ONU : la révision des remboursements forfaitaires aux Etats contributeurs

Céline Verheugen, Lorène Delhoume et Michel Liégeois

18 juin 2015

 

Les opérations de maintien de la paix représentent un budget de près de 9 milliards de US$ et sont financées par les contributions obligatoires des 193 Etats-membres de l’ONU. Les 10 pays aux contributions les plus élevées[1] représentent à eux-seuls 68,1% du budget total : les USA (22%), Japon (10,83%), Allemagne (7,14%), France (5,59%), Royaume-Uni (5,17%), Chine (5,14%), Italie (4,44%), Canada (2,98%), Espagne (2,97%) et le Mexique (1,84%).Un système de quote-part permet de calculer la contribution de tous les Etat-membres. L’Assemblée générale décide du quote-part de chaque Etat-membre selon le critère de la capacité à payer (reposant sur une estimation du PNB). Le budget ainsi alimenté permet de financer les opérations de maintien de la paix en dédommageant les pays contributeurs de troupes. Ces remboursements prennent la forme d’un forfait mensuel par personnel déployé.

À l’issue de la résolution A/RES/68/281 de l’Assemblée générale du 30 juin 2014, le système de forfait a été modifié. Le montant est passé de 1028 US$ à 1332 US$ par personne, par mois à partir du 1er juillet 2014. Le même document prévoit en outre que ce montant s’élèvera à 1365 US$ à partir du 1er juillet 2016 et ensuite à 1410 US$ à partir du 1er juillet 2017[2]. La réforme adoptée par l’Assemblée générale reprend l’essentiel des recommandations du rapport d’expert du Groupe consultatif de haut niveau (contenu dans le Rapport du Secrétaire général A/68/813) concernant les forfaits de remboursements des pays contributeurs de contingents.

Contexte de la réforme


Dans sa résolution 65/289, l’Assemblée générale a décidé de mandater un Groupe consultatif de haut niveau (ou Senior Advisory Group, SAG) afin notamment d’examiner les taux de remboursement aux pays fournisseurs de contingents. « La constitution du Groupe consultatif de haut niveau tenait compte également des difficultés que l’Assemblée générale avait eues à mettre en place un système efficace, transparent et équitable d’examen régulier du taux de remboursement du personnel aux pays fournisseurs de contingents »[3].

Le précédent cadre de remboursement


Les résolutions de l’Assemblée générale 65/289 du 30 juin 2011 et 67/261 du 10 mai 2013 établissent différents types de remboursement : (1) un taux standard mensuel de 1028 US$ par soldat déployé, attribué à la solde et aux indemnités ; (2) une solde supplémentaire mensuelle pour personnel spécialisé de 303 US$ versée à un pourcentage forfaitaire du contingent, à savoir 25% du personnel d’une unité logistique et 10% au personnel d’une bataillon d’infanterie ; (3) un montant de 68 US$ par mois et pour chaque membre de contingent pour les effets personnels, vêtements et équipements ; (4) un montant mensuel de 5 US$ pour l’amortissement des armes personnelles. Pour les années 2011 à 2013, le budget du maintien de la paix a permis certains paiements ad hoc supplémentaires attribués aux pays contributeurs. L’Assemblée générale avait aussi instauré un système de paiements additionnels directs pour chaque membre de contingents : une solde journalière de 1,28 US$ (datant de 1974) et une indemnité de permission de 15 jours de 10,50 US$ (mise à jour en 2009).

Le SAG a souligné dans son rapport les soucis que ce système pouvait causer. Tout d’abord, le système de remboursement du coût des contingents n’a pas été réformé depuis 1974 et les paiements distincts que ce système prévoyait ne correspondaient plus aux exigences opérationnelles contemporaines. De plus, ce cadre particulier ne différenciait pas les types de mission et/ou les niveaux de risques auxquels faisaient face les contingents. D’autre part, ce système ne garantissait pas que les opérations des Nations Unies disposent de l’expertise militaire nécessaire. En effet, les montants des forfaits ne permettant pas l’acquisition des expertises requises, la qualité même des opérations en était affectée. Enfin, les experts ont souligné que le supplément accordé aux spécialistes ne s’appliquait pas à ceux-ci en tant que tel mais compensait les pays pour une proportion fixe d’officiers. Ils ont également noté  que la séparation des deux éléments du kit personnel (68 US$ pour tout ce qui est équipements, vêtements, etc. et 5 US$ pour l’armement personnel) reflétait une fragmentation  du système de remboursement.

Les Nations Unies ont également éprouvé des difficultés pour recueillir les informations portant sur les dépenses engagées par les Etats-membres dans le cadre des missions de maintien de la paix. Les méthodes de collecte des données qui permettaient de déterminer le taux de remboursement posaient aussi problème du fait d’un taux de réponses très bas, de la réception de données incomplètes (les différents pays ne remplissaient pas correctement les questionnaires), de soucis de pertinence et de complexité, de durée et de retour d’informations.

Ainsi, le SAG a recommandé la mise en place d’un  « système efficace, transparent et équitable permettant de revoir régulièrement le taux de remboursement aux pays fournisseurs de contingents ou d’effectifs de police aux opérations de maintien de la paix des Nations Unies»[4].

Les apports de la réforme de 2014 : révisions méthodologiques


Le rapport du SAG a souligné que « (…) les opérations de maintien de la paix ont considérablement évolué depuis la dernière enquête sur les données relatives aux coûts. Non seulement leurs mandats sont devenus plus complexes, mais les environnements dans lesquels se déroulent les missions, sont dans bien des cas, plus hostiles et les risques de santé, accentués. Face à cette évolution au cours des deux dernières décennies, les Nations Unies ont  fait pression sur les pays fournisseurs de contingents ou d’effectifs de police, notamment en exigeant qu’ils fassent preuve de plus de rigueur dans les examens médicaux avant déploiement et mettent davantage l’accent sur la formation »[5].

Cette réforme met en place une nouvelle méthode de collecte des données permettant ainsi de résoudre les problèmes que nous avons exposés ci- avant.

Celle-ci se base maintenant sur un échantillon des dix pays ayant fourni les effectifs les plus importants au cours des trois années précédentes (2010-2012) ; appartenant à quatre catégories de revenus différents ; qui forment tous ensemble près de 50% des effectifs fournis au cours des années 2010-2012 et qui acceptent de fournir les informations requises. Les pays qui ont été sélectionnés sont le Bangladesh, le Pakistan, l’Inde, le Nigéria, l’Egypte, le Népal, le Rwanda, l’Uruguay, le Brésil et l’Italie.

Différentes données sont demandées en plus des catégories de remboursement existantes (indemnités, paquetage et équipement, y compris armes personnelles), à savoir « trois nouvelles catégories de dépenses engagées par les pays fournisseurs de contingents et d’effectifs de police : frais de transport intérieur des troupes; frais médicaux avant déploiement; et frais de formation propre à l’ONU avant déploiement »[6].



Les montants de référence pour établir le nouveau taux de remboursement ont donc été collectés dans près de cinq catégories de dépenses communes, additionnelles et essentielles engagées par les pays dans le cadre du déploiement d’une opération de maintien de la paix : les indemnités, kit personnel et équipements (y compris l’armement personnel), les frais de transport intérieur, les frais médicaux avant déploiement et les formations propres aux Nations Unies avant déploiement. Les montants ont été enregistrés durant une période de temps identique afin de permettre les comparaisons. Les informations requises quant au déploiement de contingents et d’effectifs devaient couvrir la période de mars 2013. De plus, le questionnaire demandait des informations sur les dépenses liées au déploiement d’unités de police constituées en vue d’informer sur les montants, sur le nombre de primes de service à l’étranger et sur le coût du déploiement d’officiers d’état-major aussi bien pour les militaires que les policiers. Toutes les données ont été collectées par l’intermédiaire de questionnaires (simplifiés par rapport à ceux  de la méthode précédente) et via des visites fréquentes auprès des différents pays participants : « Les visites constituaient une part essentielle de la méthodologie, permettant ainsi de procéder, le cas échéant, à l’examen et à la révision des données demandées dans le questionnaire et de bien cerner les dépenses présentées »[7]. Un groupe de cinq experts techniques de référence, dotés d’expérience au niveau financier, militaire et policier, a travaillé avec le Secrétariat pour s’assurer que la méthodologie était correctement suivie et que les données étaient complètes, cohérentes, crédibles et conformes aux instructions.

Le SAG a ensuite présenté les données collectées à travers les cinq catégories de dépenses (voir le tableau ci-dessous à propos des montants mensuels moyens par personne et par catégorie). Les données collectées ont été compilées de manière à ne pas pouvoir être rattachées à l’Etat concerné.




Cette nouvelle méthode de collecte des données a aussi dû tenir compte de la féminisation croissante des contingents de l’ONU : « Le nombre de femmes portant l’uniforme a augmenté au cours des quatre dernières années, passant de 2 939 en janvier 2010 à 3 801 en janvier 2014. En mars 2013, 3 552 femmes en uniforme étaient déployées dans des opérations de maintien de la paix des Nations Unies. Les femmes affectées au maintien de la paix ont des besoins et des exigences différentes en termes de paquetage et d’équipement individuels et d’autres aspects des déploiements, y compris en matière d’hébergement et autres installations réservées à leur usage »[8]. Cette évolution a donc conduit à l’adaptation des questionnaires remis aux pays échantillons. Certains pays ont admis le versement d’une indemnité supplémentaire aux effectifs de polices féminins pour en encourager le déploiement. D’autres ont reporté des coûts supplémentaires concernant des tests gynécologiques et tests de grossesse.

L’Assemblée générale, dans sa résolution 67/261, a approuvé deux primes additionnelles qui peuvent être versées aux pays fournisseurs de contingents : les primes de risques  et les primes au titre d’un nombre limité de capacités habilitantes essentielles (Critical Enabling Capabilities). « Le montant payable pour chaque prime ne devrait pas dépasser un plafond équivalant à un pourcentage du montant total inscrit au budget d’un exercice donné pour les remboursements au titre du personnel[9] ».

Concernant les primes destinées aux unités qui se sont bien acquittées de leur tâche malgré des risques exceptionnels (primes de risques), le Secrétaire général se prononce sur leur octroi à chaque fin de trimestre et il peut les accorder aux membres de contingent à la fin de leur période de service. « Les recommandations en vue de ce versement reposeront sur des éléments d’appréciation qualitative et quantitative obtenus auprès des sources existantes d’information et rapprochés des rapports présentés pour la période considérée (rapports de situation ou rapports succincts, notamment). (…) Ainsi que le Groupe consultatif de haut niveau l’a indiqué dans ses recommandations, pourront prétendre à cette prime les missions qui mènent leurs opérations sans que les pays qui les fournissent n’imposent de restrictions ni de conditions. À l’appui de sa recommandation d’octroyer la prime, le Représentant spécial du Secrétaire général devra fournir des pièces justifiant que les unités considérées opèrent dans de telles conditions »[10].Pour les primes au titre d’un nombre limité de capacités habilitantes essentielles telles que les hélicoptères de transport, il appartient au Secrétaire général de définir, quand il y a lieu et selon la mission, les capacités éventuellement nécessaires et le montant de la prime à verser dans chaque cas. Selon le SAG, le montant annuel accordé pour une telle prime ne peut pas être supérieur à 15% de la prime qui est versée aux effectifs militaires déployés pendant l’année fiscale prise en considération.

L’objectif général de cette prime est de motiver les pays fournisseurs de personnel et de matériel à les déployer rapidement lors du démarrage ou lors des évolutions des missions à compter de la date d'acceptation de leurs contributions par l'ONU. La prime est calculée en fonction de la rapidité avec laquelle les capacités ont été fournies, soit 25%,15% ou 10% en cas de déploiement dans les 30, 60 ou 90 jours respectivement. Ce montant forfaitaire est payé après le premier trimestre de déploiement et est calculé sur base d'une année au maximum des taux correspondant à une unité standard du même type. Différents mécanismes de contrôle ont été mis en place pour permettre une certaine équité, justice et transparence dans l’octroi de ces primes.

Enfin, une réduction des forfaits de remboursement au titre personnel en cas d'absence ou de défaillance du matériel est prévue lorsque deux rapports trimestriels consécutifs insatisfaisants sont établis à partir du 1er novembre 2013. Cette réduction ne dépassera pas 35% des montants dus pour une unité donnée.

D’autre part, il n’y a pas de réduction des forfaits de remboursements en cas de : (1) matériel manquant ou ne fonctionnant pas, indépendamment  de la volonté du pays fournisseur de contingents ou (2) si le matériel concerné représente moins de 10% des véhicules d'une rubrique visée dans le mémorandum d'accord.

Conclusion


Les résultats de cette nouvelle méthode de collecte des données ont permis l’établissement d’un nouveau forfait de remboursement mensuel par unité de personne déployée fixé à 1332 US$ à partir du 1er juillet 2014. Ce forfait va ensuite augmenter à 1365 US$ à partir du 1er juillet 2016 puis passera à 1410 US$ à partir du 1er juillet 2017. Cette réforme met aussi en place deux primes : une prime concernant la prise de risque (au bénéfice direct des Casques Bleus) et une pour la mise à disposition du matériel de pointe. Au début des négociations, les pays fournisseurs réclamaient un remboursement mensuel de 1762 US$ par soldat tandis que  les pays contributeurs financiers (qui financent mais ne fournissent pas ou peu de contingent), estimaient le taux de remboursement effectif à 1140 US$ (et non 1028 US$), ce qui constituait pour eux le point plancher de la négociation. Ce n’est qu’après deux mois d’intenses négociations que les montants, désormais adoptés, ont été validés.

Cet accord, qui implique la mise en place d’un mécanisme de révision périodique des montants forfaitaires, signifie un coût certain pour les contributeurs financiers car ils seront amenés à payer davantage. En contrepartie, ils peuvent désormais s’attendre à bien plus de transparence concernant les prestations des pays contributeurs de contingents. Les incitations financières ont été maintenues et il faut s’attendre à ce qu’elles  soient renforcées à l’avenir. À cela, s’ajoutent les pénalités financières qui s’appliquent en cas de matériel défaillant. Ainsi, avec ces réformes, les coûts vont effectivement augmenter : c’est le prix à payer pour une plus grande qualité.



Céline Verheugen et Lorène Delhoume sont chercheures stagiaires au sein du Centre d’Etude des crises et des conflits internationaux de l’Université catholique de Louvain. Michel Liégeois est professeur de Relations internationales à l’Université catholique de Louvain et directeur du ROP-Europe.





[1] Information disponible sur https://www.un.org/fr/aboutun/budget/contributions.shtml

[2] Résolution A/RES/68/281 de l’Assemblée Générale des Nations Unies du 30 juin 2014 relative aux taux de remboursement des pays contributeurs de troupes, §4.

[3] Rapport du Secrétaire Général A/68/813 du 26 mars 2014 relatif aux résultats de l’enquête révisée sur le calcul des montants standards de remboursements aux pays fournisseurs de contingents tels qu’approuvés par l’Assemblée Générale dans sa résolution 67/261 sur le rapport du Groupe consultatif de haut niveau sur les taux de remboursement aux pays fournisseurs de contingents, §2.

[4] ibid., §9.

[5] ibid., §29

[6] ibid., §6

[7] ibid., §19

[8] ibid., §56

[9] ibid., §58

[10] ibid., §60

 

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