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Japon

Le Japon est un archipel du continent asiatique, membre d’une seule organisation conduisant des opérations de paix : l’ONU (1956).

Politique de maintien de la paix

Bien qu’il constitue une des plus grandes puissances économiques mondiales, le Japon demeure un contributeur modeste aux opérations de maintien de la paix (OMP), tant pour ce qui est du personnel civil qu’en ce qui concerne l’effectif militaire. Son cadre constitutionnel l’a longtemps empêché de déployer des troupes hors frontières, limitant ainsi sa participation à une contribution financière. Ce n’est qu’à partir du début des années 1990, suite à la guerre du Golfe, que le Japon s’est doté d’une législation nationale permettant le déploiement de personnel civil et militaire dans certaines opérations de paix et missions humanitaires. C’est ainsi que le pays joua un rôle déterminant dans le processus de consolidation de la paix et de reconstruction au Cambodge (1992-1993). Mais les contraintes légales nationales auxquelles les troupes japonaises restent soumises ont suscité de nombreuses critiques internationales.

Cadre légal à partir de la fin de la Seconde Guerre mondiale

La Constitution japonaise, établie en 1946 sous occupation américaine, a longtemps empêché le Japon de déployer des forces armées à l’extérieur de ses frontières. En vertu de l’article 9 :

« Aspirant sincèrement à une paix internationale fondée sur la justice et l'ordre, le peuple japonais renonce à jamais à la guerre en tant que droit souverain de la nation, ou à la menace, ou à l'usage de la force comme moyen de règlement des conflits internationaux.

Pour atteindre le but fixé au paragraphe précédent, il ne sera jamais maintenu de forces terrestres, navales et aériennes, ou autre potentiel de guerre. Le droit de belligérance de l'État ne sera pas reconnu. »

La défense nationale est garantie par les États-Unis. Des Forces d’autodéfense (Self defence forces – SDF) ont néanmoins été créées de façon à ce que le Japon participe à la protection de son territoire en cas d’attaque extérieure. Pour des raisons historiques, le Japon de l’après-Seconde Guerre mondiale a développé, à partir des années 1960-1970, une approche pacifiste du maintien de la paix et de la sécurité internationales basée sur la coopération financière et économique. À travers l’aide au développement, il entend faire oublier son passé impérialiste et apaiser la crainte qu’il avait suscitée dans la région. Ainsi, la contribution japonaise aux opérations de maintien de la paix des Nations Unies a pris forme monétaire. En 2013-2015, le Japon est toujours second plus important contributeur en assurant plus de 10 % du budget.[1]

Modération de la politique antimilitariste après la Guerre froide

La politique japonaise allait cependant devoir s’assouplir au lendemain de la Guerre froide. Malgré son énorme contribution financière lors de la première guerre du Golfe en 1991 (13 milliards de dollars américains), le Japon est critiqué par la communauté internationale et par les États-Unis en particulier. On lui reproche de pratiquer une politique étrangère « de chéquier » (checkbook diplomacy), laissant aux autres États la responsabilité du travail de terrain. Devant les pressions, les dirigeants politiques des principaux partis, tout comme l’opinion publique japonaise, prennent conscience de l’importance pour leur pays de jouer un rôle plus actif dans le maintien de la paix et de la sécurité, compte tenu de son statut de puissance industrielle.

En juin 1992, la législature japonaise vote l’International Peace Cooperation Bill (Loi sur les OMP), fournissant un cadre légal qui permet aux SDF de participer aux opérations de maintien de la paix, aux missions d’assistance humanitaire et aux activités internationales de surveillance d’élections. Dans le cadre de cette loi, la contribution de troupes ou de civils japonais à une OMP est conditionnée à cinq critères :

1)      Un accord de cessez-le-feu doit avoir été conclu entre les parties au conflit;

2)      Les parties au conflit doivent avoir donné leur consentement au déploiement d’une force de maintien de la paix et à la participation du Japon dans cette force;

3)      La force de maintien de la paix doit conserver une totale impartialité, sans favoriser aucune des parties au conflit;

4)      S’il advenait qu’une de ces conditions ne satisfasse plus le gouvernement du Japon, celui-ci se réserve le droit de retirer sa participation;

5)      L’utilisation des armes doit être limitée au minimum nécessaire à la protection de la vie du personnel japonais.

Afin de permettre un contrôle civil aux opérations de paix auxquelles participeront les SDF, cette loi stipule la création d’un organe administratif, l’International Peace Cooperation Headquarters (IPCHQ), dont le Premier ministre assure la direction. C’est ce comité qui est chargé de préparer un plan d’affectation et des procédures d’application que les troupes envoyées devront respecter. Le plan d’affectation définit les tâches autorisées pour les SDF (celles considérées comme militaires, prévues à l’article III de la loi, faisant l’objet d’un gel), le pays dans lequel elles seront appliquées, la durée, la taille et la composition du personnel engagé, ainsi que l’équipement qu’il pourra utiliser. Une fois approuvé par le Cabinet, ce plan (tout comme ses révisions ultérieures) doit ensuite être voté à la Diète (au parlement) s’il contient des tâches considérées comme militaires, à supposer un dégel de celles-ci.

Beaucoup plus précis que les mandats définis par le Conseil de sécurité lors de l’établissement des missions de paix par les Nations Unies, les plans d’affectation japonais vont parfois entrer en conflit avec les premiers, créant ainsi une certaine confusion et de nombreuses difficultés sur le terrain. En effet, contraintes à respecter à la lettre les cinq conditions précédentes et les procédures d’opérations issues du IPCHQ, les troupes japonaises sont dans l’impossibilité de réagir librement et efficacement en situation d’urgence. Il est arrivé que des soldats quittent leur poste en situation de danger ou refusent d’effectuer certaines missions jugées contraires à leur législation nationale.[2] Pendant près de dix ans, le manque de flexibilité dans la coopération avec les contingents alliés fait l’objet de nombreux reproches et provoqué des mises en doute de l’utilité pratique de la participation japonaise aux opérations de paix.

Malgré un amendement mineur à la loi sur les OMP apporté en 1998[3], permettant notamment certaines contributions au secours humanitaire même en l’absence d’accord de cessez-le-feu et l’utilisation par les membres des SDF de leurs armes sur ordre de leur chef d’unité, des modifications substantielles étaient nécessaires pour que le Japon participe « normalement » aux opérations de paix. Pour des raisons de politique intérieure, le gouvernement japonais a hésité à franchir un tel pas. Mais à partir du 11 septembre 2011, les attentats terroristes sur le sol américain et leurs conséquences sur la gestion de la sécurité internationale fournissent aux dirigeants du Japon la légitimité nécessaire pour repousser les limites de la législation.

Poursuite de la « normalisation » suite aux événements du 11 septembre

Dès la fin octobre 2001, la Diète vote la création d’une nouvelle loi permettant aux troupes japonaises de s’impliquer dans la lutte contre le terrorisme international : l’Anti-Terrorism Law. Le Japon fait un pas de plus dans son implication en matière de sécurité internationale. De fait, cette loi diffère largement de celle sur les OMP de 1992. Bien qu’elle concerne les missions logistiques (assistance médicale, transport d’équipement, acheminement de matériel d’assistance pour les réfugiés, opérations de recherche et de secours de réfugiés), l’Anti-Terrorism Law permet aux SDF de s’engager dans des zones non sécurisées, lors d’interventions aux mandats plus généraux (par exemple la lutte contre les terroristes), avec le droit d’utiliser les armes, non aux seules fins de défense personnelle, mais aussi défendre des réfugiés ou des troupes alliées. Par ailleurs, cette nouvelle législation permet au Japon de participer aux opérations de paix établies par des coalitions en-dehors du cadre onusien.

Toutefois, l’Anti-terrorism Law, tout comme la Law Concerning the Special Measures on Humanitarian and Reconstruction Assistance in Iraq votée en 2003, toutes deux destinées à assister les opérations dirigées par les États-Unis respectivement en Afghanistan et en Irak, ont été édictées de manière temporaire. Elles ne représentent pas un tournant durable dans l’approche japonaise de la sécurité internationale.

Les attentats du 11 septembre ont de plus donné lieu à un second amendement à la loi sur les OMP, afin d’étendre la nature de la participation du Japon aux opérations de paix de l’ONU. Par cet amendement, voté en décembre 2001, la Chambre haute a autorisé la présence des SDF dans les missions engagées dans des tâches militaires – celles-là même qui avaient été gelées dans la loi de 1992 – telles que la surveillance des cessez-le-feu, le désarmement des forces locales, la patrouille de zones tampons, l’inspection du transport d’armes ainsi que la collecte et la mise en lieu sûr des armes abandonnées. L’amendement harmonise également l’emploi de la force par les SDF avec l’Anti-Terrorism Law, permettant aux soldats japonais de recourir à la force armée pour la protection des troupes alliées, des réfugiés, du personnel onusien ou faisant partie d’autres organisations internationales.

Ces nouvelles dispositions ont permis au Japon de rendre sa législation nationale conforme aux nouveaux principes directeurs onusiens contenus dans le rapport Brahimi de 2000, qui requièrent entre autres à la fois plus de robustesse et de souplesse de la part des Casques bleus dans l’application des mandats des opérations de paix de l’ONU.

Structure actuelle du maintien de la paix

En 2013, l’International Peace Cooperation Act tel qu’édicté en 1993 et amendé en 2001 régule toujours la participation japonaise au maintien de la paix selon les cinq critères susmentionnés. En outre, le Japon s’est joint en 2009 à l’United Nations Standby Arrangements System (UNSAS), qui regroupe depuis 1994 des informations sur les pays enregistrés quant aux troupes qu’ils peuvent mettre à disposition de l’ONU et quant au temps que leur déploiement prendra. L’UNSAS ne représente cependant pas un engagement formel à des participations futures, les États inscrits demeurant libres d’accepter ou non la demande de contribution de l’Organisation.[4] En fin de compte, les activités de « coopération à la paix » menées par les SDF sont schématisées comme suit par le Ministère de la Défense :[5]

La Law Concerning the Special Measures on Humanitarian and Reconstruction Assistance in Iraq a expiré en 2009, moins d’un an avant l’Antiterrorism Law. En 2013, le Japon articule donc sa contribution à la paix internationale autour de deux logiques : les activités de maintien de la paix, basées sur l’International Peace Cooperation Act, et les activités de secours humanitaire, conduites en vertu de la loi sur le Disaster Relief passée en 1987 et amendée en 1992 pour permettre la participation des SDF à ce type d’opérations.

Évolution de la participation aux OMP

Regard sur la participation japonaise


Depuis la fin de la Guerre froide, le Japon a participé aux efforts de paix multilatéraux en envoyant du personnel selon trois grands axes : (1) lors d’opérations de maintien de la paix de l’ONU, (2) lors d’opérations internationales d’aide humanitaire, (3) lors d’activités internationales de surveillance des élections.[6] Jusqu’à présent, le Japon a déployé du personnel au sein de dix OMP, a participé à cinq opérations internationales d’aide humanitaire et a fait partie de cinq activités de surveillance d’élections.[7]


Sans contredit, c’est au sein de l’Autorité provisoire de l’ONU au Cambodge (APRONUC / UNTAC) que le Japon s’est le plus illustré en matière de maintien de la paix. Non seulement un Japonais, le Représentant spécial Yasushi Akashi, a dirigé cette importante mission, mais il s’agit également de la plus grande participation humaine du pays dans une opération de paix : au total, 16 observateurs militaires, 41 observateurs électoraux, 75 policiers et 2 unités de 600 ingénieurs militaires chacune ont été déployés de septembre 1992 à septembre 1993.

À partir de 2002, le Japon a envoyé un bataillon de 690 ingénieurs dans le cadre de la mission UNTAET au Timor oriental. Akira Takahashi est alors nommé Représentant spécial adjoint en charge de l’aide humanitaire. Suite à l’indépendance du Timor oriental et au remplacement de l’UNTAET par la mission de stabilisation UNMISET, le Japon a poursuivi ses contributions, en reconnaissance de quoi Sukehiro Hasegawa a été nommé Représentant spécial du Secrétaire général à partir de 2004.[8]


En 2013, des effectifs civils du Japon sont engagés dans 8 missions de paix, les plus récentes étant la MINUAD (UNAMID) au Darfour et la MINUSS (UNMISS) au Soudan du Sud. Le personnel japonais est principalement composé de corps policiers, de troupes d’ingénieurs et de transport, ainsi que d’observateurs militaires effectuant des activités de surveillance électorale, de reconstruction, de transport d’équipement et d’assistance médicale. En tout, ces 20 dernières années, le pays a envoyé plus de 8 400 effectifs policiers et propres aux SDF. Il met également l’accent sur sa contribution financière, intellectuelle et de développement des ressources humaines aux opérations de paix.[9] En tant qu’un des cinq plus importants contributeurs au budget de l’ONU, le Japon siège au Comité d’organisation de la Commission de consolidation de la paix créée en 2005.[10] Il appuie aussi la formation de forces de maintien de la paix dans plusieurs centres d’entraînement en Afrique et en Asie-Pacifique.[11]

La recherche d’un plus grand rôle


Malgré l’évolution de sa législation, le Japon est resté un contributeur surtout « intellectuel et financier », ses apports humains étant mineurs en regard de ceux d’autres pays d’Asie du Sud-est, telles la Chine ou l’Inde. Or ces dernières années, plusieurs dirigeants japonais ont pris position en faveur d’un rôle plus « actif » dans la gestion des affaires internationales.[12] Des impératifs géopolitiques pèsent dans la balance : l’accroissement du budget militaire chinois, la menace nucléaire nord-coréenne, le développement de l’influence russe et le désir de maintenir un partenariat « égal » avec les États-Unis sont quelques motifs qui peuvent pousser le Japon à améliorer ses capacités d’intervention militaire.[13] Par ailleurs, sa participation poussée aux OMP paraît nécessaire afin de légitimer sa candidature pour l’obtention d’un siège permanent au Conseil de sécurité, dans l’hypothèse d’une réforme.

Cependant, afin de ne pas exciter la méfiance régionale ni susciter de controverse domestique, les dirigeants japonais ont jusqu’à présent privilégié l’envoi de forces non militaires, corps de police et experts techniques ou logistiques.[14] Les apports de terrain du pays concernent avant tout la réparation post-conflit et post-catastrophe humanitaire, la supervision des processus de paix et la formation des forces de sécurité. Son expérience dans ces domaines et sa puissance financière lui confèrent un avantage comparatif certain. Le Japon oriente ainsi sa réponse aux défis politiques et sécuritaires, socioéconomiques et culturels selon ses atouts : soutien à la croissance, diplomatie du désarmement, développement de capacités en matière de cyber-sécurité et de gestion de l’environnement spatial, puissance douce, etc.[15]


Quoiqu’il soit difficile d’en prédire la forme exacte, les années à venir pourraient donc aboutir à une diversification et à un approfondissement de l’implication japonaise dans les régions en conflit. Acteur quasi sui generis du maintien de la paix, le Japon ne manque pas de ressources tangentes à la voie militaire pure pour concourir à la sécurité et à la stabilité internationales.

Mathieu Tremblay, 2006

Candidat au Doctorat en Études internationales, Institut québécois des hautes études internationales (IQHEI) et Auxiliaire de recherche au programme Paix et sécurité internationales (PSI) de l’Université Laval.

Mise à jour en décembre 2013 par Asher S. de Sadeleer

Stagiaire au Centre d’étude des crises et des conflits internationaux (CECRI), Institut de Science politique Louvain-Europe (ISPOLE), Université catholique de Louvain

 

Références


[1] Cf. Nations Unies, « Budget des Nations Unies », « Opérations de maintien de la paix », octobre 2013 :

http://www.un.org/fr/aboutun/budget/peacekeeping.shtml.

[2] Cf. Shenon Philip, “Actions of Japan Peacekeepers in Cambodia Raise Questions and Criticism”, in New York Times, October 24, 1993: http://www.nytimes.com/1993/10/24/world/actions-of-japan-peacekeepers-in-cambodia-raise-questions-and-criticism.html?pagewanted=all&src=pm.

[3] Cf. Secretariat of the International Peace Cooperation Headquarters (IPCHQ), Cabinet Office, “20 Years since the Enactment of the International Peace Cooperation Law”, “June 1998: International Peace Cooperation Law was partially amended”, October 2012: http://www.pko.go.jp/PKO_E/info/20th_anniversary.html.

[4] Cf. Ministry of Defense, “Defense of Japan 2013”, Annual White Paper, 2013, p. 248:

http://www.mod.go.jp/e/publ/w_paper/pdf/2013/40_Part3_Chapter2_Sec4.pdf.

[5] Cf. ibid.

[6] Cf. Ministry of Defense, “Defense of Japan 2013”, Annual White Paper, 2013, p. 250:

http://www.mod.go.jp/e/publ/w_paper/pdf/2013/40_Part3_Chapter2_Sec4.pdf.

[7] Cf. Ministry of Foreign Affairs, “Record of Japan’s International Peace Cooperation Activities based on the International Peace Cooperation Law”, March 2005: http://www.mofa.go.jp/policy/un/pko/pamph2005-2.pdf.

Cf. Dorn Walter, “Canadian & Japanese Contributions to UN Peacekeeping: More than ‘Boots on the Ground’”, “Japanese Personnel Contribution to UN PKO, Total Military and Police, 2010-2012”, Royal Military College of Canada, May 2012, p. 10: http://walterdorn.org/pdf/Canada-Japan-ContributionsToUN-PKO_Dorn_PPT-optimized_8May2012.pdf.

[8] Cf. Ishizuka Katsumi, “Perspectives on UN peacekeeping collaboration between Japan and Australia”, in Williams Brad and Newman Andrew (Eds.), Japan, Australia and Asia-Pacific Security, Routledge, Canada, 2006, pp. 156-157.

[9] Cf. Ministry of Foreign Affairs, “Japan’s contribution to United Nations peacekeeping operations”, Feb. 2013: http://www.mofa.go.jp/policy/un/pko/pdfs/contribution.pdf.

[10] Cf. Nations Unies, Commission de consolidation de la paix, « Membres du comité d’organisation », 2013 :

http://www.un.org/fr/peacebuilding/orgcommittee.shtml.

[11] Cf. Ministry of Foreign Affairs, “Japan’s contribution to United Nations peacekeeping operations”, op. cit.

[12] Le Premier ministre en 2013, Abe Shinzo, appartient ainsi à une frange politique plus militariste – dans la rhétorique. Cf. Berkshire Miller J., Yokota Takashi, “No About-Face for Abe”, in Foreign Affairs, 30.07.13: http://www.foreignaffairs.com/articles/139610/j-berkshire-miller-and-takashi-yokota/no-about-face-for-abe.

[13] Cf. Ministry of Foreign Affairs, “Diplomatic Bluebook 2012”, “Japan’s Foreign Policy in Major Global Issues”, p. 30: http://www.mofa.go.jp/policy/other/bluebook/2012/pdfs/chapter3_p30_42.pdf.

[14] Cf. Ministry of Foreign Affairs, “Archives on Japan’s Contribution to UN Peacekeeping Operations (PKO)”, 2013: http://www.mofa.go.jp/policy/un/pko/archive.html.

[15] Cf. Ministry of Foreign Affairs, “Diplomatic Bluebook 2012”, “International Situation and Japan’s Diplomacy in 2011”, pp. 8-10: http://www.mofa.go.jp/policy/other/bluebook/2012/pdfs/chapter1_p2_16.pdf.


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30 nov. 2005

“Defense of Japan 2006”


Japan Defense Agency. White paper

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30 nov. 2005

Diplomatic Bluebook 2006


Ministry of Foreign Affairs of Japan

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