Historique de l'opération MINUS

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MINUS       Soudan

Mission des Nations Unies au Soudan (2005-2011)

 

Créée le 24 mars 2005 par la résolution 1590 du Conseil de sécurité de l’ONU, la Mission des Nations Unies au Soudan (MINUS) a termine sa mission à la suite de l’indépendance de la République du Soudan du Sud le 9 juillet 2011. Sa principale tâche fut d’assister à la mise en œuvre de l’Accord de paix global (CPA), signé en janvier 2005 entre le Gouvernement du Soudan et le SPLA/M, tout au long de la période transitoire de six ans prévue par ce même accord. Parmi les autres tâches qui lui ont été assignées figurent la coordination du retour des réfugiés et des personnes déplacées ainsi que de l’aide humanitaire, la fourniture d’une aide dans le domaine de la lutte antimines et la promotion des droits de l’homme. En 2009, elle se voit par ailleurs assigner le rôle d’appuyer la Commission électorale nationale pour préparer des élections nationales crédibles. Déployée au nord et sud du Soudan, elle se verra refuser par Khartoum toute prorogation de son mandat sur le sol soudanais au-delà du 9 juillet 2011, jour qui marque à la fois la fin de la période transitoire et l’indépendance officielle du Soudan du Sud. Le Conseil de sécurité de l’ONU décide donc, dans sa résolution 1997 du 11 juillet 2011, de mettre fin à la MINUS.



À l’exception d’une parenthèse de 11 ans, le Soudan connaît les affres de la guerre civile pendant les 48 années qui ont suivi son indépendance en 1956. La guerre civile à laquelle le gouvernement soudanais et le Mouvement/Armée de libération du peuple soudanais (SPLM/SPLA) mettent officiellement fin le 9 janvier 2005 par la signature de l’Accord de paix global (CPA), a éclaté en 1983 à la suite de la rupture de l’accord signé à Addis-Abeba en 1972. Ce conflit a dévasté pendant 21 ans une partie considérable du plus grand pays africain et l’a empêché de connaître la stabilité, la croissance et le développement. Le prix payé par les Soudanais est terriblement élevé : plus de 2 millions de personnes ont trouvé la mort, 4 millions ont été déracinées et quelque 600 000 autres ont cherché refuge par-delà les frontières du pays.


Le 9 janvier 2005, à Naivasha, au Kenya, le gouvernement soudanais et le SPLM/A signent le CPA sous les auspices de l’IGAD et de la communauté internationale. Ce document englobe un ensemble d’accords et protocoles conclus depuis 2002 et marque le point de départ de leur mise en œuvre au cours d’une période transitoire de six ans. Le chapitre I se base sur le Protocole de Machakos de 2002 ; le chapitre 2 reprend le Protocole sur le partage du pouvoir dans les trois régions disputées (les monts Nouba, l’État du Nil Bleu méridional et la province d’Abyei), signé le 26 mai 2004 ; le chapitre 3 s’inspire de l’Accord du 7 janvier 2004 sur le partage des richesses ; le chapitre 4 inclut le Protocole sur la résolution du conflit dans la région d'Abyei du 26 mai 2004 ; le chapitre 5 reprend le protocole sur la résolution du conflit dans les États du Sud-Kordofan et du Nil Bleu ; et, finalement, le chapitre 6 correspond à l’Accord du 25 septembre 2003 sur les arrangements sécuritaires. Le CPA comporte en outre deux annexes portant sur les modalités de sa mise en œuvre.

La création de la MINUS

En appui à la signature des divers protocoles mentionnés ci-dessus, devant former le CPA, l’ONU avait envoyé à l’été 2004 un Groupe de reconnaissance pour préparer le déploiement d’une mission de paix. Le 31 janvier 2005, un rapport du Secrétaire général de l’ONU sur la situation au Soudan recommande l’établissement d’une mission onusienne multidimensionnelle visant à appuyer la mise en œuvre du CPA. Le 24 mars 2005, le Conseil de sécurité décide dans la résolution 1590 de la création, pour une période de six mois, de la Mission des Nations Unies au Soudan (MINUS), avec des effectifs autorisés de 10 000 hommes. Les premiers éléments commencent leur déploiement sur le terrain le 27 avril 2005.

 

Le mandat de la MINUS est vaste et diversifié. La mission doit principalement fournir ses bons offices dans l’application du CPA et superviser la gestion du conflit. Elle est aussi chargée de la réconciliation et de la consolidation de la paix, d’assurer une assistance électorale, de diriger les opérations de DDR et les efforts de prévention du VIH/SIDA, de superviser le retour et la réintégration des réfugiés et des personnes déplacées, de coordonner les activités touchant à la situation humanitaire et au développement, de jouer un rôle actif dans la promotion et la défense des droits de l’homme et de l’égalité des sexes, de contribuer à l’établissement de l’État de droit, à la protection des civils et des enfants, au déminage, et finalement d’assurer la sécurité du personnel onusien.


Entre 2005 et 2011, la mission est reconduite de nombreuses fois, la plupart du temps pour six mois. Certaines résolutions modifient cependant son mandat ou ses effectifs, de façon plus ou moins significative. Le 28 juillet 2006, le Secrétaire général de l’ONU recommande ainsi l’extension de la MINUS au Darfour voisin, où le rétablissement de la paix constitue un pré-requis pour la stabilité au Soudan. Le 31 août de cette même année, le Conseil de sécurité répond à cette demande et décide, dans la résolution 1706 , de renforcer les effectifs de la MINUS, passant à 17 300 militaires, 3 300 personnels civils ainsi que 16 unités de police constituées. Face à l’opposition ferme du gouvernement soudanais, la MINUS ne parviendra toutefois pas à se déployer au Darfour.



À ce sujet, il faudra attendre le 31 juillet 2009 et la résolution 1679 du Conseil de sécurité pour qu’une mission de paix onusienne soit déployée au Darfour : la mission hybride des Nations Unies et de l’Union africaine au Darfour (MINUAD) succède ainsi à la Mission de l’Union africaine au Soudan (MUAS) déjà déployée sur place. Dans la même résolution, le Conseil de sécurité décide qu’aussitôt la passation des pouvoirs de la MUAS à la MINUAD effectuée, les effectifs autorisés de la MINUS seront ramenés au niveau prévu par la résolution 1590 (2005).

La difficile mise en œuvre de l’Accord de paix global (CPA)

La signature du CPA permet, après plus de 20 ans de guerre, l’instauration d’une paix relative tout au long de la période intérimaire, période qui n’a toutefois pas été exempte de tensions, voire même, par moments, de violences. Le CPA est un document complexe et ambitieux qui prévoit un grand nombre de mesures. Si quelques unes ont été mises en œuvre au cours de la période transitoire, certaines sont encore lettre morte au 9 juillet 2011, date de l’indépendance du Soudan du Sud et de la fin officielle du mandat de la MINUS. Les violences sporadiques entre les parties auront, tout au long de la période transitoire, un effet négatif sur la mise en œuvre du CPA.



Ainsi, en 2006, le Sud-Soudan connait une flambée de violence qui engendre la mort de 300 personnes et le retrait d’une partie du personnel de l’ONU et qui retarde l’application de l’accord de paix et le redéploiement de la MINUS dans cette région. En octobre 2007, le SPLM se retire du gouvernement d’union qu’il forme avec le Parti du Congrès national (NCP) du président Omar el-Béchir, réagissant au non respect du 9 juillet 2007 comme date butoir du redéploiement complet et vérifié des forces armées soudanaises hors du Sud-Soudan. La situation s’améliore toutefois le 29 décembre 2007 avec la formation d’un nouveau gouvernement d’union comprenant 16 membres du SPLM.



En ce qui concerne le statut d’Abyei, un district riche en hydrocarbures constituant historiquement un pont entre le nord et le sud du Soudan, les parties au CPA signent une feuille de route pour la paix à Abyei, le 8 juin 2008. Cette feuille de route prévoit un retrait des forces armées des deux parties de la région, l’instauration d’une administration intérimaire, le déploiement des forces de la MINUS et d’unités mixtes, ainsi que le recours à la Cour permanente d’arbitrage pour délimiter les frontières du district. Le retrait des troupes des deux parties est terminé le 12 juillet 2009. En juin 2009, la Cour permanente d’arbitrage se saisit du dossier d’Abyei et délimite ses frontières, confirmant le droit traditionnel de pâturage des tribus nomades dans la région. La situation restera toutefois encore volatile dans la région.



Au niveau sécuritaire, la situation se dégrade progressivement au cours des années 2008 et 2009, spécialement au Sud-Soudan. Des affrontements, intertribaux mais politiquement motivés, continuent d’affecter ponctuellement le sud du pays et se font de plus en plus fréquents à partir du début de l’année 2009. De nombreuses attaques ont lieu dans le sud au cours de l’année, essentiellement dans les États du Haut-Nil, d’Unité et de Jonglei, ainsi que dans le triangle que constituent les États de Jonglei, d’Équatoria central et des Lacs.

 

La situation humanitaire, tributaire en grande partie de la situation sécuritaire, s’aggrave également à plusieurs reprises au cours de la période transitoire. Selon l’ONU, la conjonction de trois facteurs a pu menacer la vie d’au moins 40 % de la population du Sud-Soudan au cours de cette période , soit les conflits tribaux et les actes de violence imputables à l’Armée de résistance du Seigneur(LRA), une importante pénurie alimentaire et les importants revers budgétaires subis précédemment par le gouvernement du Sud-Soudan. D’après les estimations, 2 500 personnes ont tuées et 359 000 déplacées de janvier 2009 à mars 2010 du fait des conflits tribaux et des actes de violence perpétrés par la LRA. L’expulsion de groupes d’aide humanitaire suite au mandat d’arrêt émis contre le président soudanais, Omar el-Béchir, par la Cour pénale internationale (CPI) et la profonde suspicion dont fait alors preuve le gouvernement soudanais à l’égard des organisations d’aide étrangères ont un impact bien réel sur la population.



En dépit de ces moments de tensions et de ces violences, le nord et le sud n’ont pas replongé dans un conflit ouvert.

Les succès du CPA

Au rang des aspects du CPA effectivement mis en œuvre figurent deux éléments centraux. Tout d’abord, les échéances électorales de la période de transition peuvent être considérées comme des succès relatifs.



En août 2008, le SPLM et le NCP s’entendent sur la formation d’une commission électorale indépendante. Le parlement soudanais approuve la création de cette commission électorale le 17 novembre de la même année. Le 1er juillet 2009, la commission électorale, qui avait initialement prévu la tenue des élections en février 2010, diffuse un calendrier révisé fixant le scrutin au mois d’avril de la même année. Cependant, des irrégularités sont signalées à la MINUS au cours des préparatifs électoraux, y compris l’utilisation abusive des ressources gouvernementales, l’inscription de militaires hors de leur circonscription et l’enregistrement de plus de 100 % d’électeurs potentiels dans plusieurs États. Des doutes sont aussi soulevés concernant la capacité logistique de la commission électorale à tenir les élections à temps. Le scrutin a toutefois lieu du 11 au 15 avril 2010, mais est boycotté par plusieurs partis d’opposition. Les élections pour les sièges de gouverneurs des différents États du pays se déroulent aussi de manière pacifique, également en avril 2010 (excepté au Sud-Kordofan où elles n’auront lieu qu’en mai 2011), malgré un retard de près de deux mois par rapport à l’échéancier initial et le boycott de plusieurs partis d’opposition : les observateurs de la communauté internationale les qualifient de crédibles. Le SPLM et le NCP, les deux principaux partis du sud et du nord, forment rapidement un gouvernement d’union nationale au sein duquel les portefeuilles ministériels sont répartis sur le modèle des accords sur le partage du pouvoir inclus dans le chapitre 2 du CPA.



Malgré plusieurs retards dans ses échéanciers de préparation et en dépit des tensions inhérentes au processus, le référendum sur l’indépendance du Soudan du Sud se tient tel que prévu du 9 au 15 janvier 2011. Il voit près de 99% des habitants du sud se prononcer en faveur de l’autodétermination, qui est officiellement proclamée le 9 juillet 2011 après une courte période de transition. Le président soudanais Omar el-Béchir est d’ailleurs le premier chef d’État à reconnaître la république du Soudan du Sud.



L’autre succès de la mise en œuvre du CPA concerne un certain nombre d’arrangements post-sécession. Les discussions sur les arrangements sécuritaires connaissent ainsi des avancées, même si celles-ci n’ont pas encore été toutes été mises en œuvre sur le terrain au 9 juillet 2011. Le nord et le sud s’engagent tout d’abord à renoncer à la violence dans la conduite de leurs relations, et s’entendent sur la création d’une zone démilitarisée de 20 km de part et d’autre de la frontière. La sécurité dans cette zone doit être assurée par des forces de police des deux pays, ainsi que des équipes mixtes de surveillance, appuyées par une mission internationale de surveillance, la Force intérimaire de sécurité des Nations Unies à Abyei (FISNUA), créée par la résolution 1990 du 27 juin 2011 et autorisant le déploiement de 4200 Casques bleus éthiopiens dans la région. Concernant le partage de la dette extérieure et des avoirs, le Soudan accepte de prendre en charge l’intégralité du passif, à condition que le sud l’aide dans sa campagne visant à obtenir un allègement de la dette. De même, les arrangements sur l’eau, le transport et les communications ne sont pas entachés de difficultés particulières.



De nombreuses autres dispositions prévues dans l’accord auront cependant été plus difficiles à mettre en œuvre, faute de confiance ou de bonne volonté de l’une ou l’autre des parties. Certaines sont ainsi restées lettre morte.

Les échecs du CPA

Tout d’abord, les discussions sur certains autres arrangements post sécession, tels que le partage des ressources naturelles, la délimitation des frontières ou la citoyenneté sont toujours dans l’impasse ou ont très peu avancé au lendemain de l’indépendance du sud. Concernant la question de la citoyenneté, il a été prévu par les parties que les lois nationales en déterminent les conditions. Or, peu après que Juba ait annoncé, début juillet 2011, son intention d’accorder la double citoyenneté aux nordistes résidant au sud, Khartoum fait savoir qu’il ne compte pas faire de même avec les sudistes vivant au nord. En ce qui a trait au partage des revenus du pétrole, il semble que les parties se dirigent vers une entente basée sur la location des infrastructures pétrolières nordistes par le sud. En effet, le pétrole est en majorité dans les territoires du sud (Khartoum perd 75% de sa capacité de production journalière avec l’indépendance du sud) mais les infrastructures nécessaires au transport, au raffinement et à l’exportation du pétrole sont situées au nord. Toutefois, aucun accord officiel n’est conclu en date du 9 juillet 2011. Enfin, la délimitation de la frontière est toujours un sujet de discorde entre le nord et le sud.



Ensuite, le redéploiement des forces du SPLA vers le sud s’effectue très lentement. Alors qu’en janvier 2010 les militaires soudanais se sont complètement redéployés vers le nord, seulement 40% des forces du SPLA/M se sont redéployées vers le sud. Les programmes de DDR, eux, ne font que très peu de progrès. De plus, si les parties s’entendent pour désintégrer les Unités Mixtes Intégrées (JIU, qui comprennent des soldats des deux camps et qui sont chargées par le CPA d’assurer la sécurité pendant la période transitoire), excepté dans Abyei, ce processus est chaotique sur le terrain. En février 2011, des affrontements entre soldats des JIU font ainsi plusieurs morts dans l’État du Nil Supérieur. Par ailleurs, les tensions dans les États du Nil Bleu et du Sud-Kordofan rendent le processus particulièrement difficile : les soldats stationnés au Sud-Kordofan prendront d’ailleurs part aux affrontements qui éclateront en juin 2011 à Kadougli entre membres des SAF et militants de la branche nord-soudanaise du SPLA. Enfin, l’accès de la MINUS et des ONG aux populations locales reste très restreint tout au long de la période transitoire.



Au-delà de tous ces obstacles, c’est surtout la question du statut administratif des dénommées « Trois Zones » (Abyei, Sud-Kordofan et Nil Bleu) qui provoque les plus vives tensions entre le nord et le sud. Le CPA prévoit que chacune de ces régions fasse l’objet d’un référendum (dénommé « consultation populaire » pour le Sud-Kordofan et le Nil Bleu) lors duquel leurs habitants se prononceront pour ou contre un rattachement au sud. Si les deux parties s’entendent sur la délimitation des frontières de la région d’Abyei, grâce à l’intervention de la Cour Permanente d’Arbitrage de La Haye en 2009, elles n’ont pas encore réussi à se mettre d’accord sur la composition des listes référendaires en date du 9 juillet 2011. Le référendum n’a donc pas lieu pendant la période transitoire, tel que prévu par le CPA, et est reporté sine die.



Sur le terrain, la situation reste tendue tout le long de la période transitoire, particulièrement à Abyei. En 2006, en 2008 et au début de l’année 2011, de violents combats ont lieu dans la région entre tribus, milices ou troupes régulières. L’accord de Kadugli signé fin janvier 2011 stabilise temporairement les tensions entre Misseriya et Dinka Ngok, mais il n’est finalement pas mis en œuvre. Mais surtout, quelques semaines avant l’indépendance du sud, les militaires soudanais occupent Abyei en réponse à l’attaque, dans des circonstances troubles, d’un convoi de l’ONU escortant des troupes soudanaises et déclenchent des affrontements avec le SPLA qui vont durer plusieurs semaines. Les Unités Mixtes Intégrées se désintègrent et Abyei se vide de sa population, à majorité Dinka Ngok, alors qu’un afflux soudain de Misseriya est constaté dans la région. La moitié de la ville est brûlée, ainsi que des villages alentours. Un accord qui prévoit notamment la démilitarisation d’Abyei, l’envoi de Casques bleus et la détermination du statut de la région de manière pacifique est tout de même arraché le 20 juin 2011 par le médiateur de l’UA, Thabo Mbeki. Au moment du départ de la MINUS, la situation sécuritaire semble stabilisée à Abyei. Reste toutefois à y déployer une nouvelle mission onusienne (la FISNUA), à redéployer les autres forces hors de la région, à créer la nouvelle administration mixte, un service de police efficace, un comité de supervision, et à assurer le retour des dizaines de milliers de déplacés.



Parallèlement le 5 juin 2011, de violents affrontements éclatent dans la localité de Kadougli au Sud-Kordofan. Le Soudan annonce son intention de « nettoyer » la zone des rebelles du SPLA encore présents dans la région, alors que le SPLM/A assure que ces soldats sont originaires de la région nordiste et ne sont donc pas sous sa responsabilité. Les combats durent plusieurs semaines, impliquent des bombardements aériens et se propagent aux États du Nil Bleu, d’Unité et de Jonglei avec de graves conséquences humanitaires. Le 28 juin l’assistant du président soudanais, Dr. Nafie Ali Nafie, signe à Addis Abeba avec le gouverneur de l’État du Nil Bleu, Malik Agar, un accord-cadre sur le Sud-Kordofan qui prévoit la reconnaissance du SPLM comme un parti politique légal au nord, la tenue de « consultations populaires » pour déterminer le statut futur de cet État, la formation de comités mixtes, l’établissement d’un mécanisme de commandement mixte chargé de la coordination et de la résolution des problèmes, le désarmement et l’intégration dans l’armée soudanaise des soldats du SPLA présents au Sud-Kordofan et au Nil Bleu, ainsi que la mise en œuvre effective du processus de consultation populaire. En revanche, il ne prévoit pas de cessez-le-feu, et la situation sur le terrain ne cesse de se détériorer. Un mois plus tard, M. el-Béchir rejette toutefois cet accord, désavouant son assistant et affichant ainsi les tensions existantes au sein du NCP. Au moment du départ de la MINUS, la situation reste toujours problématique dans la région entière, des bombardements ayant toujours lieu près de Kadougli mais aussi dans les montagnes Nuba.



Alors que la date effective d’indépendance du Soudan du Sud approche, le gouvernement soudanais fait savoir qu’il n’a pas l’intention de voir le mandat de la MINUS reconduit. Le 8 juillet, soit la veille de l’indépendance du nouveau pays, le Conseil de sécurité de l’ONU adopte la résolution 1996 créant la Mission des Nations Unies au Soudan du Sud (MINUSS), qui sera déployé au Soudan du Sud. La résolution 1997 adoptée le 11 juillet 2011 par le Conseil de sécurité de l’ONU décide du démantèlement de la MINUS, ordonnant que « le personnel, le matériel, les fournitures et les autres biens appropriés de la MINUS » soient transférés à la MINUSS et à la FISNUA.



Au 31 mai 2011, 10 418 membres du personnel militaire de la MINUS étaient déployés au Soudan ; 9 264 soldats, 457 observateurs militaires, et 697 officiers de police. Ils étaient appuyés par 1 018 personnels civils, 2 797 personnels locaux, et 330 volontaires de l’ONU. Pour la période du 1er juillet 2010 au 30 juin 2011, son budget approuvé était de plus d’un milliard de dollars (1 008 026 300 dollars).

 

Jean-Guilhem Barguès et Thomas Poulin
Agents de recherche au Réseau sur les Opérations de Paix

8 août 2011