Le futur des opérations de paix de l'ONU : les recommandations du Haut panel indépendant

Marion Marigo

10 sept. 2015

 

Le 16 juin 2015, le rapport du Haut Panel Indépendant portant sur les Opérations de Paix des Nations Unies a été rendu public. Commandé par le Secrétaire général, M. Ban Ki-Moon, en octobre 2014, l’objectif qui lui avait été assigné était de rendre compte de l’état des opérations de paix dans le monde en prenant en considération les défis nouveaux et les obstacles que rencontraient les professionnels, tant sur le terrain qu’au siège de l’Organisation. Ce type d’exercice n’est pas inédit au sein des Nations Unies ; en effet, plusieurs rapports ont été publiés dans le passé, tous inscrits dans le contexte de leur époque, tous visant à présenter une vision objective et lucide de la situation des opérations de paix de l’ONU, dans le but à chaque fois de réfléchir sur les problématiques du moment, d’améliorer le maintien de la paix et de rendre ces opérations plus efficaces. Plusieurs rapports ont ainsi marqué les esprits : l’Agenda pour la Paix, en 1992,  son Supplément en 1995, le célèbre Rapport Brahimi en 2000, ou encore le rapport Nouvel Horizon en 2009.

 

C’est donc dans une certaine continuité que s’inscrit le rapport « Uniting Our Strengths for Peace – Politics, Partnership and People ». Le Panel, nommé par le Secrétaire général, était composé de personnalités d’une grande diversité. Sous la direction de M. Jose Ramos-Horta, ancien premier ministre puis président du Timor Oriental, secondé de Mme Ameerah Haq, forte de 39 ans d’expérience au sein des Nations Unies dont 19 sur le terrain, ont pu participer M. Jean Arnault, Mme Marie-Louise Baricako, Mme Radhika Coomaraswamy, M. Abhijit Guha, M. Andrew Hughes, M. Alexander Ilitchev, Mme Hilde F. Johnson, M. Youssef Mahmoud, M. Ian Martin, Mme Henrietta Joy Abena Nyarko Mensa-Bonsu, M. B. Lynn Pascoe, M. Floriano Peixoto Vieira Neto, Mme Rima Salah, et M. Wang Xuexian. Ce panel est donc composé de personnalités très familières avec l’action des Nations Unies, puisque sont présents d’anciens représentants spéciaux du Secrétaire général, des conseillers militaires, des professeurs, des diplomates, ou encore des membres de think tanks, tous ayant une grande expérience de terrain. A la suite de six mois de consultations très larges, ce rapport présente une série de recommandations. Le Panel a également travaillé sur la base de rapport soumis par ces mêmes États, organisations régionales ou internationales, agents de la société civiles, think tanks, ou organes-mêmes des Nations Unies.

 

La nécessité d’une réflexion approfondie sur les activités de maintien de la paix de l’Organisation résulte de plusieurs facteurs. Les opérations actuelles sont plus nombreuses que par le passé et la plupart ne se limitent plus à de simples mandats d’interposition, réalisant des tâches de nature multidimensionnelle. Elles ont des effectifs plus importants et nécessitent une contribution budgétaire accrue de la part des États membres. De plus, les contextes dans lesquels ces opérations se déroulent sont complexes : les situations internes sont très instables, des terrains sont difficiles, les combats se poursuivent alors même que la mission tente de se déployer. De telles difficultés sont, par exemple, présentes au Mali ou en République Centrafricaine. Enfin, ces opérations multidimensionnelles nécessitent une meilleure coordination et cohérence entre prévention, maintien et consolidation de la paix.

 

 

 

 

Les principales recommandations du Panel

 

Tout au long du rapport, le Panel rappelle l’importance de l’aspect politique dans les opérations de paix de l’ONU. Selon lui, il est nécessaire que les opérations de paix s’inscrivent dans une stratégie plus large pour soutenir les processus politiques en place. Une opération de paix, en fin de compte, ne devrait pas uniquement viser au rétablissement immédiat de la paix, mais bien au rétablissement d’une paix plus durable laquelle inclut une importante dimension politique pour une société plus stable.

 

Un autre aspect mis en avant par les experts est la nécessité de focaliser davantage les efforts sur la prévention des conflits. Le Panel, qui rappelle que la prévention est avant tout une responsabilité nationale, souligne qu’il existe un intérêt commun croissant dans les efforts de prévention, et qu’il faut user des bons offices de l’ONU (en particulier du Secrétaire général) pour maintenir au maximum la stabilité d’un pays ou d’une région. Une des recommandations pour cela est d’ouvrir plus de bureaux locaux des Nations Unies, d’où la situation sur le terrain pourra être mieux analysée et donc la stabilité mieux préservée. Enfin, les experts recommandent que le Conseil de sécurité soit plus engagé en amont des situations de conflit et que des discussions accrues soient entretenues entre lui et le Secrétariat.

 

La troisième recommandation du Panel porte sur le « state building », autrement dit la construction et le renforcement des institutions étatiques des pays dans lesquels sont déployées les OP. Comme cela a déjà été dit, une paix durable se construit sur le terrain politique ; celle-ci nécessite donc la présence d’un Etat fonctionnel. Le Panel souligne donc ici qu’il est vain de déployer une opération de paix si l’État en question est inexistant ou incapable de poursuivre les efforts pour la stabilité. De même, le groupe d’experts recommande de garder à l’esprit les priorités nationales : lorsqu’un pays a déterminé ses priorités et souhaite s’y tenir, la mission de l’ONU ne devrait pas constituer un obstacle, mais soutenir ces priorités. Enfin, le Panel reconnait que de nombreux groupes peuvent agir dans le but de favoriser une certaine partie de la population, au détriment, d’une autre. Ces groupes n’ont pas forcément intérêt à ce qu’un État fonctionnel soit mis en place et que la mission de paix de l’ONU donne des résultats concluants. Les risques de détournement et les intérêts politiques de chaque participant sont ainsi bien réels.

 

Le fonctionnement trop lent du siège est aussi un élément essentiel du rapport. Bien que la révision des structures des quartiers généraux de l’ONU devrait, selon le rapport, être la dernière des préoccupations, la réduction de l’efficacité des missions à cause du fonctionnement du Siège est une limite importante à prendre en compte. Les formalités bureaucratiques et l’acheminement des demandes, réponses et décisions, prennent un temps bien trop long pour pouvoir répondre de manière efficace à des situations d’urgence et de crises dans certaines missions. L’envoi accéléré de spécialistes sur place est nécessaire. Les acteurs sur le terrain appellent toujours à plus de flexibilité pour mener à bien leurs tâches, en particulier l’autorisation de choisir eux-mêmes et d’engager le personnel à haute responsabilité présent sur le terrain. De plus, le Panel estime que les missions doivent être suffisamment soutenues depuis New York. Les experts suggèrent aussi de renforcer le dialogue entre les troupes, le commandement sur place, et le siège (dialogue triangulaire). Cela renvoie par ailleurs à la question du recrutement des fonctionnaires de l’ONU, qui devrait être basé sur un principe de méritocratie, en prenant en compte les critères d’équilibre de genre et de distribution géographique afin de pouvoir inclure dans les équipes des éléments qui possèdent les qualités requises pour les postes à pourvoir. En particulier, le rapport insiste sur les hauts responsables civils et militaires des OP, qui doivent posséder des aptitudes telles que le « courage, l’intégrité, l’humilité et la capacité à inspirer les autres ».

 

Les difficultés financières sont aussi largement rappelées par les experts. Le groupe recommande de demander des financements qui sont réalistes, et rappelle que la dimension économique indispensable pour la réussite d’une opération de paix doit être mieux prise en compte. Le montant des opérations de maintien de la paix pour l’année 2014/2015 s’élève à 7056 millions de dollars financés par des contributions obligatoires des États-membres. A celles-ci s’ajoutent les contributions volontaires qui, dans le budget total, représentent plus de deux fois et demie les crédits du budget régulier.

 

Le Panel souligne également les difficultés logistiques. Selon le Panel, l’ONU devrait être capable de déployer une capacité civile, militaire et policière qui soit totalement opérationnelle entre huit et douze semaines. A la date de publication du rapport, plus de 128 000 civils et personnels en uniforme servaient les Nations Unies à travers presque quarante missions sur quatre continents différents. Concernant en particulier les opérations de maintien de la paix de l’ONU, 106 000 militaires et 19 000 civils sont mobilisés à travers seize missions.  Pourtant, dans certains cas, les efforts pour renforcer ces missions rencontrent des difficultés considérables. Le Panel note en particulier que les ressources ne correspondent pas aux besoins réels, et que les efforts pour la prévention et la médiation se heurtent à un manque sévère de ressources, notamment à cause du fait que le matériel ou le personnel promis par les États membres ne sont pas toujours mis à disposition. Le Panel rappelle ainsi la nécessité d’accélérer les processus d’envoi des troupes et de donner plus de moyens pour accroitre la performance des personnels en uniforme. Les États membres, poursuit-il, doivent fournir des capacités adaptées pour mettre en œuvre le mandat et le Conseil de sécurité devrait soutenir le Secrétaire général dans ses demandes.

 

Les experts du Panel soulignent l’importance croissante des organismes régionaux et de leur rôle dans les opérations de paix. Pour les rédacteurs du rapport, les organisations régionales et sous-régionales sont en passe devenir des acteurs primordiaux du maintien de la paix. Le Panel souligne notamment l’importance des mécanismes de consultation entre l’ONU et les groupes régionaux pour la prise de décision, ainsi que les outils existant pour collaborer lors des étapes de planification et de déploiement.

 

Le groupe d’experts insiste aussi sur la sécurité du personnel de l’ONU. Il rappelle que depuis 1948, 3300 hommes et femmes ont perdu la vie dans l’exercice de leurs fonctions de soldats de la paix, et qu’il est nécessaire de continuellement améliorer la sécurité et la sûreté du personnel. Les experts soulignent en particulier l’importance d’être préparé à des situations de crise, ce qui nécessite l’organisation d’exercices adéquats.

 

La communication de l’ONU doit être efficace, rappelle le groupe. Les mandats adoptés par le Conseil de sécurité et appliqués sur le terrain sont, certes, définis et connus de ceux qui les ont adoptés. Pourtant, le Panel rappelle l’insuffisance de la communication destinée à faire connaître l’action de l’organisation. Communiquer adéquatement note-t-il, trouve notamment une utilité auprès des populations locales, parce que certains éléments de la population peuvent jouer le rôle de médiateur. Une communication efficace doit utiliser les données disponibles sur place et prendre en compte les facteurs socio-culturels locaux. Ce sont les communautés locales qui, le plus souvent, détiennent ces informations indispensables, portant sur la culture ou la langue – l’anglais est parfois non compris par les populations dans les pays où se tiennent les opérations. Communiquer en anglais revient souvent à communiquer uniquement avec une petite partie de la population. C’est pourquoi le Panel rappelle que chaque mission devrait faire usage de l’expertise culturelle et linguistique du pays. Enfin, les experts rappellent qu’une bonne communication mène au soutien de la part des populations locales envers les Nations Unies, et peut donc mener à une meilleure réussite de l’opération.

 

Les Nations Unies doivent veiller à leur crédibilité : c’est ce que rappelle le Panel tout au long de son rapport. Les missions de l’ONU, devenues plus complexes que par le passé, sont aujourd’hui plus nombreuses et créent d’énormes attentes auprès des populations. Or, le fossé se creuse entre ces attentes et ce que l’ONU peut vraiment réaliser compte tenu des capacités dont dispose l’Organisation. La crédibilité commence à l’étape de la planification des opérations : il est nécessaire d’établir des priorités et de s’appuyer sur les conditions existantes sur le terrain. C’est pourquoi le Panel recommande, en s’adressant au Conseil de sécurité de manière plus spécifique, d’adopter des mandats qui sont clairs, crédibles et réalisables, créant des attentes pouvant être satisfaites par les mandataires. Les missions doivent être précises. L’ONU doit instaurer un dialogue ouvert et impartial avec les parties, étatiques ou non, et jouer un rôle pendant et après le conflit, un rôle de consolidation de la paix. L’un des aspects qui peut détériorer l’image d’une mission, et plus généralement de l’ONU, sont les abus, souvent sexuels, perpétrés par certains Casques bleus à l’encontre des populations locales. Il est nécessaire d’obtenir une réponse immédiate de la part de la hiérarchie sur place lorsque de tels crimes se produisent, cette réponse devant être relayée au Secrétariat et aux États membres en moins de six mois..

 

Enfin, le Panel note de nombreux efforts et certaines avancées dans l’agenda relatif aux femmes, à la paix et à la sécurité, soulignant ainsi que les femmes doivent être plus impliquées dans les efforts de prévention et de médiation. De surcroit, le groupe d’experts note que les conflits sont un cadre privilégié pour les violences sexuelles qui, dans certains cas, constituent une véritable arme. La présence de femmes auprès des populations instaure plus rapidement une relation de confiance. En effet, les abus sexuels touchant en grande majorité les femmes, les victimes de violences peuvent se sentir plus en sécurité avec une femme, qui sera par ailleurs plus à même de comprendre les préoccupations d’une femme et d’une mère. Le Panel recommande aussi de nommer plus de femmes à des positions de direction, que ce soit au Siège ou sur le terrain. La sous-représentation des femmes à de tels postes est notamment importante dans les régions d’Afrique, d’Asie Pacifique, d’Europe de l’Est, et d’Amérique Latine. Inclure un nombre plus important de femmes dans les missions de l’ONU renvoie, encore une fois, aux intérêts et à la volonté de chaque État. Il faut qu’il y ait un engagement sincère de la part de ces derniers.

 

Notons par ailleurs la recommandation du Panel, dans l’introduction de son rapport, d’appeler les opérations de l’ONU « Opérations de paix » et non plus « opérations de maintien de la paix ». Ce terme « d’opérations de paix », plus large, couvrirait les peacekeeping operations, mais également les missions politiques spéciales, les bons offices du Secrétaire général ainsi que les diverses tentatives de médiation menées par les Nations Unies.

 

 

 

Le Rapport en perspective

 

Prévention des conflits

 

La prévention est un aspect clé souligné par le Panel. Ce n’est pourtant pas la première fois que le sujet est abordé dans les rapports relatifs aux actions de l’ONU. En effet, l’Agenda pour la paix, en 1992, rappelait déjà l’importance des mécanismes d’alerte efficaces et du déploiement préventif. Le rapport de 1995, le Supplément à l’Agenda de la paix, rappelait quant à lui l’importance de bureaux de l’ONU localement implantés, pour veiller à la stabilité d’une situation. Cinq ans plus tard, le rapport Brahimi évoquait des stratégies préventives à long terme.

 

Dans le présent rapport, le groupe d’experts appelle à la tenue d’un forum international sur la prévention des conflits qui viserait à identifier des approches et des capacités novatrices pour prévenir l’émergence des conflits. Ce forum rassemblerait des représentants des gouvernements, des organisations régionales et de la société civile, ainsi que des acteurs du secteur privé, afin de renforcer la médiation et la prévention des conflits. De plus, le rapport rappelle que la prévention des conflits reste en priorité une responsabilité nationale, mais suggère que les États devraient être soutenus par de petites équipes de travail de l’ONU ; cependant, le consentement du gouvernement est nécessaire pour ce faire. Mais quid d’une situation où les dirigeants du pays ne veulent pas ou ne peuvent pas maintenir la stabilité et travailler de façon accrue sur la prévention d’un conflit ? Se pose alors la question de la responsabilité de protéger (R2P). En l’état actuel, la R2P est-elle conçue de manière trop réactive ? Devrait-on reconsidérer la notion pour l’axer davantage sur la dimension préventive ? Après tout, selon le Panel, la meilleure façon de protéger les civils d’une guerre, c’est bien de prévenir la guerre.

 

Soutien aux opérations

 

De nombreux efforts ont déjà été produits pour catalyser l’action du siège, mais tous n’ont pas abouti. Le rapport de 1995 insiste sur la nécessité d’améliorer la coordination au sein du Secrétariat. Le rapport Brahimi, encore, rappelle que le Secrétariat doit fournir les informations nécessaires aux responsables des missions sur le terrain, notamment concernant les difficultés présentes et à venir. Ce même rapport notait déjà la présence d’un trop grand nombre d’obstacles et de lourdeurs administratives pour permettre aux missions de se déployer dans l’urgence. Ce point est repris dans le rapport de 2008 qui met de l’avant  un besoin d’innovation et de souplesse de l’administration. Cette problématique n’est donc pas nouvelle, mais réitérée dans le rapport de 2015. Beaucoup de frustration est ressentie, en particulier de la part des acteurs sur le terrain. Le Représentant spécial du Secrétaire général envoyé sur le terrain doit, selon le Panel, rassembler toutes les parties prenantes à l’opération de paix qu’il dirige, afin de réaliser une évaluation complète de la situation, y compris des différentes dimensions au conflit, de leurs catalyseurs et des facteurs d’atténuation. New York doit aussi soutenir les activités sur le terrain. Or, une distance trop grande semble s’établir entre les responsables de mission au siège et les responsables sur le terrain ; pourtant, ce n’est qu’en assurant une communication stable et continue qu’il est possible de maximiser la réussite d’une mission. La communication est toutefois mise à mal par le manque de personnel. Le Panel demande à ce que les réponses aux questions soulevées par les missions soient plus rapides et plus efficaces, et que les acteurs présents au siège soient plus mobiles et plus réactifs. Cela nécessite une nouvelle approche des problèmes à surmonter et une révision des structures  qui permettraient des réponses plus flexibles. La planification d’une opération dépend de la compréhension de son environnement, de ses besoins, de ses opportunités et de ses contraintes. Une réflexion est ainsi à mener sur la création de solutions : il faut toujours partir du terrain lorsqu’une décision doit être prise, et non du siège. Le terrain doit guider la prise de décision ; c’est à un problème précis que doit être trouvée la solution, et il est inutile de créer et prévoir des solutions générales sans tenir compte des spécificités de chaque mission.

 

Ce n’est pas non plus la première fois que des difficultés financières et logistiques de l’ONU sont mises en évidence. Les rapports antérieurs, mettaient l’accent sur le manque de ressources que connaissait l’ONU, notamment le Rapport Brahimi, en 2000. Il recommandait que le Secrétariat ait les moyens d’évaluer les contingents nationaux et leur conformité aux attentes sur le terrain. Le rapport Brahimi notait aussi l’insuffisance des effectifs des contingents. Le rapport de 2008[1] recommandait quant à lui une évaluation réaliste des capacités, des ressources et des moyens disponibles. En 2015, ces remarques sont réitérées. Les experts posent le constat suivant : il a été impossible de mettre en œuvre les recommandations prescrites dans le rapport Brahimi portant sur le délai de déploiement des troupes (30 jours pour une mission normale, 90 jours pour une mission complexe). Pourtant, comme le souligne le groupe d’experts, il est aberrant que le recrutement de personnel formé et expérimenté soit vu comme un obstacle technique, la réussite même des OP reposant sur son personnel. La volonté des États-membres d’envoyer leurs contingents est une condition indispensable au bon fonctionnement d’une mission. Le manque de personnel militaire ou policier peut nuire à la protection efficace des civils, pourtant au centre-même des préoccupations de l’organisation. Sans personnel en quantité suffisante, il devient difficile de protéger physiquement les populations, mais aussi de distribuer les denrées alimentaires, de réceptionner le matériel médical, etc. Il est ainsi crucial de « renverser le déclin des contributions de la part de plusieurs pays ayant de grandes capacités ». Cependant, on se heurte ici à un obstacle qu’est l’intérêt même des États à déployer des contingents. Les pays disposant des moyens militaires les plus importants et les plus modernes montrent moins d’empressement à envoyer des troupes dans des zones où leurs intérêts ne sont pas directement menacés.

 

L’aspect financier a largement été évoqué depuis les années 1990 par les divers rapports sur les OP. Dans l’Agenda pour la paix, les experts évoquaient déjà la nécessité pour l’ONU de fonctionner sur le long terme. En 1995, dans le Supplément à l’Agenda, les recommandations portaient sur l’absolue nécessité que les gouvernements nationaux fournissent les ressources financières suffisantes, en notant que le manque de fonds limitait considérablement la capacité d’action de l’ONU. Le rapport Brahimi, lui aussi, demandait un soutien financier plus solide. Enfin, le rapport Nouvel Horizon de 2009 s’inquiétait de « l’incertitude quant aux ressources ». Pourtant, le système de remboursement de l’ONU est conçu comme une source de motivation pour les États-membres qui souhaiteraient participer plus aux OP. Or, en plus d’un manque de financement, il existe également d’importantes lacunes concernant l’entrainement des troupes, d’autant plus que de nouveaux défis (terrorisme, menaces asymétriques, criminalité transfrontalière, etc.) nécessitent la mise en place d’entrainements appropriés très coûteux. C’est pourquoi le Panel rappelle que les missions de paix de l’ONU ne sont pas conçues pour mener des opérations de contre-terrorisme, notamment en raison de la pénurie de troupes adéquatement formées et équipées pour ces tâches. Sans financement de la part des États, les entraînements adaptés ne pourront pas être mis en place et les besoins de l’ONU ne pourront être assurés. Mais, ici encore, les fonds supplémentaires versés par les États sont souvent liés à leurs intérêts dans des situations conflictuelles.

 

Dimension régionale

 

A l’instar des réflexions antérieures produites par l’ONU, le Panel se penche sur le rôle des organismes régionaux et sur la dimension régionale de la conflictualité contemporaine. Les bénéfices d’une implication accrue des organes régionaux dans le maintien de la paix sont connus. Les organisations régionales et subrégionales permettent d’inscrire le dialogue entre les parties à un conflit dans un cadre pérenne. Ces organisations apportent aussi, bien souvent, une compréhension approfondie de la situation sur le terrain et des communautés vivant sur place, incluant les coutumes et les langues locales. Enfin, elles sont déterminées à résoudre le conflit, puisque les intérêts des pays membres d’un organisme régional sont directement en jeu. Un point non négligeable est l’utilisation des ressources de l’organisme : en contingents, en matériel, en capacité de gestion, en savoir-faire, en apports financiers. Il est nécessaire de prendre en compte les mécanismes de prévention des conflits établis par ces entités régionales, lesquels incluent souvent les parties prenantes dans les discussions. Un partenariat avec un organisme régional permet de créer des solutions ad hoc plus appropriées, conformément à la nouvelle façon de penser les solutions, énoncée plus haut. Sur ce point-ci, encore, le Haut Panel Indépendant ne fait que reprendre et approfondir les recommandations déjà évoquées dans le passé : la décentralisation, la délégation et la coopération régionale étaient évoquées en 1992 et 1995 ; le rapport Nouvel Horizon, quant à lui, évoquait des programmes bilatéraux, multilatéraux et régionaux.

 

Le Panel souligne également l’importance de donner une dimension régionale aux opérations de paix. Les experts rappellent que les conflits ont souvent des causes transnationales, ce qui entraine des effets transfrontaliers à l’échelle régionale. Il est utile d’intégrer une telle perspective lors de la résolution de conflit, et de veiller à concevoir des stratégies de maintien de la paix et de résolution des conflits à l’échelle régionale.

 

Sécurité du personnel

 

L’importance de la sécurité du personnel des Nations Unies, soulignée à plusieurs reprises par le Panel dans son rapport, amène elle aussi à une réflexion, en particulier au regard des précédents rapports. Jusqu’en 2008, les principes fondamentaux du maintien de la paix de l’ONU étaient le consentement des parties, l’impartialité et le non recours à la force sauf en cas de légitime défense. Un important changement s’est opéré en 2008[2], avec un recours à la force autorisé pour « la légitime défense ou la défense du mandat de l’ONU » et une référence faite au Manuel de Sécurité sur le Terrain. L’usage de la force n’est donc plus interdit, même au contraire : il est recommandé aux Casques bleus de faire usage de la force pour se protéger, que ce soit dans une situation de légitime défense ou pour prévenir d’éventuels dangers créés par les fauteurs de trouble.

 

Usage de la force

 

Le groupe d’experts s’intéresse également à l’usage de la force dans les missions de la paix de l’ONU. Le rapport note explicitement que les OP comprenant un mandat et des capacités à faire usage de la force ont l’obligation de protéger les civils des attaques armées. De plus, il rappelle que ces opérations ne se limitent plus à « maintenir la paix » ; il s’agit désormais de faire respecter des cessez-le-feu, établir la paix, régler un conflit, stabiliser une situation. Les principes du maintien de la paix – notamment l’usage de la force en cas exceptionnel – ne devraient jamais être utilisés comme une excuse lors d’un manquement à la protection des civils, ou la défense active d’une mission. Le concept de légitime défense est désormais bien compris ; celui de défense du mandat requiert cependant encore une plus grande clarté, par exemple quelles tâches dans une mission peuvent nécessiter l’usage de la force. Le Panel rappelle enfin que les termes doivent être clairement compris : l’impartialité ne signifie pas la neutralité ou le traitement égal de deux parties dans un conflit, ce qui pourrait créer une grande incompréhension auprès des populations persécutées. Cet aspect avait déjà été souligné dans le rapport Brahimi.

 

 

Communications

 

La communication est quant à elle primordiale pour faciliter les liens entre les forces de l’ONU et les civils dans les zones de déploiement. En effet, ces derniers sont les premiers concernés par l’action des Nations Unies, et doivent, de fait, bien comprendre dans quel but la mission est menée. De plus, une mission ne sera réellement efficace que si elle reçoit le soutien de la part de la population présente sur place. Si le mandat n’est pas bien compris, ou si l’objectif d’une mission est mal interprété, alors les populations locales risquent d’agir à l’encontre des représentants de l’ONU et des Casques bleus, avec des actions pouvant aller de la méfiance jusqu’à une attaque volontaire contre les professionnels de l’ONU. Les missions onusiennes doivent veiller à établir une relation solide en communiquant de façon continue, parce qu’il est nécessaire de créer la confiance auprès des civils. Pour optimiser la communication, l’ONU a tout intérêt à travailler en collaboration avec ces populations, ce qui permet de surcroît de prouver la bonne volonté de l’organisation à respecter les coutumes locales. C’est aussi à travers les moyens de communication déjà présents sur place que la communication des Nations Unies relative à la mission sera la plus efficace : l’utilisation des radios, télévisions, journaux locaux, ou encore des modes et agents de communication plus traditionnels, tels que les chefs spirituels d’une communauté, sont les plus à même de toucher une large part de la population, et donc de faire mieux connaître le mandat de l’opération. Le risque d’un déficit de communication est la recrudescence de désinformation, stratégie utilisée par les parties qui ne souhaitent pas voir une mission de l’ONU réussir et qui peut rapidement mener à la perte du soutien local et au rejet de la mission par les populations, mettant en péril le succès de l’opération. La communication, de fait, est probablement l’un des aspects les plus fondamentaux aux yeux des experts, puisque des recommandations relatives à celle-ci sont présentes dans les principaux rapports. En 1995, les médias sont pour la première fois évoqués, de même que l’importance d’avoir des experts faisant preuve de modération dans leurs déclarations. En 2000, le rapport Brahimi note explicitement qu’il existe un réel besoin de contrecarrer la désinformation et de faire connaître le mandat pour travailler avec les populations locales : il faut informer efficacement le public pour mobiliser le soutien nécessaire. En 2008[3] encore, il est rappelé que les mandats et les objectifs d’une mission doivent être compris par les populations et les parties au conflit, ce qui augmente le niveau de confiance, et permet d’avoir une source d’information fiable qui contrecarre les tentatives de désinformation. Ce rapport recommande également d’utiliser les radios et télévisions locales, ainsi que d’autres formes de communication plus traditionnelles, telles que les groupes religieux. Enfin, le rapport Nouvel Horizon évoque tant la communication locale qu’internationale, et la nécessité pour le Secrétaire général d’appuyer les États membres dans un effort de communication auprès des populations locales. Cette recommandation, présente dans le rapport du Haut Panel Indépendant, n’est donc pas évoquée pour la première fois. Le fait qu’elle soit aussi souvent rappelée est la preuve de son importance capitale, et pourtant sa mise en application sur le terrain reste encore insuffisante.

 

Image et discipline

 

Le groupe d’expert rappelle par ailleurs que la crédibilité des Nations Unies ne peut être réduite à un souci de communication ; il faut aussi, et peut-être même avant tout, prendre en compte le comportement du personnel de l’ONU sur le terrain ainsi que son efficacité dans la réalisation des objectifs fixés par le mandat. En août 2015, des soldats travaillant pour la MINUSCA (en Centrafrique) ont été accusés de viols et d’homicides[4]. Ce sont de telles actions associées à une communication déficiente qui peuvent ternir la réputation de l’ONU et des opérations de paix. Le Panel reprend, par cette recommandation, un point important plusieurs fois traité dans le rapport Brahimi. Ce dernier traitait aussi, en relation avec le comportement des Casques bleus, de la légitimité des Nations Unies : elle est liée à la qualité et à la conduite du personnel civil, militaire et policier sur place, tel qu’explicité dans le guide est paru en 2012, intitulé « Integrated Conduct and Discipline Framework ». Cependant, il y a peu, des soldats déployés en République centrafricaine, au sein de la mission MINUSCA, ont été accusé d’avoir abusé sexuellement d’enfants. Le délai maximum prévu de six mois pour enquêter sur les abus commis et pour rédiger et transmettre un rapport au Secrétariat, est en réalité très difficile à respecter. De plus, il incombe aux États d’où sont issu les responsables de ces crimes de s’assurer que ceux-ci répondent de leurs actes devant la justice. Or, certains pays se contentent d’un simple blâme à l’encontre de ces soldats. L’ONU cherche ainsi, à travers ses nombreux rapports, incluant le dernier en date, à responsabiliser son personnel pour améliorer son image auprès des populations.

 

Femmes et opérations de paix

 

Enfin, la dernière recommandation du Panel – l’indispensable présence des femmes – rappelle la résolution 1325, adoptée en 2000, sur les Femmes, la Paix et la Sécurité, tout en notant l’absence d’appui technique pour la mettre en œuvre. Ce dernier grand thème s’inscrit dans une problématique plus générale relative aux Nations Unies, à l’heure où l’on évoque la possibilité que le prochain Secrétaire général soit une femme. Le rapport du Haut Panel innove sur ce point. Il est le premier des rapports dédiés aux OP à mettre de l’avant la « gender perspective », c’est-à-dire la volonté d’intégrer plus les femmes dans les missions de l’ONU. Le rôle des femmes lorsqu’elles sont membres de la police peut être très important : la police est trop souvent perçue comme un instrument de pouvoir et d’abus. Or, une approche plus genrée, incluant un pourcentage plus important de femmes, peut amener à une nouvelle perception de la police, moins violente et plus à l’écoute des populations qu’elle protège. Les femmes en uniforme jouent un rôle essentiel en atteignant et en gagnant la confiance des femmes et des filles dans les communautés, en comprenant et en détectant leurs besoins spécifiques de protection, et en créant des réponses appropriées.

 

 

L’ensemble des parties prenantes attend à présent la publication par le Secrétaire général du Rapport de mise en œuvre qui sera soumis aux États-membres et débattu à l’automne 2015, dans le cadre de l’Assemblée générale.

 

Ce débat constituera un test important qui permettra de mesurer le degré d’ouverture des États-membres aux innovations et évolutions préconisées par le Haut Panel. On se demande en particulier si, après plus d’un demi-siècle d’immobilisme sémantique, l’ONU pourra enfin se départir de l’usage exclusif du vocable « maintien de la paix » qui, depuis bien longtemps, ne rend plus compte de la diversité des activités que l’Organisation déploie.

 

 

 

Marion MARIGO

Stagiaire – Assistante chercheuse au CECRI

 

 


[1] Rapport Opérations de maintien de la paix des Nations Unies. Principes et orientations, 2008.

[2] Rapport Opérations de maintien de la paix des Nations Unies. Principes et Orientations, 2008.

[3] Ibid.

[4] "L'ONU ouvre une enquête après des accusations de viol et d'homicides par des casques bleus en Centrafrique". Le Monde, 11 août 2015.

 

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