Historique de l'opération BINUCSIL

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BINUCSIL       Sierra Leone

Bureau intégré des Nations Unies pour la consolidation de la paix en Sierra Leone

 

Accueillant les recommandations du Secrétaire général, le Conseil de sécurité de l’ONU crée le 4 août 2008, le Bureau intégré des Nations Unies pour la consolidation de la paix en Sierra Leone (BINUCSIL) par la résolution 1829. Ce Bureau, qui a remplacé le BINUSIL dès le 1er octobre 2008, avait pour objectif de fournir un appui politique au gouvernement sierra-léonais ainsi que d’observer et de promouvoir les droits de l’homme, les institutions démocratiques et l’État de droit.



Historique (1991-1998)

 

 

Le BINUCSIL est l’une des nombreuses incarnations de l’engagement international envers la Sierra Leone, un pays qui se relève encore de la guerre civile menée entre 1991 et 2002. En mars 1991, le Front uni révolutionnaire (FUR, mieux connu sous l’acronyme anglais RUF) se soulève contre le gouvernement. L’armée sierra-léonaise, avec l’appui du Groupe d’observateurs militaires (ECOMOG) de la Communauté économique des États de l’Afrique de l’Ouest (CEDEAO), cherche dans un premier temps, à défendre le gouvernement ; toutefois, l’année suivante, c’est elle qui renverse le gouvernement. Malgré le coup d’État, le RUF poursuit ses attaques. En février 1995, le Secrétaire général de l’ONU nomme un Envoyé spécial, M. Berhanu Dinka (Éthiopie), qui, en collaboration avec l’Organisation de l’unité africaine (OUA) et la CEDEAO, mène des négociations en vue de parvenir à un règlement et de rétablir un régime civil dans le pays.

 

Des élections parlementaires et présidentielles sont organisées en février 1996 et l’armée cède le pouvoir au président élu, Alhaji Ahmed Tejan Kabbah. Toutefois, le RUF ne participe pas aux élections et n’en accepte pas les résultats. Les hostilités continuent. L’Envoyé spécial du Secrétaire général, M. Dinka, aide à négocier un accord de paix, l’Accord d’Abidjan, qui est conclu en novembre 1996 entre le gouvernement et le RUF, mais qui devient rapidement caduc lorsqu’un nouveau coup d’État militaire survient le 25 mai 1997. Cette fois, des membres des forces armées sierra léonaise forment l’Armed Forces Revolutionary Council (AFRC) sous l’autorité du major Johnny Paul Koroma. Ce dernier s’empare de la présidence et son mouvement s’allie rapidement au RUF constituant ainsi une junte militaire qui contrôle le pays. Le président Kabbah et les membres de son gouvernement partent en exil en Guinée.

 

Le 8 octobre 1997, suite au refus de la junte de céder le pouvoir, le Conseil de sécurité de l’ONU impose un embargo sur les produits pétroliers et les armes et il autorise la CEDEAO à faire respecter celui-ci en utilisant les forces de l’ECOMOG. Le 23 octobre, le Comité des cinq de la CEDEAO sur la Sierra Léone et une délégation représentant le président de la junte tiennent des pourparlers à Conakry et signent un plan de paix prévoyant, entre autres choses, un cessez-le-feu devant être surveillé par l’ECOMOG, avec l’assistance, sous réserve d’approbation du Conseil de sécurité, d’observateurs militaires de l’ONU. Le 5 novembre, le président Kabbah fait paraître une déclaration indiquant qu’il accepte l’Accord, et affirme que son gouvernement est prêt à coopérer avec la CEDEAO, l’ECOMOG, l’ONU et le HCR dans l’exercice des fonctions de chacune de ces organisations. Quant à la junte, elle s’engage publiquement à appliquer l’Accord, mais elle en critique les dispositions clefs et elle soulève un certain nombre de questions, si bien que l’Accord reste sans effet.

 

En février 1998, à la suite d’une attaque menée par les forces fidèles à la junte, l’ECOMOG lance une offensive militaire qui permet de renverser la junte et de l’expulser de Freetown. Le 10 mars, le président Kabbah reprend le pouvoir. Le Conseil de sécurité lève l’embargo sur le pétrole et les armes et renforce le bureau de l’Envoyé spécial du Secrétaire général en y adjoignant des officiers de liaison et des conseillers pour les questions de sécurité.

 

 

La création de la MONUSIL (1998-1999)

Le 13 juillet 1998, le Conseil adopte la résolution 1118 qui crée la Mission d’observation des Nations Unies en Sierra Leone (MONUSIL) pour une période initiale de six mois. La MONUSIL supervise et guide le désarmement des combattants et la restructuration des forces de sécurité du pays. De plus, des équipes non armées de la Mission, placées sous la protection de l’ECOMOG, réunissent des données au sujet des atrocités et violations des droits de l’homme commises contre les civils.

 

Les combats se poursuivent, les rebelles se rendant maîtres de plus de la moitié du territoire. En décembre 1998, ils lancent une offensive en vue de reprendre Freetown et, en janvier 1999, ils occupent la majeure partie de la ville. Le personnel de la MONUSIL est évacué. Le Représentant spécial et le chef des observateurs militaires continuent d’assumer leurs fonctions, se tenant en contact étroit avec toutes les parties au conflit et observant la situation. Vers la fin du mois, les forces de l’ECOMOG reprennent la capitale et réinstallent le gouvernement civil, mais des milliers de rebelles restent dissimulés aux alentours. À la suite de cette offensive, les négociations entre le gouvernement et les rebelles reprennent en mai 1999 et, le 7 juillet, toutes les parties au conflit signent à Lomé un accord prévoyant la fin des hostilités et la constitution d’un gouvernement d’union nationale. Les parties demandent également que le rôle de la MONUSIL soit élargi. Le 20 août 1999, le Conseil de sécurité porte à 210 le nombre maximum d’observateurs militaires en adoptant la résolution 1260.

 

L’action de la communauté internationale (1999-2005)

La MINUSIL

 

Le 22 octobre 1999, la résolution 1270 du Conseil de sécurité autorise la création de la Mission des Nations Unies en Sierra Léone (MINUSIL) qui reprend les principales composantes et fonctions de la MONUSIL. Son mandat est cependant plus étendu et ses forces beaucoup plus substantielles. La MINUSIL doit voir à l’exécution de l’Accord de paix de Lomé avec le gouvernement sierra-léonais et les autres parties et aider le gouvernement sierra-léonais à appliquer le plan de désarmement, de démobilisation et de réintégration. Le 7 février 2000, le Conseil décide d’un élargissement du mandat et des forces de la MINUSIL par sa résolution 1289. À deux reprises par la suite, le Conseil vote l’augmentation-  jusqu’à 17 500 personnels - des effectifs de la composante militaire de la mission par l’adoption des résolutions 1299 et 1346. La mission, qui est succès, prend fin le 31 décembre 2005 au terme de son mandat.

 

Le BINUSIL

 

Pour remplacer la MINUSIL, le Conseil de sécurité adopte, le 31 août 2005, la Résolution 1620 qui crée le Bureau intégré des Nations Unies en Sierra Leone (BINUSIL). Ce Bureau doit poursuivre en partie le travail de la MINUSIL en apportant une aide au gouvernement sierra-léonais sur les plans politique, économique, de l’organisation électorale et au niveau de la prévention des conflits. Il doit également assurer la liaison avec le secteur de la sécurité sierra-léonais et d’autres partenaires. Le bureau a la responsabilité de coordonner les efforts avec les missions et bureaux des Nations Unies et les organisations régionales d’Afrique de l’Ouest en vue de régler les problèmes transfrontaliers.

 

Au cours de son mandat, le BINUSIL permet la formation de plus de 115 policiers sierra-léonais et contribue à la réforme des forces armées. Le Bureau apporte également son soutien dans la préparation de l’élection du 5 juillet 2008. Il appuie par ailleurs  la mise en œuvre des réformes visant à démocratiser le Parlement, le secteur public, le secteur de la justice et fournit des efforts dans la lutte contre la corruption. L’Équipe spéciale du BINUSIL pour l’égalité des sexes s’emploie à sensibiliser la population sur la loi récemment adoptée sur l’égalité des sexes, et à élaborer un plan d’action connexe. Grâce au concours précieux du bureau, les efforts en matière de consolidation de la paix produisent des résultats encourageants. Considérant cette situation favorable mais aussi les nombreux défis qu’il reste relever, le Conseil de sécurité de l’ONU décide, dans sa résolution 1793 du 21 décembre 2007, d’adapter sa présence en créant un autre type de bureau dont le mandat sera renforcé et étendu. Surtout, le Conseil souligne qu’il importe que le nouveau bureau soit pleinement intégré, c’est à dire capable d’assurer une coordination efficace de la stratégie et des programmes des institutions spécialisées, fonds et programmes des Nations Unies en Sierra Leone. En filigrane, il est demandé au futur bureau d’apporter son soutien au travail de la Commission de consolidation de la paix (CCP) qui vient d’adopter le 3 décembre 2007 un Cadre de coopération pour la consolidation de la paix. Au cours de l’année 2008, les effectifs du BINUSIL sont alors peu à peu réduits et un plan de retrait de la mission est adopté. Le BINUSIL ferme ses portes le 30 septembre 2008.

 

 

Le Tribunal spécial pour la Sierra Leone

 

Parallèlement aux missions de paix qui se succèdent dans le pays, le Tribunal spécial pour la Sierra Leone (TSSL) est créé en juillet 2002 par la résolution 1315 du Conseil de sécurité afin de juger les principaux responsables des crimes commis durant la guerre civile. En 2012, huit personnes, dont notamment trois responsables du RUF, sont jugées et déclarées coupables. Le 30 mai 2012, Charles Taylor, l’ancien président libérien, est reconnu coupable de onze chefs d’accusations de crimes contre l’humanité et crimes de guerre commis entre 1996 et 2002 en Sierra Leone et est condamné à cinquante ans de prison (1). Il devient ainsi le premier chef d’État en exercice à être inculpé et jugé par un tribunal international. De plus, alors que le TSSL siège en Sierra Leone, ce qui le distingue des tribunaux ad hoc comme le TPIY (ex-Yougoslavie) ou TPIR (Rwanda) qui siègent à La Haye et à Arusha, le procès de Charles Taylor, pour des raisons de sécurité, s’est déroulé au Pays-Bas où un Tribunal Spécial Résiduel a été mis en place. Ce mécanisme devait également être installé afin de traiter le cas de Johnny Paul Koroma, l’ancien chef de l’AFRC, mais celui-ci, bien que toujours recherché, est présumé mort par le gouvernement sierra léonais et la communauté internationale sans qu’aucune preuve ne puisse le confirmer.

 

La création du BINUCSIL (2005)

 

À la demande du Conseil de sécurité des Nations Unies, le Secrétaire général de l’ONU propose un mandat pour un nouveau Bureau devant remplacer le BINUSIL (S/2008/281). C’est ainsi qu’est créé le 4 août 2008, le Bureau intégré des Nations Unies pour la consolidation de la paix en Sierra Leone (BINUCSIL) avec l’adoption de la résolution 1829. Cette nouvelle entité débute ses activités le 1er octobre 2008.

 

Le BINUCSIL, qui a la responsabilité de poursuivre le travail du BINUSIL et de la MINUSIL, est constitué de cinq unités administratives : la section des affaires politiques et la consolidation de la paix, la section des droits de l’homme et de l’état de droit, la section des institutions démocratiques, la section de la police et de la sécurité et le groupe de  planification stratégique conjointe. Dirigé par un Représentant exécutif, le BINUCSIL coordonne également les différentes activités et programmes de l’ONU en Sierra Leone, notamment dans les domaines politique, humanitaire et de développement.

 

La consolidation de la paix en Sierra Leone

Le travail de la Commission de consolidation de la paix (CCP)

 

Depuis le 23 juin 2006, la Sierra Leone est l’un des pays (3) à l’ordre du jour de la Commission de consolidation de la paix (CCP), dont le rôle est de coordonner les initiatives de consolidation de la paix en Sierra Leone. Le Cadre de coopération pour la consolidation de la paix en Sierra Leone, adopté le 3 décembre 2007 par la Commission, fixe plusieurs domaines prioritaires : emploi et émancipation des jeunes, consolidation de la démocratie et bonne gouvernance, réforme des secteurs de la justice et de la sécurité, renforcement des capacités et développement du secteur énergétique. La Commission accorde également une grande importance à la consolidation de la paix sous-régionale, l’égalité des sexes et les droits de l’homme. En 2010 la CCP réitère ces engagements en insistant tout particulièrement sur le dialogue multipartite et la gouvernance, la lutte contre la corruption et le trafic de drogue, le maintien de l’État de droit, en agissant sur la police et les tribunaux, et la préparation à des élections libres, régulières et pacifiques en novembre 2012, devenues sa principale préoccupation.

 

Par ailleurs, la Commission de consolidation de la paix administre le Fonds pour la consolidation de la paix qui joue un rôle non négligeable dans la mise en œuvre de la consolidation pour la paix en Sierra Leone. Depuis 2007, le Fonds a consacré au pays un budget de 46 millions de dollars, destiné principalement à soutenir l’action du Programme des Nation Unies pour le développement (PNUD) en Sierra Leone.

 

La « vision commune du système des Nations Unies en Sierra Leone »

 

En collaboration avec la Commission de consolidation de la paix, la Banque mondiale, la Banque africaine de développement, le FMI, les différentes agences et programmes de l’ONU et le gouvernement sierra léonais, le BINUCSIL élabore en 2009 une « Vision commune du système des Nations Unies en Sierra Leone » pour une période de quatre ans (allant jusqu’à 2012), afin d’aider le gouvernement sierra léonais sur le chemin de la consolidation de la paix. Selon le Secrétaire général de l’ONU, cette vision « associe le mandat politique du BINUCSIL aux activités humanitaires et de développement des organismes, fonds et programmes des Nations Unies, et définit la contribution du système des Nations Unies à la mise en œuvre du Programme pour le changement (Agenda for Change) du président [sierra léonais, Ernest Bai Koroma,] ainsi que de la stratégie pour la réduction de la pauvreté en Sierra Leone ». La réforme constitutionnelle, le renforcement des capacités de la police, la lutte contre la corruption, le trafic de drogues et la criminalité organisée, la réduction du chômage chez les jeunes et la préparation des élections de 2012 sont tous des objectifs de cette Vision commune.

 

Alors qu’elle devait être financée grâce à un fonds d’affectation spécial pluridonateurs (350 millions de dollars prévus en 2009), la CCP pointe, lors de la session extraordinaire de haut niveau sur la Sierra Leone du 28 septembre 2010, l’insuffisance des donations qui proviennent presque exclusivement du Canada. Depuis sa création, la Vision commune pâtit en effet de l’image de « sortie de crise » qui colle à la Sierra Leone, ce qui fait que les donations ont constamment été en deçà des prévisions. Dès lors, le Fonds pour la consolidation de la paix se voit obligé de soutenir de nombreux programmes de la vision commune, à l’instar de ceux concernant le droit des femmes.

 

Signe que la situation sécuritaire s’améliore, le Conseil de sécurité émet en septembre 2010 la résolution 1940 qui lève toutes les sanctions sur la circulation des armes légères en Sierra Leone en vigueur depuis 1998 (S/RES/1171). Malgré la levée de cet embargo, la prolifération d’armes de petit calibre, notamment des pistolets de fabrication locale, reste un phénomène qui pose une menace à la sécurité.

 

En outre, dans ses différents rapports, le Secrétaire général de l’ONU mentionne régulièrement trois principaux défis à la consolidation de la paix : le trafic de drogues et la criminalité transnationale organisée, la corruption et l’émancipation de la jeunesse. Le BINUCSIL s’attache à travailler tout particulièrement sur ces domaines.

 

La section de la police et de la sécurité du BINUCSIL apporte ainsi une aide significative dans la formation de la police sierra-léonaise et des autres institutions chargées de la sécurité au pays. Le Secrétaire général de l’ONU rappelle, dans son premier rapport sur le BINUCSIL (S/2009/59), qu’il « importe de continuer de former les forces de police dans des domaines spécialisés, tels que la sécurité des aéroports et des frontières, le contrôle du trafic des stupéfiants, de diamants et d’autres minerais précieux et le soutien logistique ». Dans son quatrième rapport sur le BINUCSIL publié en mars 2010 (S/2010/135), le Secrétaire général souligne que le Bureau, « avec l’aide du gouvernement sierra-léonais, ainsi que du PNUD et du Fonds pour la consolidation de la paix, a élaboré une stratégie globale destinée à renforcer la cohésion entre la police et les forces armées ». Ainsi, 7 500 soldats et policiers bénéficient d’un programme de formation axé sur la communication stratégique et les changements de comportement. Le BINUSCIL aide également à la mise sur pied d’unités conjointes de liaison entre la police et les forces armées, collabore avec l’Office des Nations Unies contre la drogue et le crime (ONUDC) et soutient le Groupe sierra-léonais de lutte contre la criminalité transnationale organisée dans le cadre de l’Initiative côtes de l’Afrique de l’Ouest. Il crée également, avec l’aide du gouvernement, une Commission de lutte contre la corruption ainsi qu’une Commission nationale de la jeunesse. Ces efforts permettent notamment d’engager des poursuites pour corruption, de détruire des champs de cannabis sativa dans le district de Kambia, ou encore d’ouvrir cinq centres d’aide aux entreprises, qui aident de nombreux jeunes à intégrer le marché du travail.

 

Les élections de 2012

 

La République de Sierra Leone, qui fête en avril 2011 ses 50 ans d’indépendance, organisera le 17 novembre 2012 des élections présidentielles, législatives et locales. Ce « sera une élection stimulante et complexe », souligne l’ancien chef du BINUCSIL, Michael Von der Schulenburg. « Ceci est en partie dû au fait que le pays doit organiser trois élections en même temps : présidentielles, parlementaires et locales. Le système électoral du 'gagnant remporte tout', une sorte de compétition entre deux parties, ou chacune des parties détient des fiefs régionaux et la tentation d'exploiter les différences ethniques et régionales aussi bien que la récente découverte de mines peuvent potentiellement constituer des difficultés », explique-t-il peu avant la fin de son mandat.

 

Dans l’optique de développer le climat positif et constructif nécessaire à la tenue d’élections pacifiques, le BINUCSIL collabore avec les principaux acteurs non étatiques pour veiller à ce qu’ils jouent un rôle constructif lors des élections de 2012. De nombreuses réunions et ateliers sont ainsi organisés par le bureau avec le Conseil interconfessionnel, les chefs coutumiers, les associations de jeunes et de femmes, les organisations communautaires, les médias et les établissements universitaires. Le renforcement des capacités de ces institutions est aussi à l’ordre du jour, afin que celles-ci prennent en charge les tâches de prévention des conflits et de médiation une fois que l’ONU se sera désengagée du pays. Le Bureau organise en outre, avec l’appui financier du Fonds de l’ONU pour la consolidation de la paix, le « Flambeau de la paix », qui parcourt le pays et donne l’occasion aux divers acteurs de réaffirmer leur engagement pour la paix en Sierra Leone. De plus, un accord est signé avec l’Independent Radio Network (IRN) pour la diffusion sur 24 radios locales de messages de paix et non-violence.

 

Dès le 18 mai 2012, les partis politiques signent un texte s’engageant à agir en faveur d’élections libres, justes et pacifiques. Dans une déclaration au Conseil de sécurité, le président de la formation Sierra Leone de la Commission de consolidation de la paix Guillermo E. Rishchynski affirme que « les mécanismes logistiques et financiers nécessaires sont pour l’essentiel déjà en place [et] il y a de bonnes raisons de s’attendre à un scrutin efficace sur le plan technique et bien géré ». Bien qu’aucune violence de nature politique n’ait été recensée, des inquiétudes persistent concernant les tensions entre les deux principaux partis politiques (APC et SLPP) et les acteurs qui souhaitent exacerber les dissensions politiques et encourager les jeunes à la violence. À cet égard, le Représentant exécutif du BINUCSIL, Jens Anders Toyberg-Frandzen, assure que le bureau est aux premières loges pour agir contre ces problèmes. Son prédécesseur Michael Von der Schulenburg avait en revanche émis, dans sa déclaration au Conseil de sécurité le 22 mars 2012, de grandes inquiétudes concernant l’importation en masse d’armes d’assaut destinées à un groupe paramilitaire lié à la police, l’Operational Services Division (OSD). Lors de cette déclaration, sa dernière en tant que chef du BINUCSIL, il a également rappelé l’attaque perpétrée en septembre 2011 contre le candidat de l’opposition Julius Maada Bio, alimentant ainsi les critiques de la presse sierra léonaise quant à sa perte de neutralité au profit de l’opposition. Par ailleurs, dans une lettre transmise au Secrétaire général adjoint aux affaires politiques, B. Lynn Pascoe, M. Von der Schulenburg affirme que son départ du BINUCSIL est dû à la volonté du Président Koroma d’écarter un obstacle à sa réélection.

 

La résolution 2065 du Conseil de sécurité, adoptée à l’unanimité, proroge le mandat du BINUCSIL jusqu’au 31 mars 2013. Alors que le gouvernement sierra léonais prépare un « Programme pour la prospérité » qui remplacera le « Programme pour le changement », le Secrétaire général, dans son rapport annuel de 2012 appelle les acteurs concernés à élaborer une stratégie de retrait du BINUCSIL. Dans sa résolution 2065, le Conseil prie ainsi « le Secrétaire général de dépêcher une mission d’évaluation technique inter institutions en Sierra Leone pour faire le bilan de la mise en œuvre du mandat du BINUCSIL et de lui soumettre d’ici au 15 février 2013 un rapport contenant des propositions détaillées et un calendrier pour la relève, le retrait et la stratégie de désengagement du BINUCSIL ».

 

Jean-Guilhem Barguès

Agent de recherche au ROP

 

Mis à jour le 28 septembre 2012 par Sébastien Chesneau, chercheur-stagiaire au Centre d’études des Crises et des Conflits internationaux (CECRI), Université catholique de Louvain

 

 

 

Références :

 

Site du BINUSCIL : http://unipsil.unmissions.org/


Rapport de la quatrième session de la formation Sierra Leone de la Commission pour la consolidation de la paix, 28 septembre 2010, http://www.un.org/french/documents/view_doc.asp?symbol=PBC/4/SLE/3

 


[1] Charles Taylor a fait appel de cette décision.

[3] La Sierra Leone est également le premier pays à avoir été à l’ordre du jour de la Commission de consolidation de la paix (CCP).