qu’une force de police est toujours l’émanation d’une société, et qu’elle correspond à l’un des aspects les plus importants du contrat social, puisque la police est l’un des instruments de pacification des relations entre les individus d’une communauté. Dans le cadre d’une mission de paix, agir sur les forces de police depuis l’extérieur est lourd de conséquences et d’enjeux, notamment lorsque celles-ci ont participé à des exactions, au conflit et se sont illustrées par leur brutalité. Agir dans ce champ très particulier nécessite également de prendre en compte d’autres secteurs que la police, plus particulièrement la justice - sans laquelle la police n’est qu’arbitraire - et le secteur carcéral, prolongement logique du traitement de la criminalité dans toute société. Or, en dépit de programmes menés par les acteurs internationaux sur ces autres dimensions, et de l’intégration progressive de ces différents aspects, on constate, par exemple, que la justice devient souvent le parent pauvre des programmes d’aide à la reconstruction d’État.

 

Enfin, alors que les policiers civils sont reconnus comme devant être l’un des principaux outils de la sécurisation des zones et de la normalisation de la situation par un renforcement des capacités de la police locale, on observe que les effectifs sont souvent extrêmement lents à se déployer, manquent parfois de crédibilité et font régulièrement face à l’opposition des acteurs locaux. Les relations des policiers civils avec les militaires déployés en opérations de paix permettent alors parfois de résoudre ces difficultés, ou du moins d’en réduire la portée. Mais il reste que les missions de police civile semblent souffrir chroniquement de problèmes d’efficacité, dans la dimension structurelle (le dimensionnement des missions, la planification des tâches), comme du point de vue des personnels (déploiement très lent, compétences inégales entre les contingents, multinationalité parfois problématique).

 

Yann Braem

Institut Français de Géopolitique 
3 mai 2006