Assistance internationale au Mali : un cadre stratégique pour l’action

Djiby Sow

8 oct. 2013

 

Alors que la sortie de crise au Mali est soudainement relativisée par le désistement des groupes rebelles du processus de négociations et leurs accrochages avec l’armée à Kidal, mais également par l’attentat suicide à Tombouctou et la mutinerie dans la garnison de Kati ayant respectivement eu lieu les 28 et 30 septembre 2013, il importe d’examiner la stratégie internationale au Mali.


L’argument principalement défendu par cette contribution est l’inadéquation entre, d’une part, l’approche strictement politico-sécuritaire privilégiée par le Conseil de Sécurité des Nations Unies (CSNU) pour les fins de la Mission Multidimensionnelle Intégrée des Nations Unies pour la Stabilisation du Mali (MINUSMA) et, d’autre part, la profondeur des problèmes auxquels le Mali est confronté. L’analyse souligne incidemment la nécessité d’une stratégie d’intervention résolue à agir sur les causes profondes de la situation, transcendant par définition ses manifestations politique et sécuritaire afin de créer les conditions d’émergence d’un Mali stable et viable à terme.

L’étude des dispositions de la résolution 2100 (2013) relatives à la MINUSMA vise, dans un premier temps, tant à circonscrire le mandat de la Mission qu’à souligner le caractère restreint de l’approche du CSNU (Partie 1). L’examen de la situation malienne à travers le prisme de la fragilité étatique permettra ensuite d’établir que l’effondrement politique et sécuritaire du Mali a pour cause profonde la défaillance de la gouvernance du pays et fournira, dans le même temps, les éléments de conceptualisation devant articuler toute stratégie d’intervention se voulant efficace (Partie 2). Il s’agira enfin de fixer les grandes orientations d’une stratégie holistique d’assistance du Mali axée sur la refondation de la gouvernance de l’État (Partie 3).

 

LE MANDAT DE LA MINUSMA : UNE APPROCHE POLITO-SÉCURITAIRE LIMITÉE

 

L’analyse des dispositions de la résolution 2100 (2013) du CSNU relatives au mandat de la MINUSMA met en lumière deux grands domaines d’action:

 

Processus politiques :


La MINUSMA doit soutenir (I) le processus politique et les efforts de mise en œuvre de la feuille de route pour la transition du 29 janvier 2013, notamment en ce qui a trait au processus électoral à venir pour les législatives; (II) soutenir le processus de paix, (i) en favorisant le dialogue politique inclusif et la réconciliation nationale, notamment par la facilitation des travaux de la Commission Dialogue et Réconciliation (CDR) et (ii) par son concours à la traduction en justice des auteurs de crime de guerre d’une part, et la surveillance aux fins de défense et promotion des droits de l’homme d’autre part.


Sécurité :


La MINUSMA doit (I) contribuer à la sécurisation du nord Mali par (i) la stabilisation des principales agglomérations en collaboration avec les autorités maliennes (et notamment empêcher le retour des éléments armés qui en ont/auront été chassés) et (ii) par le retour de l’administration dans les zones stabilisées; (II) contribuer, en collaboration avec les autorités maliennes, à l’établissement de conditions favorables à l’acheminement sécuritaire de l’aide humanitaire; (III) protéger les civils dans ses zones de déploiement, les sites culturels et historiques du pays d’une part ainsi que le matériel des Nations Unies, son personnel et sa liberté de circulation d’autre part; (IV) concourir aux efforts des autorités maliennes et des partenaires internationaux en matière de réforme du secteur de la sécurité et de désarmement, démobilisation et réintégration des groupes rebelles et milices d’autodéfense. Dans l’exécution et la mise en œuvre des trois premiers objectifs précités, la MINUSMA pourra « […] user de tous les moyens nécessaires, dans la limite de ses capacités et dans ses zones de déploiement » et bénéficier du soutien de l’armée française « […] en cas de danger grave et imminent à la demande du Secrétaire général […] » .

 

Ces prérogatives et pouvoirs sont somme toute importants, particulièrement en ce qui a trait à l’engagement militaire. Ils demeurent toutefois restreints au vu de la profondeur des problèmes auxquels le Mali – État failli à plusieurs égards – est confronté. La stratégie d’intervention du CSNU semble en effet procéder d’un diagnostic strictement politico-sécuritaire de la situation malienne et soustrait de ce fait un volet pourtant crucial d’assistance en matière de gouvernance économique et politique aux attributions de la MINUSMA. Le choix de cette approche interpelle d’autant plus que le CSNU n’est pas étranger aux problèmes de gouvernance du Mali puisque, bien qu’adoptée subséquemment à la résolution 2100 (2013), la stratégie intégrée pour le Sahel du Secrétaire général des Nations Unies (SGNU) identifie un certain nombre d’objectifs stratégiques complémentaires, dont celui de la « gouvernance efficace » . On peut donc se demander si, en l’état, le mandat de la MINUSMA ne constitue pas la première étape d’une stratégie en deux temps (consistant initialement en la stabilisation du Mali et en la réhabilitation de son État dans une phase ultérieure) ou s’il n’a pas vocation à être complété par la mise en œuvre en parallèle de la stratégie intégrée du SGNU. On ne peut non plus écarter des contraintes d’ordre financier et/ou politique résultant par exemple des réticences de certains de ses membres vis-à-vis d’un mandat trop large, sur une durée trop importante.

 

En tout état de cause, l’émergence d’un Mali stable et viable à terme est tributaire d’une stratégie d’intervention internationale sans exclusive (3) et formulée sur la base d’un examen holistique des défis auxquels le pays est confronté, transcendant par définition les dimensions politique et sécuritaire de sa situation (2).

 

ÉLARGISSEMENT ET CONCEPTUALISATION DU CADRE STRATÉGIQUE DE L’INTERVENTION

 

Les dimensions sécuritaire et politique de la crise malienne en sont indéniablement les aspects les plus spectaculaires. Elles doivent cependant être appréhendées comme les signes de processus plus profonds ayant, à l’occasion des évènements déclenchés en janvier 2012, atteint un point de rupture. Aussi l’examen du contexte d’intervention entrepris ici sert-il deux objectifs : (i) la mise en évidence des causes profondes de l’effondrement de l’État malien et (ii) la conceptualisation des éléments devant articuler notre stratégie holistique d’intervention.

 

 

Un système de crises

 

L’analyse du contexte d’intervention met en évidence qu’à son paroxysme, la crise malienne concentrait un enchevêtrement de crises, chacune dotée d’une logique propre mais non mutuellement exclusives: (i) la rébellion targuie débutée en janvier 2012, dernier avatar d’un irrédentisme historique, exacerbé par l’afflux de combattants et d’armes sophistiquées en provenance de Libye; (ii) les extrémismes international et local se revendiquant de l’Islam, respectivement incarnés par Al Qaeda au Maghreb Islamique (AQMI) et le Mouvement pour l’Unicité du Jihad en Afrique de l’Ouest (MUJAO) d’une part et Ansar Dine d’autre part; (iii) la présence de réseaux criminels transnationaux; (iv) la déliquescence des forces de défense et de sécurité; et (v) la crise politico-institutionnelle subséquente au coup d’État du 22 mars 2012, qui marque un point de rupture dans le processus de défaillance de la gouvernance politique du pays.

Le caractère pluriel et multiforme de la menace observée au Mali s’inscrit donc comme l’expression de la « […] concentr[ation] [de] tout un système de [crises] […] qui, à la moindre étincelle [en l’occurrence, la situation sécuritaire en Libye], […] [est susceptible de provoquer une réaction] en chaine » .

 

L’interconnexion des crises

 

Ce « système de crises » est, par définition, caractérisé par l’interaction permanente de ses sous-ensembles, la conclusion opérationnelle à retenir à cet égard étant la difficulté, voire l’impossibilité de traiter efficacement les problématiques qui le constituent de façon isolée. Si l’on s’en tient aux problématiques de la criminalité organisée et du terrorisme par exemple, il importe de bien observer les interactions suivantes : (i) du fait de la précarité de leurs conditions, les populations du septentrion malien ont développé des stratégies de survie consistant à tirer profit des retombées économiques des trafics divers, notamment de celui de stupéfiants; (ii) les réseaux criminels tirent quant à eux une rente stratégique de la vulnérabilité socioéconomique des populations locales, mettant notamment à contribution leur parfaite connaissance de l’environnement désertique et des routes secondaires pour l’acheminement des marchandises; (iii) ces trafics constituent par ailleurs une source de financement pour AQMI qui, contre rémunération, offre ses services de protection des « caravanes » au cours de leur transit dans le septentrion malien; (iv) ces revenus dérivés du trafic intègrent les sommes réinvesties par AQMI dans le cadre sa stratégie d’enracinement local, via le recrutement d’une part et sa substitution à la puissance publique (par le biais de protections et de prestations d’aides sociales) d’autre part; (v) depuis Bamako, certains gradés maliens et autres agents de l’État participent à divers degrés aux trafics et par là même, à la perpétuation de l’absence d’État de droit au nord Mali.

 

La triple faillite de l’État

 

La conjonction et l’interaction permanente de ces facteurs d’insécurité demandent néanmoins à être transposées en des catégories opérantes. Envisagées sous le prisme de la fragilité étatique, elles traduisent une triple faillite de l’État malien, à savoir en matière (i) de prestation de services critiques, (ii) d’autorité de l’État et (iii) de légitimité de l’État.

Faillite dans la prestation de services critiques

Le Mali s’inscrit pleinement dans une situation où « […] the state fails to ensure that all citizens have access to basic services […] » . Ce dernier connaît en effet « […] un indice de développement humain de 0,359 (2011), […] [et] occupe la 175e place sur 187. Il accuse un très grand retard en matière d’éducation (durée moyenne de scolarisation en 2011 : 2 ans) et de santé (espérance de vie à la naissance en 2011 : 51,4 ans). […] Le pays dépend en grande partie de l’aide extérieure. D’un montant d’environ 1,2 milliards de dollars, selon la Banque mondiale, elle couvre 40% du budget et finance 70% des investissements publics » . Cette réalité est d’autant plus flagrante au nord du pays où la rudesse et l’hostilité du climat désertique laissent les populations (pastorales et nomades) particulièrement vulnérables aux aléas du sous-développement.

Cette faillite socioéconomique de l’État malien est doublement génératrice d’insécurité. D’abord en ce qu’elle constitue l’une des causes principales des rébellions ayant ponctué l’histoire du pays depuis son accession à l’indépendance en 1960, celles-ci étant largement analysées comme les manifestations périodiques d’un problème de sous-développement chronique . Mais aussi en ce qu’elle entretient un environnement fertile, propice à l’« adhérence » des trafics et à l’enracinement des groupes terroristes.

 

Faillite de l’autorité de l’État

 

La situation malienne est également marquée par une faillite de l’autorité de l’État, illustrée par le fait que «[…] [t]he state authority does not extend to a significant portion of the country […][and] [t]here are very high levels of criminality with almost no state action to control it […]» .

Deux raisons principales peuvent être avancées ici. La première à l’effet que les forces de défense et de sécurité maliennes (FDSM) enregistrent un fort handicap technique et matériel: (i) la lutte contre le terrorisme et les réseaux criminels requiert d’importantes capacités de surveillance (aérienne en particulier, compte tenu de l’étendue du territoire à couvrir et de la porosité des frontières) dont les forces maliennes ne disposent ni en quantité ni en qualité suffisantes; (ii) l’efficacité de l’armée, majoritairement composée de sudistes qui « […] perdent de [de ce fait] beaucoup de leur efficacité dans un milieu auquel ils ne sont pas habitués » est tributaire de l’allégeance des touareg, combattants rompus au combat en milieu désertique.

Le deuxième facteur d’explication a trait à la gouvernance de l’armée et couvre une série de problèmes qui empêchent un fonctionnement régulier et optimal de l’institution, dont : (i) la politisation du corps (nominations arbitraires tributaires du pouvoir politique à Bamako au détriment du mérite comme critère d’accès et de promotion); (ii) le factionnalisme (au sud, favoritisme et compétition entre bérets « rouges » et bérets « verts » notamment sur les questions d’accès aux équipements de pointe et d’envoi au front; clanisme au nord); (iii) les pratiques de corruption (revente du matériel, participation aux divers trafics, y compris de drogue); (iii) précarité de l’enrôlement (soldes faibles, fréquemment impayés); (iv) discipline et inadéquation de la formation au respect des droits de l’homme.

 

Faillite de la légitimité de l’État

 

La combinaison des deux dimensions de la faillite précédemment évoquées aboutit logiquement à une faillite de la légitimité de l’État dont la manifestation est, au nord et particulièrement chez les Touareg, à l’origine du sentiment « […] d’abandon et de relégation économique d’une partie des populations nomades qui conduit […] à percevoir l’État malien comme une “entité extérieure” » .

Du reste, si le pays affichait d’excellents résultats en termes d’exercice démocratique avant le coup d’État de mars 2012 et jouissait d’un statut de modèle régional en la matière, une distinction cruciale doit être faite entre la « mécanique » du processus démocratique (incarnée par la tenue d’élections) d’une part et les dividendes escomptés de la démocratie (tels que la sécurité humaine, les résultats économiques, la lutte contre la corruption etc.) d’autre part. L’analyse de la situation malienne en de tels termes révèle à suffisance la perte de légitimité des institutions, qui s’illustre notamment par la défiance « […] de la population vis-à-vis du monde politique sur les thèmes de l’insécurité alimentaire ou […] du maintien à un prix abordable des produits de première nécessité, de la gestion de l’économie ou encore de la lutte contre la corruption » .

 

L’épicentre de la fragilité sahélienne

 

Il importe enfin de (re)situer le pays dans sa matrice régionale : la région du Sahel. En effet, réunissant la Mauritanie, le Niger et le Burkina Faso et le Mali (pour ce qui est de sa partie occidentale), « […] le Sahel est aux prises avec des problèmes aigus de développement et de graves difficultés humanitaires. Le développement humain de la région est parmi les plus faibles au monde » . Le phénomène de fragilité étatique que l’on y observe à divers degrés se traduit par (i) une faible présence étatique contrastant avec des territoires étendus et (ii) la porosité des frontières. La concentration des trois dimensions de la faillite précédemment mises en évidence fait toutefois du nord Mali l’« […] épicentre de la fragilité sahélienne » .

 

En définitive, les faillites de l’État malien en matière de prestation de services critiques, d’autorité et de légitimité participent, ensemble, d’une faillite générale de la gouvernance. Dénominateur commun au système de crises précédemment évoqué, cette faillite de la gouvernance de l’État malien constitue la cause profonde de son effondrement et fonde, à ce titre, la stratégie d’intervention internationale proposée ici. Qui plus est, si la vulnérabilité particulière du nord Mali constitue une menace supplémentaire pour les fragiles équilibres du Sahel, elle indique surtout qu’une stratégie viable d’assistance au Mali dans la refondation de la gouvernance de l’État devra nécessairement intégrer une dimension régionale. Ainsi conceptualisée, la situation au Mali milite en faveur d’une action en profondeur, intégrant la dimension politico-sécuritaire sans toutefois s’y limiter.

 

STRATÉGIE D’ASSISTANCE DU MALI DANS LA REFONDATION DE LA GOUVERNANCE DE L’ÉTAT

 

L’examen de la situation malienne précédemment effectué suggère que l’assistance internationale au Mali devrait aller au-delà de l’objectif de stabilisation. C’est pourquoi les efforts de stabilisation prévus par la résolution 2100 (2013), en particulier ceux relatifs à la situation humanitaire et à la stabilisation des principales agglomérations, sont appréhendés ici comme des mesures préliminaires d’importance critique, dont la mise en œuvre devrait être poursuivie (I). Elles sont toutefois envisagées par rapport et en relation à d’autres objectifs stratégiques dans le cadre d’une stratégie holistique d’assistance du Mali axée sur la refondation de la gouvernance de l’État (II).

 

Mesures d'urgence

 

Situation humanitaire

 

1. La situation humanitaire au nord du pays demeure critique en dépit de la relative normalisation sécuritaire. Malgré l’engagement des autorités de transition maliennes, du Mouvement National de Libération de l’Azawad (MNLA) et du Haut Conseil pour l’Unité de l’Azawad (HCUA) de faciliter le déploiement de l’assistance humanitaire, l’insécurité latente est un obstacle à l’acheminement sûr et efficace de l’aide aux populations dans le besoin. Le retour timide de l’État et des membres de l’Administration entrave par ailleurs l’atteinte du niveau critique de prestation de services de santé et d’éducation qui reste très en deçà des besoins des populations. Les acteurs humanitaires anticipent en outre une aggravation de la situation compte tenu de la tendance au retour dans le nord des personnes déplacées et des réfugiées qui se dessine, alors que le gap de financement reste très important. « L’appel de fonds humanitaire (CAP) pour le Mali est passé de 410 millions de dollars à 476 millions de dollars […] principalement [en raison] de l’augmentation du nombre de personnes ayant besoin d’une assistance alimentaire et de protection » .

 

2. La MINUSMA devrait donc (i) surveiller l’exécution et renforcer la mise en œuvre des articles 12 (facilitation du redéploiement de l’administration générale et des services sociaux de base) et 13 (facilitation de l’acheminement de l’aide humanitaire par les parties) de l’Accord de Paix Préliminaire à l’Élection Présidentielle et aux Pourparlers Inclusifs du 18 juin 2013 (l’« Accord Préliminaire ») ; (ii) poursuivre et renforcer son appui aux FDSM dans le cadre la sécurisation des agglomérations et des routes du nord du pays ainsi de même que son concours à la reprise de la fourniture de services de base aux populations par l’État malien; et (iii) œuvrer activement en vue de la réduction significative du gap de financement des besoins du Mali pour l’année 2013 (en mettant notamment à contribution le déblocage de l’aide internationale dans la foulée de l’élection présidentielle).

 

 

Sécurisation des agglomérations du nord

 

3. En ce qui a trait la situation sécuritaire, les groupes terroristes ont vu leurs capacités de nuisance significativement réduites . Un certain nombre d’éléments a toutefois opéré un repli stratégique au sud de la Libye, base arrière à partir de laquelle des actions de déstabilisation régionale peuvent désormais être lancées. Le double attentat perpétré au Niger le 23 mai 2013 démontre en effet que la mobilité desdits groupes dans un espace géographique aussi vaste, caractérisé par la porosité des frontières des États qui le constituent, demeure un défi fondamental. Les opérations de sécurisation et de stabilisation menées par les forces internationales, en collaboration avec les FDSM, dissuadent les actions d’éclat isolées; elles devraient être poursuivies. Mais en l’absence d’une action en profondeur, le risque terroriste demeura une constante dont les manifestations seront, au mieux, sporadiques.

 

4. Un constat identique doit être posé en ce qui a trait aux réseaux criminels transnationaux. La rupture du continuum d’insécurité/impunité subséquente à l’engagement international a selon toute vraisemblance perturbé les trafics divers qui avaient libre cours et celui de stupéfiants en particulier; ils n’ont cependant pas définitivement été éliminés.

 

5. La MINUSMA devrait par conséquent compléter les efforts en cours par l’adoption de mesures d’assistance intégrées en vue de la restauration de l’autorité de l’État au nord du pays, parmi lesquelles : (i) la réforme du secteur de la sécurité (RSS) et le désarmement, la démobilisation et la réintégration (DDR) des groupes rebelles; (ii) le soutien politique en vue de l’émergence d’un accord de paix définitif dont les termes détermineront pour partie les modalités des efforts de RSS et DDR; (iii) la relance des efforts de coordination régionale en matière sécuritaire; et (iv) le renforcement des capacités de gestion et d’administration socioéconomique du pays.

 

Refondation de la gouvernance de l'État malien

 

Objectifs stratégiques

 

6. L’émergence d’autorités démocratiquement élues a, jusqu’ici, constitué la pierre angulaire de la stratégie internationale au Mali puisque la consolidation des avancées enregistrées sur le plan sécuritaire est tributaire du processus de paix avec les rebelles touareg, lui-même sujet à la légitimité du gouvernement à Bamako. L’élection présidentielle a ainsi été organisée sur l’intégralité du territoire dans un contexte d’apaisement général et ce, en dépit des fortes réserves préalablement émises par certains observateurs. L’élection d’Ibrahim Boubacar Keïta – candidat ayant notamment fait campagne sur le thème de la « Refondation du Mali » – avec plus de 77% des suffrages à l’issue d’un scrutin jugé a posteriori crédible et transparent consacre le rétablissement de l’ordre constitutionnel au Mali et dote le futur gouvernement d’une ample légitimité pour sortir le pays de la crise.

 

7. La MINUSMA devrait donc, sans préjudice des prérogatives souveraines des nouvelles autorités maliennes, collaborer étroitement avec ces dernières à la conception, la formulation et l’exécution d’une stratégie intégrée de refondation de la gouvernance de l’État malien. Une telle stratégie devrait poursuivre les deux grands objectifs stratégiques de restauration de l’autorité de l’État (A) et de renforcement de sa légitimité (B), reposant chacun sur deux piliers, à savoir : (i) le processus de paix et (ii) la RSS pour l’un; (iii) le renforcement des capacités de gestion et d’administration socioéconomique du pays et (iv) le renforcement de la gouvernance politique pour l’autre. Ces quatre piliers se déclinent en autant de « sous-stratégies » devant, sous réserve de la possibilité matérielle et en tenant compte de leur interdépendance relative, être mises en œuvre simultanément – même si l’horizon temporel des objectifs poursuivis diffère (réduction de la pauvreté versus processus de paix par exemple). Le postulat central étant que l’élan de changement et d’espoir suscité par la présidentielle au Mali devrait procurer l’impulsion nécessaire au lancement du vaste chantier de refondation de la gouvernance.

 

Restauration de l’autorité de l’État

 

Processus de paix

 

8. Le retour définitif et permanent de l’État est la condition première de la restauration de son autorité. Signé par les Autorités de transition maliennes, le MNLA et le HCUA, l’Accord Préliminaire a ainsi permis le retour des FDSM et de l’administration dans la région de Kidal en vue des élections . Il marque en outre la première étape d’un processus de paix devant être poursuivi avec le nouveau gouvernement légitime du Mali et devant consister en un dialogue inclusif pour trouver une solution définitive à la crise, dans le respect de l’unité nationale et de l’intégrité territoriale du Mali.

 

9. La MINUSMA devrait donc, en collaboration avec les parties, prendre toutes les dispositions nécessaires pour assurer le respect et la mise en œuvre de l’Accord Préliminaire, en assurant notamment, à travers la Commission Technique Mixte de Sécurité (CTMS) et le Comité de Suivi et d’Évaluation (CSE), la surveillance et l’exécution de (i) l’application du cessez-le feu entre les parties (article 4), (ii) du cantonnement des groupes armés (article 6 et 11) et (iii) du redéploiement effectif des FDSM (articles 7 et 11).

 

10. La MINUSMA devrait d’autre part, conformément à l’article 21 de l’Accord Préliminaire et dans les soixante (60) jours suivant la mise en place du nouveau gouvernement du Mali, concourir à la tenue de pourparlers de paix entre les parties, incluant toutes les communautés du nord et les groupes armés ayant adhéré à l’Accord Préliminaire, étant entendu que lesdits pourparlers inclusifs doivent porter sur les questions préalablement fixées à l’article 21, à savoir : « [i] l’organisation administrative et institutionnelle du Mali, en particulier les régions du nord du Mali désignées par certains sous le terme Azawad; [ii] la stratégie de développement intégré des collectivités territoriales du Mali; [iii] la réorganisation des forces de défense et de sécurité ainsi que le programme de désarmement, de démobilisation et de réinsertion socioéconomique (DDR) des groupes armés du nord du Mali; [iv] l’amélioration de la gouvernance administrative, économique et politique; [v] le retour des réfugiés et des personnes déplacées et leur réinsertion; [vi] la protection et la promotion des droits de l’Homme au Mali; [vii] la justice et la réconciliation ».

 

11. La MINUSMA devrait déployer à cette fin tous les moyens nécessaires en vue de l’inclusion et de la participation la plus large possible de toutes les communautés à la CDR. Des efforts de facilitation devraient également être entrepris en parallèle en vue de l’émergence d’une plateforme commune au MNLA et au HCUA, celle-ci devant faciliter le processus de négociations et sécuriser l’adhésion de tous les groupes touareg à un accord de paix définitif .

 

12. La MINUSMA devrait enfin, sans préjudice des prérogatives du CSNU, tenir compte de l’implication importante des organisations régionales dans la gestion de la crise malienne; la mission devrait favoriser à ce titre la continuité de la médiation déjà entamée et, plus largement, mettre à contribution la connaissance et l’expertise de la Communauté Économique des États de l’Afrique de l’Ouest (CEDEAO) et de l’Union Africaine (UA).

 

Réforme du secteur de la sécurité

 

13. Le second pilier de la restauration de l’autorité de l’État a trait à la RSS. Les FDSM sont redéployées sur la totalité du territoire mais elles demeurent sous perfusion internationale (les efforts de sécurisation et de stabilisation du nord Mali se faisant en étroite collaboration avec les contingents de la MINUSMA et de la Force Serval). Or, l’émergence à terme de forces de défense autonomes et capables d’assurer elles-mêmes la sécurité sur l’intégralité du territoire est non seulement fondamentale au succès de la stratégie internationale, mais elle doit également constituer le prérequis à toute stratégie de sortie (exit strategy).

 

14. La MINUSMA devrait donc, dans le cadre de la RSS, assister les nouvelles autorités maliennes aux fins de la formulation d’un nouveau concept stratégique de défense et de sécurité du Mali. Ledit concept devra (i) refléter tout arrangement institutionnel et/ou disposition relative à la gouvernance des régions du nord selon les termes de l’accord de paix définitif, le cas échéant, et (ii) intégrer les nouveaux défis et menaces sécuritaires qui se posent au Mali, y compris leur dimension régionale. À cet égard, la MINUSMA devrait contribuer, avec le concours du SGNU, à l’élargissement du cadre de la lutte contre le terrorisme et les réseaux criminels transnationaux par (a) la promotion de la coopération régionale impliquant, notamment des réunions de contact associant l’UA, la CEDEAO et les acteurs étatiques régionaux en vue du développement d’une stratégie de sécurité intégrée; (b) le soutien des efforts visant à relancer et consolider le Comité d’État-Major Opérationnel Conjoint (CEMOC) et l’Unité de Fusion et de Liaison (UFL); (c) l’appui à la mise en œuvre des conclusions du « Processus de Nouakchott » .

 

15. La MINUSMA devra également fournir toute l’assistance requise en vue de l’adoption d’une stratégie de réforme en conséquence. Une telle stratégie devrait entre autres identifier les besoins matériels, techniques et humains nécessaires à la restructuration et la viabilisation les FDSM. Une attention particulière devrait être portée à la réforme de la gouvernance de l’outil militaire, celle-ci devant notamment viser (i) sa dépolitisation, (ii) la mitigation du népotisme et la lutte contre la corruption, (iii) l’amélioration des conditions d’enrôlement et de service, (iv) l’émergence d’une éthique martiale rigoureuse et respectueuse des droits de l’homme, et (v) le rétablissement du contrôle et de la tutelle politique des autorités civiles sur l’outil militaire.

 

16. Il importe, pour les fins des objectifs précédemment énoncés, que la MINUSMA coordonne les efforts et les moyens mis à disposition par les partenaires internationaux du Mali, y compris par la Mission d’entrainement de l’Union Européenne (EU-TM), afin de garantir la cohérence de la RSS.

 

Le renforcement de la légitimité de l’État

 

Renforcement des capacités de gestion et d’administration socioéconomique

 

17. La redistribution de dividendes démocratiques aux maliens, au premier rang desquels la livraison de résultats socioéconomiques tangibles, est capitale à la consolidation et au renforcement de la légitimité démocratique de l’État. L’émergence d’autorités dotées de la légitimité des urnes était une condition au déblocage des 3,25 milliards d’euros d’aide levés pour le Mali; ils permettront de soulager un pays exsangue sur le plan économique. Toutefois, les attentes sont élevées : les taux de participation exceptionnels enregistrés aux deux tours de l’élection présidentielle rompent avec la tendance et devront trouver un écho assez rapidement dans le quotidien des maliens pour que ne s’installe pas le sentiment que la crise perdure.

 

18. La MINUSMA devrait donc, en collaboration avec les institutions internationales économiques compétentes, assister et soutenir le nouveau gouvernement malien en vue de : (i) l’identification et la mise en œuvre de mesures prioritaires de soulagement les populations et de relance de l’activité économique; (ii) la (re)mise sur pied d’un cadre national de lutte contre la pauvreté, de réduction du chômage et du contrôle des prix des denrées alimentaires de base; (iii) la formulation d’une stratégie nationale de développement qui devra inclure, entre autres, des mesures spécifiques aux régions du nord visant (a) leur réintégration (socioéconomique) au sein du pays et (b) l’enrayement des stratégies d’enracinement des réseaux terroristes et criminels par l’élimination des facteurs socioéconomique qui fondent l’attractivité desdites régions; et (iv) le renforcement des capacités de gestion et d’administration socioéconomique du pays, notamment en ce qui a trait aux services d’éducation et de santé.

 

Renforcement de la gouvernance politique

 

19. Enfin, les efforts déployés au niveau socioéconomique devront être complétés par le renforcement de la gouvernance politique. Les défis à court terme sont de deux ordres : (i) contrairement à l’exécutif, l’Assemblée Nationale ne sortira pas de la transition avant le 24 novembre 2013, date des élections législatives; (ii) la polarisation autour des putschistes s’est ajoutée aux clivages traditionnels du système politique malien : la junte continue de peser dans le jeu politique et son soutien au candidat IBK pose la question de son rôle à l’avenir. À plus long terme, la défiance latente des maliens à l’endroit de la classe politique, notamment eu égard aux problèmes de corruption, est particulièrement préjudiciable à la légitimité de l’État.

 

20. La MINUSMA devrait par conséquent contribuer à court terme à la consolidation du processus démocratique malien par (i) une assistance technique et logistique en vue de la bonne tenue des élections législatives, en tenant notamment compte des lacunes relevées à l’occasion de la présidentielle; (ii) le soutien, en complémentarité et dans un souci de cohérence avec la RSS, des initiatives politiques du gouvernement visant à rétablir le contrôle des autorités civiles sur l’outil militaire. La MINUSMA devrait, en parallèle, assister les nouvelles autorités dans la conception et la mise en œuvre d’une stratégie de renforcement de gouvernance politique de l’État devant (a) instituer des mesures fortes d’assainissement de la vie publique, (b) fixer les modalités de la lutte contre la corruption et le népotisme et (c) instaurer des mécanismes de transparence et consolidation de l’État de droit.

Notes de bas de page :

[1] Voir Organisation des Nations Unies, Conseil de sécurité, Situation au Mali, Doc. N.U. S/RES/2100 (25 avril 2013), par. 16 b), d),g), en ligne : <http://www.un.org/fr/documents/view_doc.asp?symbol=S/RES/2100(2013)> (consulté le 1er septembre 2013).

[2] Id., par. 16 a), c), e) et f).

[3] Id., par. 17.

[4] Id., par. 18

[5] Voir Organisation des Nations Unies, Conseil de sécurité, Rapport du Secrétaire Général sur la situation dans la région du Sahel, Doc. N.U. S/2013/354 (14 juin 2013), p. 16, en ligne  : <http://www.un.org/fr/documents/view_doc.asp?symbol=S/RES/2100(2013)> (consulté le 1er septembre 2013).

[6] Voir Mehdi Taje, « Le défi fondamentaliste en Afrique du Nord et dans le Sahara », dans Jacques Frémeaux, Philippe Evanno, Aymeric Chauprade (dir.), Menaces en Afrique du Nord et au Sahel et sécurité globale de l’Europe, Actes du Colloque tenu Maison de la Recherche, Université Paris-Sorbonne le 28 février 2013 (Paris : Éditions Éllipses Marketing S.A., 2013), p.23.

[7] Notre opérationnalisation des problématiques constitutives de la situation malienne a pour ancrage théorique la définition d’état fragile proposée par F. Stewart et G. Brown. Selon ces auteurs, « Fragile states are […] to be defined as states that are failing, or at risk of failing, with respect to authority, comprehensive service entitlements or legitimacy». Ce cadre analytique nous semble particulièrement adapté au cas d’espèce malien en ce qu’il propose une approche nuancée et pluridimensionnelle de la fragilité, à même de révéler tant l’étendue de la faillite de l’État malien que les subtilités, voire les paradoxes de sa situation à la veille de la crise. Il s’articule en outre autour de trois critères opérationnels d’examen de la fragilité : (i) Service failures (faillite dans la fourniture de services); (ii) Authority failures (la faillite de l’autorité de l’État); et (iii) Legitimacy failures (la faillite de la légitimité de l’État). Voir Frances Stewart et Graham Brown, « Fragile States », CRISE Working Paper, no. 51, janvier 2009, p.3, en ligne : <http://www.crise.ox.ac.uk/pubs/workingpaper51.pdf> (consulté le 1er septembre 2013).

[8] Id.

[9] Voir Patrice Gourdin, « Géopolitique du Mali : un État failli? », Diploweb, 23 septembre 2012, en ligne : <http://www.diploweb.com/Geopolitique-du-Mali-un-Etat.html> (consulté le 1er septembre 2013).

[10] La rébellion de janvier 2012 n’y fait pas exception puisque le Mouvement National de Libération de l’Azawad (MNLA), principal mouvement touareg encore en jeu, a, concomitamment à « un statut juridique pour l’Azawad », formulé des demandes à caractère essentiellement socioéconomique. Voir Mouvement National de Libération de l’Azawad, "Communiqué N° 52 / Déclaration du MNLA", par. 4, 11 février 2013, en ligne : <http://www.mnlamov.net/index.php?start=4 > (consulté le 1er septembre 2013).

[11] Voir F. Stewart et G. Brown, préc., note 7.

[12] Voir P. Gourdin, préc., note 9.

[13] Voir Alain Antil et Sylvain Touati, « Mali et Mauritanie: Pays sahéliens fragiles et États résilients », Politique étrangère, Vol. 1, printemps 2011, p. 63, en ligne : <http://www.cairn.info/revue-politiqueetrangere-2011-1-page-59.htm> (consulté le 1er septembre 2013).

[14] Id., p. 62.

[15] Voir Rapport du Secrétaire Général sur la situation dans la région du Sahel, préc., note 5, p. 4.

[16] Voir « La région du Sahel – Géopolitique, le Débat » Radio France Internationale, 19 février 2012, en ligne : <http://www.rfi.fr/emission/20120219-1-region-sahel> (consulté le 1er septembre 2013).

[17] Voir United Nations, Office for the Coordination of Humanitarian Affairs (OCHA), Mali : Urgence complexe, Rapport de situation n° 36, 5 juillet 2013, p.1, en ligne : <http://reliefweb.int/sites/reliefweb.int/files/resources/FINAL_Sitrep36_Fr_0_0.pdf > (consulté le 1er septembre 2013).

[18] Pour les dispositions principales de l’Accord Préliminaire, voir supra, note 20.

[19] De source officielle française, sur « […] environ 3000 terroristes, appartenant pour l’essentiel aux trois grandes factions […] près de 600 terroristes et 350 tonnes d’armements [ont été] neutralisés (dont une bonne partie provenant de l’armée malienne), 150 dépôts logistiques, centres de commandement ou d’entrainement et une centaine de véhicules [ont été] détruits ». Voir République Française, Sénat, Rapport d’information n° 720, Session extraordinaire de 2012-2013, p. 23, en ligne :<http://www.senat.fr/rap/r12-720/r12-7201.pdf> (consulté le 1er septembre 2013).

[20]L’Accord Préliminaire prévoit essentiellement (i) l’arrêt des hostilités et l’observation d’un cessez-le-feu immédiat (article 4); (ii) le cantonnement des éléments des groupes armés comme étape préliminaire à leur désarmement (article 6 et 11); (iii) la mise en place d’une Commission Technique Mixte de Sécurité chargée de la mise en œuvre de ces dispositions (article 7); (iv) le déploiement progressif de l’armée malienne dans la région de Kidal (article 11) et le retour de l’administration (article 12); (v) la création d’un Comité de Suivi et d’Évaluation présidé par le Représentant du Secrétaire Général des Nations Unies et le détail de sa composition (article 16); (vi) le cadre du dialogue à intervenir avec les futures autorités légitimes du Mali (article 21); et (viii) un mécanisme d’adhésion de tout groupe armé non signataire à l’Accord Préliminaire, sous réserve de l’acceptation de l’intégralité des dispositions y contenues (article 24).

[21]Le morcellement et l’hétérogénéité des communautés touareg, traversées par différents courants politiques et religieux et très fortement hiérarchisées, jouent leur partition dans la conflictualité au nord Mali. Le Mouvement Islamique de l’Azawad (MIA) et le HCUA ont été créés par les frères Alghabass Ag Intalla et Mohamed Ag Intalla, tous deux fils de l’Aménokal de Kidal et issus de l’aristocratie targuie. En revanche, le MNLA abrite en son sein un certain nombre d’éléments qui font figure d’obligés dans le référent targui traditionnel où noblesse et prestige occupent une place centrale. La conflictualité avec Bamako peut dès lors revêtir une part de stratégie de positionnement des uns vis-à-vis des autres, visant la transformation des gains politiques en maintien du statu quo ou en facteur d’émancipation. Sur la question précise de la reconfiguration des mouvements touareg, voir Lori-Anne Théroux-Bénoni, « Fragile sortie de crise au Mali : Entre contraintes internes et pressions externes », Rapport sur la paix et la sécurité dans l’espace CEDEAO, numéro 5, juillet 2013, p.2.

[22] Le Processus de Nouakchott renvoie à la Réunion ministérielle sur le renforcement de la coopération en matière de sécurité et l’opérationnalisation de l’Architecture Africaine de Paix et de Sécurité (APSA) dans la région Sahélo-Saharienne qui s’est tenue à Nouakchott, Mauritanie, le 17 mars 2013. Parmi les conclusions de cette réunion figurent notamment : « le renforcement de la sécurité aux frontières à travers des mesures spécifiques appropriées pour prévenir et empêcher les mouvements des groupes terroristes et criminels », (par. 8(i)) ; « le renforcement de l’échange de renseignements, tant à travers l’UFL que d’autres structures […] », (par. 8(ii)); « l’opérationnalisation de l’Architecture africaine de paix et de sécurité dans la région sahélo-saharienne », (par. 9 (iii)). Voir « Crise au Mali : conclusions de Nouakchott », Alakhbar.com, 18 mars 2013, en ligne : <http://fr.alakhbar.info/6301-0-Crise-au-Mali-Conclusions-de-Nouakchott.html>  (consulté le 1er septembre 2013).




Djiby Sow - étudiant au deuxième cycle en droit international à l’Université de Montréal

 

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