Prévention des conflits

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La prévention des conflits est aujourd’hui au cœur des préoccupations des organisations internationales et régionales qui œuvrent à assurer un environnement international pacifique. Or, l’actualité quotidienne est plutôt sombre, avec l’éclatement quasi périodique des conflits armés. Pourtant, la plus grande organisation, que sont les Nations unies (ONU), a été créée en 1945 avant tout pour « préserver les générations futures du fléau de la guerre », obligeant ainsi ses États membres à prendre « des mesures collectives efficaces pour la prévention et l’élimination des menaces pour la paix ». C’est donc l’ONU qui impulse cette dynamique, tout en appuyant les initiatives prises en Afrique, en Asie, en Europe, dans les Amériques et dans les sous-régions qui en dépendent. Pour cela, l’Organisation utilise un certain nombre d’outils et de mécanismes. En outre, elle met en scène divers acteurs qui participent à la prévention des conflits et à l’instauration de la paix dans le monde avec des résultats satisfaisants. Mais en quoi consiste la prévention des conflits ? Quelle est l’historique de ce concept ? Quels sont les différents instruments qui la régissent et les divers acteurs qui l’appliquent sur le terrain ? Les réponses à ces interrogations constituent la trame de la présente réflexion. Aussi, est-il nécessaire de commencer par retracer l’évolution de ce concept de prévention des conflits, de présenter les acteurs qui s’en chargent, avant de montrer son impact dans les zones d’application.

 

L’évolution normative de la prévention des conflits

Les mesures adoptées pour éviter l’éclatement des conflits ou celles prises lorsqu’ils ont déjà éclaté constituent l’action préventive. Elle consiste à comprendre la situation d’un conflit, c’est-à-dire avoir une bonne connaissance du terrain, des faits et des tendances mondiales à ce sujet et d’anticiper sur les évènements. Ce concept de prévention des conflits n’est pas nouveau, car il a une histoire qui se traduit par les différents instruments et structures l’ayant jalonné. C’est ainsi que l’arbitrage (1899), la Société des Nations (1919) et la Cour permanente de Justice Internationale (1922) avaient déjà été créés pour empêcher que les tensions internationales ne se transforment en conflits armés. Mais ces structures n’empêchèrent pas le déclenchement de la Deuxième Guerre mondiale. Depuis la création de l’ONU, le concept a connu une certaine évolution.

Dans les années 1950, le Secrétaire général Dag Hammarskjöld faisait prendre « conscience de la nécessité d’agir à un stade précoce en cas de crise ». La prévention avait pour objet d’« éviter l’éruption de différends entre les parties ou la transformation d’un différend en un conflit ouvert, ou encore, si un conflit éclate, de faire en sorte qu’il s’étende le moins possible».

En 1992, le Secrétaire général Boutros Boutros-Ghali publiait l’Agenda pour la paix dans lequel le point III traitait de la "Diplomatie préventive". Celle-ci édictait un certain nombre de mesures visant à « apaiser les tensions avant qu’elles ne provoquent un conflit...ou, si le conflit a déjà éclaté, pour agir rapidement afin de le circonscrire et d’en éliminer les causes sous-jacentes ». L’année suivante, l’Organisation de l’Unité africaine (OUA) se dotait d’un mécanisme de prévention, de gestion et de règlement des conflits.    

En 1997, la Commission Carnegie pour la prévention des conflits meurtriers recommandait des actions internationales axées sur la prévention opérationnelle directe, qui relève de la diplomatie, et la prévention structurelle qui s’attaque aux causes profondes des conflits.

En septembre 2000, le Rapport Brahimi adopté lors du Sommet du Millénaire proposait trois mesures pour l’action préventive : collaborer avec tous les acteurs du développement, à savoir l’ONU, les bailleurs de fonds, les gouvernements et les organisations de la société civile ; encourager le Secrétaire général à envoyer fréquemment des missions de prospection et de détection pour désamorcer les tensions et résoudre les problèmes dans divers contextes ; et créer un Secrétariat à l’information et à l’analyse stratégique (SIAS), lequel n’a jamais vu le jour. A ce sujet, il recommandait « d’améliorer la collecte et l’analyse des informations au Siège, et notamment renforcer le dispositif d’alerte rapide qui permet de déceler ou de reconnaître la menace ou le risque de conflit ou de génocide »

Depuis 2000, la mise en place de cadres normatifs s’est renforcée en faveur des efforts internationaux visant à prévenir et à empêcher les conflits violents et les atrocités massives. En 2001, deux rapports sont présentés. Le premier Rapport du Secrétaire général sur la prévention des conflits faisait le point sur les progrès réalisés par les Nations unies dans ce domaine. Quant au deuxième rapport de la Commission Internationale de l’intervention et de la souveraineté des Etats, il traitait dans son troisième chapitre de "La responsabilité de prévenir" les conflits armés. En 2004, le rapport du Groupe de personnalités de haut niveau sur les menaces, les défis et le changement (Un monde plus sûr : notre affaire à tous), qui intitulait sa deuxième partie "la sécurité collective et le défi de la prévention", préconisait que l’ONU se dotât d’un cadre d’action préventive permettant d’appréhender les menaces lointaines ou imminentes afin qu’elles ne se concrétisent pas

Au Sommet mondial de 2005, les Etats membres s’engageaient à passer d’une culture de réaction à celle de la prévention des crises. En 2006, est créé à l’ONU le Groupe d’appui à la médiation qui épaule les efforts faits à ce sujet au niveau international

Par sa résolution 63/261 de 2008, l’Assemblée générale a renforcé le Département des affaires politiques du Secrétariat en vue de promouvoir la capacité préventive des Nations unies. Dans sa résolution 65/283, du 22 juin 2011, elle visait aussi à « renforcer le rôle de la médiation dans le règlement pacifique des différends ainsi que dans la prévention et le règlement des conflits », faisant des Nations unies « l’outil normatif de la médiation et le cadre général d’une collaboration fructueuse avec les Etats membres, les organisations et les autres acteurs intéressés »

L’évolution normative à l’ONU a trouvé un fondement dans les efforts faits au niveau de tous les continents. En Afrique, la doctrine de non-ingérence a été remplacée par le principe avancé par l’Union africaine de non-indifférence à l’égard des menaces imminentes contre la paix, la sécurité et les populations, y compris les changements anticonstitutionnels. La quasi totalité des organisations sous-régionales ont adhéré au concept de la prévention des conflits, ne serait-ce que par la mise sur pied des systèmes d’alerte précoce. Aux Amériques, l’Organisation des Etats américains (OEA) ou l’Union des nations de l’Amérique du Sud sont devenues très actives, surtout en matière de diplomatie préventive.

Au sein de l’Union européenne, de nouvelles structures sont élaborées, telles que la Direction de la prévention des conflits et de la politique de sécurité et son groupe pour l’établissement de la paix, la prévention des conflits et la médiation.

A travers le monde, d’autres instruments ont été adoptés par des instances régionales :

  • la Déclaration de Biketawa du Forum des îles du pacifique en 2000 ;
  • la Charte démocratique interaméricaine en 2001 ;
  • la Charte de la francophonie en 2005 ;
  • la Charte de l’Association des nations de l’Asie du Sud-Est (ASEAN) en 2007
  • la Charte de l’Organisation de la Conférence islamique (OCI) en 2008.

  • Par ailleurs, au cours des cinq dernières années, l’ONU a approfondi ou instauré de nouveaux partenariats pour la prévention des conflits et la médiation notamment avec l’Union africaine, l’Union européenne, l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE), l’Organisation des Etats américains, la Communauté des Caraïbes, la Communauté économique des Etats d’Afrique occidentale (CEDEAO), la Communauté de développement d’Afrique australe (SADC), l’Association des nations de l’Asie du Sud-Est, l’Organisation de la Conférence islamique, le Forum des îles du pacifique et la Communauté économique des Etats d’Afrique centrale (CEEAC).

    Les différents acteurs et mécanismes pour la prévention des conflits


    Nombreux sont les acteurs qui utilisent divers mécanismes pour  la prévention des conflits, tant aux Nations unies que dans les organisations internationales et régionales suscitées.


    Les acteurs et les mécanismes onusiens


    A l’ONU, les acteurs en la matière sont variés, allant des organes principaux aux envoyés spéciaux du Secrétaire général. Il y a d’abord le Conseil de sécurité et l’Assemblée générale : le premier à cause de sa responsabilité première du maintien de la paix et la sécurité internationales ; et la deuxième en application des articles 10 et 11 de la Charte qui lui confèrent la latitude d’examiner la prévention des conflits sous tous ses aspects et d’attirer l’attention du Conseil sur des situations pouvant mettre en danger la paix et la sécurité. Les bons offices du Secrétaire général concernant la prévention des conflits se fait en vertu de l’article 99 qui lui permet d’aider les parties à résoudre le plus tôt possible une crise.


    Les envoyés spéciaux du secrétaire général aident à désamorcer les tensions et résoudre divers problèmes tels que les différends frontaliers, les questions territoriales, les conflits régionaux, les crises constitutionnelles et électorales, les pourparlers de paix, etc.


    Ensuite, viennent des mécanismes comme la Commission de consolidation de la paix, organe consultatif intergouvernemental du Conseil de sécurité et de l’Assemblée générale qui soutient les pays sortant d’un conflit, notamment aux efforts de reconstruction et de mise en place d’institutions nécessaires pour le relèvement.


    Les bureaux régionaux illustrent le partenariat avec l’ONU et servent d’avant-postes pour la diplomatie préventive en Afrique de l’Ouest, en Asie centrale et, depuis mars 2011, en Afrique centrale. Cela a donné des résultats positifs en Afrique de l’Ouest par exemple.


    Les missions politiques résidentes incorporent la prévention dans les stratégies de consolidation de la paix et renforcent donc les perspectives d’une paix durable. Elles comprennent, outre les bureaux régionaux susmentionnés, un nouveau bureau de liaison auprès de l’Union africaine, de grandes opérations en Afghanistan et en Iraq et une douzaine de bureaux moins étoffés installés dans certains pays sortant de conflits armés.


    Les missions d’établissement des faits qui, par des enquêtes impartiales sur les crimes, incidents violents ou allégations de violations graves des droits humains, appuient les efforts de prévention en aidant à modifier les intentions des parties, à désamorcer les tensions ou à renforcer la confiance.


    Les opérations de paix, surtout multidimensionnelles, sont l’un des mécanismes de prévention onusiens souvent renforcées par l’action parallèle d’un envoyé spécial.


    Enfin, les groupes de contact (groupe d’appui diplomatique ou groupe d’amis) constituent une base d’appui pour les envoyés du Secrétaire général ou les équipes de pays des Nations Unies et les coordonnateurs résidents. Il  occupent le devant de la scène dans des pays en crise où l’ONU ne dispose ni d’envoyé, ni de mission. Ils appuient les efforts de médiation initiés au niveau local en offrant leurs compétences techniques sur les processus électoraux, les réformes constitutionnelles, les commissions Vérité et les mécanismes nationaux de règlement des différends.


    Les mécanismes régionaux de prévention des conflits


    Au niveau des organisations régionales ou sous-régionales, des acteurs tels que le Groupe des sages de l’Union africaine ou le Conseil des sages de la CEDEAO interviennent dans la prévention des conflits. Au niveau de la CEEAC, deux structures aident les responsables dans la prévention des conflits à long terme : le Groupe d’Analyse Stratégique (GAS) qui est sous l’autorité directe du Secrétaire général de cette Communauté et le Comité des Ambassadeurs des pays membres accrédités au siège à Libreville. Celui-ci se réunit sous la direction de l’ambassadeur dont le pays assure la présidence et sert de première plate-forme de consultation politique sur les dossiers paix et sécurité.


    En Europe, l’Organisation pour la Sécurité et la Coopération en Europe (OSCE) a été créée en 1994 principalement pour la prévention des conflits, l’alerte précoce, la gestion des crises et le relèvement après conflits. Son Centre de prévention des conflits a élaboré des pactes, tels que le Pacte de stabilité en Europe de 1995 repris en 1999 pour les Balkans, permettant ainsi à l’Europe de régler ses conflits dans un cadre institutionnel.


    D’autres acteurs indépendants sont parties prenantes dans la prévention des conflits comme les groupes d’anciens, les organisations de la société civile, les groupes de femmes, les centres de réflexion, les universités, les médias et le monde des affaires qui chacun à leur niveau mènent des actions dans ce domaine.


    Les actions internationales en faveur de la prévention des conflits


    En plus de l’évolution normative, plusieurs initiatives sont menées en faveur de l’action préventive des conflits. Celle-ci combine plusieurs mécanismes à l’ONU.


    Premièrement, depuis 2008, le Conseil de sécurité tient périodiquement des « dialogues interactifs informels » au sujet de situations variées, en vue de promouvoir la diplomatie préventive. Ces tours d’horizon mettent l’accent sur les conflits en cours et ceux susceptibles d’éclater. Le thème consacré à la paix et la sécurité en Afrique a passé en revue les problèmes particuliers du continent.


    Les organismes comme l’Institut des Nations unies pour la formation et la recherche (UNITAR) ou l’UNESCO font un travail de sensibilisation et de formation à travers des conférences, des colloques, des ateliers et autres séminaires. Ils ont mis en place des programmes tels que : "Etablissement de la paix et la diplomatie préventive"(1993) ou "Paix, sécurité humaine et prévention des conflits en Afrique" (2001) par lesquels divers enseignements, à caractère préventif, sont donnés à tous les acteurs susceptibles de s’impliquer dans un quelconque conflit.


    Quant au Programme des Nations unies pour le développement (PNUD), il met en œuvre une série de programmes d’assistance pour la consolidation de la paix après les conflits. Des actions sont menées en faveur de la réinsertion des anciens combattants (programmes DDR), de la bonne gouvernance, du maintien de l’ordre public, de l’allègement de la pauvreté, de la surveillance des élections, des droits de l’homme, du rétablissement des services dans les domaines de la défense et de la sécurité, de l’administration, de la santé, de l’éducation, de la justice fortement désorganisés pendant le conflit.


    Deuxièmement, les bons offices du Secrétaire général qu’il offre en vertu de l’article 99. Il s’implique personnellement ou par l’entremise des médiateurs ou des représentants spéciaux qu’il envoie sur le terrain, parfois en liaison avec le déploiement limité d’observateurs militaires, comme c’est le cas au Sahara occidental ou lors du référendum au Soudan du Sud en janvier 2011.


    Troisièmement, la création des opérations préventives de paix dont la plus connue est la Force de déploiement préventif des Nations unies en ex-République yougoslave de Macédoine (FORDEPRONU). Tout au long de son mandat (mars 1995-février 1999), elle a empêché le conflit des Balkans de déborder sur son territoire grâce à une franche collaboration des divers acteurs sur le terrain.


    D’autres éléments participent à la prévention des conflits comme l’alerte précoce et le partenariat. La première permet de collecter, de trier les nombreuses informations et attirer l’attention sur les indicateurs de danger afin de dissuader les parties à un conflit de basculer dans la violence. Les organisations régionales comme l’Union africaine ou la CEDEAO disposent de systèmes d’alerte précoce. Quant à l’établissement des partenariat entre l’ONU et les organisations régionales et sous-régionales, ils consacrent les arrangements régionaux prévus dans la charte. L’Organisation travaille davantage avec les acteurs régionaux de diverses manières : rôle d’appui, fonction de partage du fardeau ou plusieurs opérations de paix conjointes. Sur d’autres questions relatives à la paix et à la sécurité, des programmes conjoints de formation sont disponibles. La coopération avec toutes les institutions financières s’est renforcée. Tout aussi bien, la collaboration avec les médiateurs indépendants suscités gagne en importance.


    En Europe, les activités de l’OSCE en matière de prévention et de relèvement après un conflit portent sur la démocratisation, les élections, la parité des sexes, les droits de l’homme, la liberté des médias, les droits des minorités, l’Etat de droit, l’éducation ainsi que la tolérance et la non-discrimination.


    Les missions d’envoyés spéciaux sont régulièrement utilisées par les organisations internationales ou régionales pour prévenir les tensions et calmer la violence. Pour l’année 2010, plus de cinquante missions ont été déployés à travers le monde par l’ONU, l’Union européenne, l’OSCE, l’OEA et l’Union africaine.

     

    Conclusion


    La prévention des conflits est aujourd’hui régie par de nombreux instruments et met en scène divers acteurs œuvrant pour la paix et la sécurité. Malgré les difficultés qui font obstacle à son action, des signes montrent que les efforts collectifs sont encourageants. Les dividendes se comptent d’abord par le nombre de vies épargnées. De plus, le Rapport sur le développement dans le monde 2011 : Conflits, sécurité et développement révèle que les conflits de faible intensité survenus entre 2000 et 2009 ont diminué de moitié par rapport à la décennie précédente et que ceux de haute intensité sont passés de 21 à 16. Ce recul est lié au rôle important que jouent l’ONU et les organisations internationales et régionales dans la prévention. Toutefois, des efforts restent encore à faire pour éviter l’éclatement des conflits. Il s’agit notamment de renforcer des partenariats avec tous les acteurs impliqués dans la prévention des conflits armés pour élaborer des stratégies communes ; d’instaurer des dialogues réguliers et informels avec tous pour une mise en commun des informations et l’anticipation de « ces points de basculement » vers la violence ; de former de véritables agents de la prévention car le facteur humain est le plus essentiel en la matière ; de mettre à disposition des moyens financiers conséquents pour des résultats satisfaisants ; et surtout d’élaborer des systèmes nationaux de prévention des conflits sur le long terme. En définitive, l’action préventive aujourd’hui « donne des résultats concrets, avec des ressources modestes, dans de nombreuses régions du monde, en aidant à sauver des vies humaines et à protéger les acquis en matière de développement ». Il faut seulement que les protagonistes dans une crise soient disposés à faire des concessions en optant pour le dialogue et contre la violence, afin de garantir un monde pacifique.



    Lucien Manokou

    Chercheur, Institut de recherche en sciences humaines,
    Libreville, Gabon
    1er décembre 2011

     

    Documents

     

    31 déc. 2011

    The New Horizon Initiative: Progress Report No. 2


    United Nations Peacekeeping // The Department of Peacekeeping Operations // The Department of Field Support

    PDF 427 Ko
     

     

    26 août 2011

    Rapport du Secrétaire général - Les fruits de la diplomatie préventive (S/2011/552)


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    Références